新型城镇化战略重点优化：基于国际经验的启示

李 为，游秀凤

(福州外语外贸学院，福建 福州 352020)

新型城镇化战略重点优化：基于国际经验的启示

李 为，游秀凤

(福州外语外贸学院，福建 福州 352020)

过去30多年的快速城镇化，对中国经济社会的发展做出了巨大贡献，但也带来大量不协调、不平衡和不可持续的问题。借鉴城镇化发展国际经验，在推进我国新型城镇化发展进程中，要下大力气不断提升农业生产力水平，发挥产业升级的先导性作用，持续提高人口素质与劳动力质量，促进就业以及保护生态环境。

新型城镇化；战略重点；国际经验

建国以来第一次中央城镇化工作会议的召开(2013)和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的颁布，标志着新型城镇化已上升为国家意志和举国战略。推进新型城镇化，需要总结和吸收世界各国城镇化经验教训，把握我国城镇化发展的主要矛盾和矛盾的关键环节，在牵一发而动全身的重大改革、重大政策的研究制定方面下功夫。

一、发达国家城镇化基本历程与特点

(一)基本历程

全球城镇化发展历程大致可以划分为三个阶段：18世纪中期—19世纪中期，城镇化兴起阶段；19世纪中期—20世纪中期，城镇化局部发展阶段；20世纪中期至今，城镇化普遍发展阶段。主要发达国家已率先完成城镇化进程。作为世界上最早启动城镇化的国家，英国城镇化率从1750年的17%，提高到1851年的54%和1901年的77%，用150多年时间基本完成了城镇化进程，近几十年城镇化率稳定在接近80%的水平。从19世纪末开始，美国进入城镇化快速发展阶段，城镇化率从1850年的15.3%提高到1920年的50.9%和1970年的73.6%，用120多年时间基本完成了城镇化进程。2011年城镇化率达到82.38%。伴随着工业飞速发展，日本城镇化从1920年开始快速推进，1940年城镇化率达到37.17%，之后经过近十年的停滞后再次快速发展，城镇化率提高到1955年的56.11%和1970年的71.88%，用50多年时间基本完成了城镇化进程。2011年城镇化率达到91.14%①。

(二)核心特点

第一，农业生产力的发展是城镇化的坚实基础。农业剩余指农业生产要素和农产品相对过剩，包括农产品剩余、农业劳动力剩余和农业资本剩余[1]。历史上，英国利用圈地运动强迫失地农民演化为产业工人，提供发展城镇化的劳动力；通过掠夺它国获得海量资本。美国借助欧洲移民获得农业劳动力和产业工人增量，通过农产品出口和吸引别国资金积累资本。在城镇化之前和初期，主要发达国家农业技术大幅提升，形成提高农业生产率的农业革命。1880年至1980年，美国的农业劳动生产率增长21倍，法国增长13.6倍，日本增长14.2倍，英国增长6.4倍①。农业生产率的提高伴随着发达国家城镇化全程。第二，工业化是城镇化的根本动力。一是在工业化过程中，发达国家通过掠夺殖民地、战争赔款和提高外部资本流入，为城镇化提供了充足的资金支持。二是发达国家工业化进程较长，城镇化与工业化协同度较高，两者进展较为协调。三是轻工业是工业化的发展起点，发达国家均以轻工业为先导实现工业化。第三，人口素质和转移数量是城镇化的关键因素。从人口角度看，城镇化是农业人口转化为城市人口的过程，人口素质与转移数量决定城镇化的实效和水平。仍以英国为例，1750年的城镇化率为17%，到1851年时这一数字达到54%，表明人口已成功大量转移。同时，由于人口素质较高，英国的工业化与农业进步几乎同步展开，保障了城镇化的发展动力。

二、发达国家与发展中国家城镇化存在的差异

(一)历程时长存在差异

历史表明，发达国家城镇化过程历时较长，如英国和美国基本完成城镇化进程分别用了150多年和120多年，其经济、社会、政治制度有相对充裕的时间来进行适应性调整。发展中国家城镇化进程历时相对较短，加上人口增长率较高、人均收入水平较低、国际移民机会较少，相关调整被压缩在较短时间内，城镇化过程中出现的问题更集中、更严峻。

(二)发展现状存在差异

发达国家城镇化程度较高，目前已进入相对稳定状态。发展中国家城镇化起步较晚，目前处在较为活跃阶段。2011年高收入国家城镇化率比中等收入国家和低收入国家分别高30.92个和52.50个百分点。据预测，未来新增城镇人口将主要集中在欠发达地区的城镇，特别是亚洲和非洲。2011-2030年，中国、俄罗斯、巴西的农村人口将有较大幅度下降②。

(三)空间聚散存在差异

空间布局形态上，发达国家城镇化主要表现为向中心城市外围城镇发展，发展中国家城镇化主要表现为农村和中小城镇向中心城市集聚。

(四)协同发展存在差异

在城镇化与工业化协同发展方面，发达国家城镇化靠工业化、服务业产业化循序渐进拉动。发展中国家城镇化与工业化同步性相对较强。城镇化与信息化协同发展方面，发展中国家也具有后发优势。

三、发展中国家城镇化过程中易出现的问题

(一)农村发展动力弱化

发展中国家发展基础较低，城镇化推进较快，各类要素向城市快速聚集，大大偏离了区域平均发展水平，产生的主要问题包括：一是加大了城市基础设施承载压力。各类要素快速集中使得城市在就业、土地供给、基础设施配套、城市规模和民生保障上承担了前所未有的压力。二是城市投资饥渴容易导致债务危机。当城镇化进度与国家、区域财政金融实力偏离较大时，过度依赖外部资本和债务极易导致经济波动与债务危机。三是削弱了农村持续发展能力。城市吸引了大量经济资源，其聚集能力大大超出辐射能力。经济发展中的马太效应，削弱了农村保持经济资源增加和持续发展的能力。

(二)城镇化缺乏产业升级支撑

某种程度上，城镇化与产业升级具有一致性。但实践表明，部分发展中国家出现了产业升级滞后的高城镇化倾向，主要表现为城镇人口快速膨胀，房地产业畸形繁荣，大量产业缺乏核心竞争力，农业生产力仍处较低水平，科技、教育、文化与城镇化人口发展极不均衡，就业等社会矛盾不断加剧，直接影响城镇发展的可持续性。

(三)人口素质与劳动力质量偏低

非洲、中东的大部分地区以及拉美、亚洲的实践已充分证明，高素质的人口和劳动力是支撑一国工业化和农业现代化的核心要素。发展中国家的城镇化发展，既需要努力提高工业化水平，也需要高质量农业现代化与之协同。农村向城镇转移人口数量较大，但素质停留在较低水平，不仅难以支撑农业现代化，也不可能有力促进工业化水平的提升。

(四)贫富差距扩大

大量发展中国家经济二元结构明显，其城镇化进程极易在减少农村贫困人口的同时增加城市贫困人口，整体拉大贫富差距。从全球范围看，有两大趋势：一是过度城市化，致使大城市畸形繁荣，加剧了城乡间经济社会发展差距；二是外部转移人口难以融入城市发展主流，大型城市郊区中贫民窟现象加剧。这种不均衡发展情况在南美表现得尤为明显。在巴西的快速城镇化时期，大量农村人口短时间内集中流入圣保罗、里约等几个大城市，但这些城市基础设施和公共服务跟不上，社会保障也严重不足。进城农民强占山头、城乡结合部等公地，私搭乱建住所，变成大大小小的贫民窟。这些贫民窟缺乏必要的设施和服务，暴力犯罪、毒品走私猖獗，对社会稳定构成严重威胁。

(五)生态环境恶化

农业现代化发展滞后，致使农业发展仍需依赖耕地。过去50年，全球损失了1/5耕地和1/3森林，这与发展中国家城市扩张、土地使用率低具有密切关系。据联合国粮农组织研究，未来发展中国家农业增长需求将对农业生产率提高产生巨大压力。

(六)“城市病”突出

建筑密度过高、交通拥挤、物价高昂、水资源枯竭、空气质量恶化和居住成本高等问题，已严重威胁城市人口生活质量，影响城市吸引力，对城镇化持续发展非常不利。

四、我国新型城镇化战略重点

(一)不断提升农业生产力水平

发达的农业是工业化的基础，也是城镇化的必备条件。随着国际竞争加剧，粮食安全在国家经济安全中的重要性不断上升。解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是实现稳定和发展的基础。新中国成立以来，我国曾经出现过因为粮食供应不足导致城镇化进程中断的历史教训。国家粮食安全是城镇化健康发展的底线，丝毫不能动摇。总体来看，我国农业生产力水平仍然较低。解决农民收入与农村建设归根到底离不开农业生产效率的提升。建设新型城镇化，要采取各种积极措施，增加农业科技含量，提高农业人口教育素质，推动农业的集约化、规模化、机械化和产业化发展，不断提高农业劳动生产率、商品化率和农产品质量。农业发展的主要出路在于发展农业科技，提高农业生产力，单纯依靠增加农产品价格难以持续。

(二)发挥产业升级的先导性作用

产业是城市繁荣的重要支撑，没有产业就没有城市，产业衰败将直接导致城市的衰落。底特律曾是美国重要的港口城市、全球最大的汽车制造中心，但其经济高度依赖汽车制造业，随着汽车制造业比较优势逐步丧失，又没有培育、升级新的接续产业，其制造业岗位严重流失，失业率急剧攀升，人口大量减少，最终只能破产。推进新型城镇化发展，要引导各类城市积极发展符合城市资源禀赋和比较优势的产业，努力培育动态比较优势，发展壮大优势特色产业，加快产业转型升级。综合各方面条件看，我国服务业发展有望进入快车道。要加大改革开放力度，营造公平发展环境，鼓励各类民间资本进入。适应产业转型升级，加快发展生产性服务业；适应人口老龄化和消费升级趋势，积极发展生活性服务业[2]。

(三)持续提高人口素质与劳动力质量

从历史和全球视野看，只有不断提升人口素质与劳动力质量，才能提高国家城镇化质量，并保障城镇化长期持续发展。在推动新型城镇化跨越发展、促进城乡统筹发展新时期，加快经济发展方式转变，不仅是加快生产方式、管理方式的转变，更重要的是加快劳动力要素流动，提高劳动力素质，即促进劳动力在第二产业和第三产业合理布局和转移，从体力型向技能型转变，以支撑产业结构升级[3]。其着力点是建设高质量的教育与培训体系，特别要着重解决农民工的技能缺乏问题，加强农民工的技能培训。政府和企业要加大投入，广搭平台，从供给角度解决有效培训资源绝对不足、无处可去的难题；农民工自身要转变观念，培训机构要真正关注农民工的差别化需求，创新培训模式，构建培训体系，从需求角度解决无效培训资源相对过剩、有处不去的难题。

(四)坚持就业优先

发展中国家推进城镇化、实现经济转型升级的底线是社会稳定，稳定的基础在于民生。从全局和长期看，促进就业是解决民生的有效途径。改革开放以来，我国城镇化水平快速提升，主要动力就是工业化深入推进创造了大量的非农就业机会，吸纳了大量农村富余劳动力进城工作。推进新型城镇化发展，要坚持就业优先，把创造更多更加稳定的城市就业机会摆在优先位置。通过产业发展聚集更多的人口和生产要素，通过人口的聚集创造更大的消费市场和创新平台，推动工业化与城镇化的良性互动、城市和产业的融合发展。解决就业问题，关键是要解决就业总量与公平的平衡，同时兼顾城乡就业覆盖完整性。青年学生与失地青年农民是应重点保障的就业人群[4]。

(五)保护生态环境

生态环境相对脆弱是我国的基本国情。随着工业化城镇化的深入推进，环境污染的状况正在发生深刻变化，生态环境形势日益严峻。从全国大范围雾霾天气的出现看，生态环境保护已进入十分关键的时间窗口。推进新型城镇化发展，要坚持主体功能区规划的理念，把城镇化的重点集中在优化开发区域和重点开发区域，严格保护农业主产区和重点生态功能区，坚决避免遍地开花、不顾资源环境承载能力而按行政区推进城镇化发展的错误做法。要推动城市化地区的生态重建，更加注重生态系统结构与功能的恢复，充分依托山地、河流、海岸线等自然山水格局，划定农业空间及绿色开敞空间，构筑区域生态保护体系。要推进绿色城市建设，针对治理大气、交通、噪音和工业污染等城市环境问题，研究制定一整套政策法规和措施，大力倡导绿色建筑，发展绿色智能公交系统，推行绿色城乡设计，推动绿色社区建设。

[注 释]

①数据来源：世界银行WDI数据库。

②数据来源：联合国《世界城市化展望》2011年修正版。

[1]许学强，周一星，宁越敏.城市地理学[M].2版.北京：高等教育出版社，2009.

[2]丁元.提升产业支撑力 助推城镇化发展[J].中国商贸，2013(9):144-145.

[3]国务院农民工办课题组.新生代农民工发展问题研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2011.

[4]杨伟民，蔡昉.促进人的发展的中国新型城市化战略[M].北京：人民出版社，2010.

2014-04-23

福建省社科联项目(2013C078)；福建省高等学校杰出青年科研人才培育计划。

李 为(1984- )，女，湖南长沙人，福州外语外贸学院讲师，博士，从事城市经济、城市与区域规划研究。

F291.1

A

2095-7602(2014)05-0035-04