我国林业财政支出效率分析
——基于公共财政视角

王善龙

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601）

我国林业财政支出效率分析
——基于公共财政视角

王善龙

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601）

根据公共物品的内涵，我国林业产业具有公共物品的特性，其中生态林属于纯公共物品，商品林属于准公共物品，林业的正外部性决定了财政支持林业生产的合理性。我国2003—2012年政府对林业的支出效率越来越高，财政资金到位率普遍较高。但由于我国的经济发展长期以环境作为代价，森林的破坏也比较严重。

财政支出；林业；资金；效率

一、林业的公共产品属性

根据产品的受益范围分类的理论，公共经济学将产品分为三类：公共产品、混合产品以及私人产品。[1]其中，公共产品是同时具备非竞争性和非排他性的产品。非竞争性指的是消费者对某一公共产品的消费并不影响其他人继续从该产品的消费中获益；非排他性指的是在对产品的消费过程中很难将某些成员或者特定的群体排除在消费之外。

林业在生产各种各样经济产品、产生经济价值的同时，还有保持水土、净化环境、防风固沙、涵养水源、调节气候的作用，对维持森林中各物种的均衡，保护物种的多样性发挥至关重要的作用，林业具有正的外部性。所以，对于林产品的理解不能仅仅局限于经济产品，还要考虑其生态效益以及环境效益。周长春等（2012）从林业生产的目的物角度出发，将林产品分为三类，分别是林业经济产品、林业生态产品以及林业环境产品。[2]从产品的消费性质角度分类，将其分为林业私人产品和林业公共产品。林业生产出的生物产品是林业经济产品，具有明显的竞争性以及排他性，属于林业私人产品的范畴。社会某一成员享受林业在生态方面以及环境方面带来效益的同时，并不影响其他人对该效益的消费，也不可能排除其他人的消费，所以林业生态产品和林业环境产品具有公共物品的特性。

从林业分类经营角度来看，按照林业的生态和经济功能分类，我国将林业产业分成生态林和商品林两类。生态林是基于可持续发展的目的，主要发挥林业的生态功能，是纯公共物品。商品林主要是满足社会经济发展对木材的需要，是准公共物品。无论何种林业，均具有正的外部性。而所谓的外部性就是一个实体（可以是一个人或是一个企业）通过非市场机制的方式直接影响另一个实体的福利。[3]其他成员获得了林业提供的生态和环境效益却不需要付出成本，成本由林业生产者负担，生产者边际收益小于社会边际收益。如果任由市场进行调节的话，那么生产者的收益得不到补偿，就会失去继续林业投入的积极性甚至退出林业生产的领域。政府需要对林业生产的外部性采取措施，对林业生产者（商品林）进行补偿，或者直接进行林业生产（生态林）。

对林业资金投入的效率研究由来已久。高尚仁（2002）等从林业财政体制入手，结合国家西部大开发对生态林业大规模资金支持的背景，发现在林业财政资金的具体实施过程中存在严重的违规行为且违规的金额较大，最后提出对改革林业财政投入有益的政策建议。[4]周莉（2007）主要采用比率法，分析公共财政背景下我国1993—2003年的林业财政支出的规模效率、结构效率以及综合使用效率。[5]王艳花（2012）等利用Dea-Malmquist模型，结合我国30个省市区1998—2010年的面板数据，分析和测算了我国林业系统内的资金利用效率，得出我国林业资金的利用存在规模效率，但是资金的利用率还应进一步提高的结论。[6]

政府公共的投入对发展林业，提高全社会的经济、生态和环境效益起到重要的作用。政府支持林业的发展主要是通过国家的公共财政职能来实现的。具体表现为财政对于林业的支出规模大小。近年来，国家加大了对林业的投入，林业财政支出稳步提高，继2010年林业财政支出达到944.96亿元后，2011年国家对林业的财政投入突破千亿元人民币，财政对林业的投入为1302.15亿元，增长率达到37.80%。2012年林业财政支出额增长到1556.35亿元，增长率为19.52%。财政对于林业的投入规模较大，增长率较快。因此，探讨我国林业财政支出的规模效率以及结构效率，保障林业生产效率显得尤为重要。

二、我国林业财政支出现状

（一）投入角度

周莉（2007）认为，研究林业财政支出投入规模，就是将财政用于林业的支出与同期国家财政支出总额进行比较[5]，确定比例是否合理以及林业合理增长的资金需求能否得到保障。

对于投入规模的研究，主要从两个方面展开：一是绝对规模，按照林业财政支出的用途分类，汇总国家预算内基本建设资金、国债资金、中央财政专项资金以及其他国家预算内资金四项，得出支出规模总额。二是相对规模，将林业财政支出与林业总投入、林业总产值以及当年的GDP进行比较分析，确定林业财政支出的相对投入规模。

表1 林业财政支出投入产出表

从表1中，林业财政支出以及林业总投入的绝对规模上可以看出，每年国家对林业的财政投入均是增加的，2012年财政投入规模更是达到了1556.35亿元，是2003年林业财政投入的近5倍，增加的幅度较大。另外，林业总投入的规模也是每年递增的，2012年的总投入为3 300.92亿元，是2003年投入的7倍，其平均增长速度高于这12年间林业财政支出的增长。

随着政府对林业支出规模的加大，林业支出的方向也在渐渐地转向生态公益林的建设。以财政对林业的建设投资为例，建国初始，国家即对林业的生产建设进行投资。“一五”时期，林业建设资金全部来源于政府财政支出，而且政府对森工的投资是营林投资的5倍。随后呈现出以政府投入为主导的林业投资结构，资金的来源单一且偏向于森林工业的方式依旧没有改变。“九五”期间开始，国家投入巨资在全国重点地区实施天保工程。2000年又启动了退耕还林工程，同时又在全国范围内出台了一系列限砍限伐行政法规，相应的国家对营林的投资首次超过对森工的投资额。林业的可持续发展越来越重要，林业政策逐渐地偏向于生态林业的建设。到“十一五”时期，生态林业建设更加突出，政府林业财政支出“越位”的现象有所缓解。

再从投入的相对规模来看，林业财政支出占总投入的比值是降低的趋势，其中，2005年这一比例最高，达到75.00%。从2005年开始，比例出现明显的下降，从2011年开始，这一比例低于50%。主要是因为我国林业资金来源渠道变宽，政府主导的比例下降。以2012年为例，林业投入主要来源于六个方面，其中，预算内的林业财政投入比例仍然最大，但是占全部投入的比例从2003年的74%降到47.15%。除此之外，其他方面的资金来源均有不同程度的提高，贷款对于林业总投入的比例达到9.95%，而2003年这一比例仅为7%。林业自筹资金快速发展，占总投入的比例从2003年的11%提高到32.26%。其他资金的比例也有所提升，说明林业资金从以往单纯依靠国家财政投入向以财政投入为基础，多种筹资组合方式转变，林业资金来源逐渐多元化。

另外，资金到位率是对林业财政支出规模的补充，是实际利用资金与计划资金之间的比例，体现了财政部门对林业投入规模预算规划方面的效率。

从表1的统计数据来看，我国的林业财政支出的资金到位率较高，平均为96.21%。从2003年开始，林业的资金到位率呈现递增的趋势。2009年和2010年出现实际支出大于计划支出的情况，总体上说明我国财政部门在林业资金拨付的管理上是具有效率的。林业的预算资金能够及时拨付林业部门，保证了林业建设的资金需求。

（二）产出角度

从林业的产出角度来分析其投入产出效率，定义林业财政支出的投入规模以及产出规模如下：

其中，林业总产值采用《中国林业统计年鉴》中“生态建设”下“林业产业总产值”数据，具体包括林业一、二、三产业产值的和。此处只考虑了林业经济产品，没有包括林业环境产品以及林业生态产品。

另外，为了直观地反映出林业财政投入与产出之间的关系，定义了投入产出比如下：

从表1中可以看出，我国的林业财政投入规模稳中有升，产出规模处于投入规模的上方且增加的速度较快，特别是自2008年以来，一直呈现上升的趋势。2003—2012年间林业财政支出的平均投入规模为1.16%，平均产出规模为4.99%。产出规模远远大于投入规模。在林业投入—产出中，若将财政对林业的投入看成是生产林业产品成本的话，那么林业总产值就可以看作是林产品生产的收益。微观经济学中实现效益最大化的均衡条件是生产的边际成本必须等于边际收益。那么从这个角度来看，林业的边际收益大于边际成本，说明林业财政支出的规模还远远没有达到最优。有资料显示，我国森林资源总量不足且分布不均匀。森林覆盖率远远低于世界平均水平，人均森林储蓄只达到后者的1/7，人均森林面积只达到1/4。[7]政府仍然需要对公共生态林业进行大量的资金投入。

图1 投入规模和产出规模对比

在图1中，一方面，林业财政支出的投入产出比值较大（尚不包括林业生态效益和环境效益），总体呈现出递增的趋势。在2008年有所降低，主要是因为，我国是人口大国，使得一直以来我国的林业产业具有劳动力成本低的优势，在成本方面具有比较优势。然而，2008年金融危机以来，人口红利的有利影响逐渐减退，比较优势逐渐降低，我国林业产业中深层次的问题逐渐显现出来，导致林业财政支出的投入产出比急剧下降，当前唯有进行深层次的改革，转变林业经济发展方式，才能提高林业产业的竞争力。另外，递增的趋势也说明了我国林业财政支出是规模效应递增的，为了达到规模效率最优，今后阶段可以继续扩大对林业的财政投入。另一方面，财政支出的投入产出比较小且呈现递减的趋势，数量上仅相当于林业财政支出的1/4。说明与财政支出的投入产出相比，我国的林业财政支出是有规模效率的。

三、结论与政策建议

根据公共物品的内涵，界定了我国林业产业具有公共物品的特性。其中，生态林属于纯公共物品，商品林属于准公共物品。林业的正外部性导致了林业的生产通过非市场机制提高他人福利，然而生产者的收益得不到补偿，就会出现市场失灵。这种偏离帕累托效率最优的林业生产需要政府干预，总结出财政支持林业生产的合理性。随后，分别从投入和产出角度分析了我国2003—2012年政府对林业财政支出的规模以及林业资金来源的变化。总的来说，政府对林业的支出效率越来越高。投入规模上来说，每年的投资均是增长的，10年来对林业投入的平均增长率高于整体财政支出增长率。从财政资金投资方向分析，“九五”时期以来国家对营林的投资速度加快，一改以往“重森工轻营林”的局面，国家对生态林业重视程度越来越高。资金来源多元化但政府在林业投入中仍占主导地位。从产出角度进行分析，得出我国林业产出效率高于总体财政支出的产出效率，其中还没有包括林业的生态和环境效益。另外，通过对实际使用资金与计划资金对比，发现财政资金到位率普遍较高。但是，我国的经济发展长期以环境作为代价，森林的破坏也比较严重。下面就我国林业发展现状，提出提升林业资金效率的三点建议。

1.继续加大财政资金对生态林财政投入力度

研究指出，我国林业的产出规模是递增的，政府应当加大对林业的投入。政府的职能是提供公共产品，生态林业理应成为政府工作的重点。况且就目前来说我国林业发展的基础还较低，生态环境还比较脆弱，生态林业的建设更加刻不容缓。在财政资金配置方面，政府资金应当逐渐退出林业直接生产和投资，转而将资金用于生态林业，补充资金的不足。

2.政府逐渐退出商品林的直接生产

政府可以林区承包的方式将经营权转让出去进行商品林的生产，同时优化税收政策和森林生态补偿机制，加大对社会资本的吸引力。政府一方面可以有效引导社会资本进入林业，补充林业建设资金，另一方面，经营权的转移可以精简林区人员配置，摆脱沉重的财政负担，将更多的精力用于林区管理和维护方面。

3.拓宽融资渠道，使资金的来源更加多元化

研究发现，我国的林业资金多元化现象已初现端倪。但是非政府投资的比例差别很大，譬如，2012年的自筹资金占总投入的32%，而债券和利用外资的资金之和不到总数的1%。一方面，这种多元化趋势应当保持并努力扩大非财政投入的比例，另一方面要重点扩大债券和外资等有偿资金对林业发展的支持并使之常态化。

[1]蒋洪.公共经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2011：48.

[2]周长春，张恩广.基于现代人口资源环境关系的林业公共产品概念探讨[J].林业经济问题，2012，（2）：122-125.

[3]哈维·罗森.财政学[M].北京：清华大学出版社，2008：71.

[4]高尚仁，任恒祺.西部生态林业建设资金管理的理性思考[J].北京林业大学学报（社会科学版），2002，（Z1）：20-23.

[5]周莉.我国林业财政支出的效率研究[D].北京：北京林业大学，2007.

[6]王艳花，韩伟.中国林业投入资金利用效率研究——基于Dea-Malmquist指数[J].林业经济，2012，（8）：95-100.

[7]国家林业局.第八次全国森林资源清查结果[J].林业资源管理，2014，（1）：1-2.

[责任编辑：辛晓莉]

F812.45

A

1674-3288（2014）03-0065-04

2014-05-15

王善龙（1988-），男，安徽六安人，安徽大学经济学院硕士研究生，研究方向：公共经济学。