经济法额外成本认识缺位的原因及影响

马恩斯

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

经济法额外成本认识缺位的原因及影响

马恩斯

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

我国目前经济法立法对“成本收益分析”的认识缺位，导致我国目前经济法立法对法律成本的分析、考量不足，这样的直接后果是一方面妨碍了经济法立法目的的实现，另一方面减损了社会福利。上述两种弊端已经体现在新《劳动合同法》的立法和实践环节，并进一步体现在将要实施的新《环保法》中。探究经济法额外成本的地位、构成和影响，既有利于实现经济法立法目的，也有利于社会福利的最大化。

成本收益分析；额外成本；社会福利；新劳动合同法；新环保法

一、经济法额外成本概述

所谓经济法的额外成本，指的是经济法实际运行过程中对经济社会产生的负外部性并由此产生的成本以及为了消除负外部性而产生的补救成本。可见，经济法的额外成本由两部分构成，一部分是直接成本，是由经济法的实施而直接对经济产生的负外部性所产生的成本；另一部分是补救成本，也就是为了消除经济法负外部性而产生的成本。

鉴于经济法内容的庞杂，上述直接成本和补救成本也会随研究它的法律部门的不同而存在差异。但是从共性的角度来看，经济法额外成本中的直接成本是这样一种情况：由于经济法的制定与实施常常会导致企业的生产成本变化，进而导致市场供给和商品价格的变化，而价格调整需求及消费者的消费需求也会随之变化。如果经济法的实施推高了企业成本，导致企业无法赚取经济利润①，从而进一步导致企业退出市场，则经济法的实施实际上降低了社会总供给，使生产者剩余降低。而生产者剩余是社会福利的组成部分，社会福利的降低是经济法额外成本中的直接成本。随着企业退出市场，企业解雇员工导致劳动者失业，失业也是常见的经济法额外成本中的直接成本。经济法额外成本中的补救成本指的是经济法实施使得部分企业退出市场，从而可能导致市场萧条，政府为了刺激经济所采取的财政政策和货币政策的调研、制定、运作和监管成本。

总而言之，由于经济法额外成本的存在，经济法对社会的影响从立法目的来看虽说是正义的，但其运行结果未必是效率的。所谓效率并非立法者看到的狭义效率(法律手段达到法律目的的速度和质量，比如说用罚款的手段治理企业偷排污水。通过法律的实施，污水排放量和重大污染事故发生概率降低了多少)，而是指法律的广义效率，即法律对整个社会福利的影响是否达到了卡尔多—希克斯效率②。

二、经济法额外成本缺位的原因

我国经济立法虽然也使用成本收益分析，但经济法的额外成本鲜有人重视和研究，长期处在被忽视的地位。最主要原因有三：一是我国经济法立法对法律的成本收益分析本身就重视不够，对法律的成本缺乏足够深入的研究，因此也就难以在传统的立法成本、司法成本、执法成本、守法成本和违法成本之外发现额外成本(经济法的额外成本是经济法成本收益分析的重要变量之一)；二是我国经济立法对成本收益分析环节缺位。现在我国经济立法对成本收益分析的使用主要从立法、司法、执法、守法、违法五个法律环节来考虑，忽略了经济法额外成本这一环节的分析和研究；三是经济立法的主体仍然是法学家而非经济学家和数学家，经济立法文件草案和说明案中几乎看不到经济模型、数量分析和成本核算，而经济法的额外成本是经济模型中既存的，不重视成本收益分析自然也就很难看到经济模型中的经济法额外成本。

成本收益分析(Cost Benefit Analysis)是发达国家立法者的重要工具，其含义是对一个拟议项目将导致的所有社会和经济成本及其收益作出评估[1]。体现在立法活动中，由于法律是一种社会制度，所以成本收益分析中的成本指的是制度成本，收益指的是制度收益。在国外的实践中，立法的成本效益分析程序作为强制性要求进入立法过程，最先是上世纪80年代由美国通过总统12291号行政命令加以采用，要求任何潜在经济影响每年超过1亿美元的行政立法案必须通过成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法[2]。德国、日本、英国等立法法中都确定了成本效益分析原则[3]。成本效益分析的核心意义是用客观数据来帮助立法者尽可能准确评估风险并克服常识性错误，同时也能提高政策的有效性和可信度。法律的成本收益分析是法律经济学的研究对象，法律经济学是新制度经济学的分支学科。新制度经济学理论认为，只有当一个新制度带来的收益大于制度变迁的成本时，制度才会被改变，否则制度变迁不会发生[4]。立法活动作为改变原有法律制度的一种方式，应当符合新制度经济学的一般理论，所以在进行立法活动时，有必要对立法的成本和收益进行分析，并保证制度收益大于制度成本，以便实现立法目的。

三、经济法额外成本缺位的不利影响

我国目前经济法立法对“成本收益分析”的认识缺位，导致我国目前经济法立法对法律成本的分析、考量不足，其不利影响如下：

(一)对法律成本的认识不足妨碍了立法目的的实现

以新《环保法》为例。新《环保法》修订于2014年4月，2015年元旦起实施。新《环保法》第五十九条体现了本次《环保法》修改的最大亮点——按日计罚制度。这一制度是为了解决原有《环保法》关于企业污染成本和污染收益相比较，污染成本过低的问题。根据通说观点，按日计罚制度的核心内容是：“违法超标排污一天就罚款一天，企业不治理污染，就可以连续处以罚款，违法超标排污时间越长罚款越多，企业在面临违法处罚时就会考虑对治理污染和罚款的成本进行比较。罚款成本高了，企业就会主动掏钱治理污染，避免再次受罚。对企业来讲，必然要权衡是进行治理污染免于罚款，还是缴纳罚款而不治污？只有在重罚之下，才能使其在权衡两者之间做出正确的选择。”[5]这种说法体现了立法者仍然没有足够重视法律的额外成本。新《环保法》虽还没有实施，最大亮点却表现出明显的弊端。这一弊端可以概括为“若不按日监管，何以按日计罚？若要按日监管，执法成本几何？”

在法律经济学看来，法律也是一种商品，具有价格。按照微观经济学原理，在需求不变的情况下，生产成本提高则供给量减少。具体到生活中，以前排污企业想尽办法偷排、超排，一般是在夜间偷排或者挖暗渠转移到其他地方，如果要按日计罚，是否要求每天晚上每个排污工厂附近都要有环保局蹲点呢？国外的通行做法是企业自我监测，环保部门负责审查数据，对数据造假行为进行重罚。首先，本次《环保法》修订没有建立企业自我监测制度，自然更没有后续的数据造假重罚。其次，就算实行了该制度，正如同会计法从未杜绝会计做假账一样，污染企业仍然会比较篡改数据成本和减少排污收益。既然重罚也没有杜绝企业违法排污，重罚能杜绝企业篡改数据吗？新《环保法》的立法目的能否实现让人担忧。

(二)对法律成本的认识不足减损了社会福利

以《劳动合同法》的修订为例。此次修订是为了平衡用人单位和劳动者之间的不平等关系，以促进劳动者福利的提高，以法律手段促进实质公平的实现。但由于立法者缺乏对法律额外成本的充分认识，新的《劳动合同法》导致企业生产成本中的人力资源成本高起，造成那些不处于有效成产规模的企业也即生产成本高、获利空间小的企业的利润空间被进一步压缩，结果是这些企业选择裁员或者退出市场，从而造成了原有劳工的失业。本来是用人单位赚得少和劳动者保障少，现在是用人单位没有利润，劳动者失去工作，《劳动合同法》造成的额外成本导致市场的两大参与者的福利同时下降了。另外，没有退出市场的企业受劳动力成本上升，ATC(平均可变成本)曲线向上移动，而ATC即价格，导致市场产品价格上涨[6]。导致能够购买同样商品的消费者人数变少了。从福利经济学的角度说，能够购买同样商品的消费者人数变少意味着部分消费者剩余没有实现，社会福利因而降低了。综上所述，《劳动合同法》的修订导致了社会福利的下降——这就是出乎立法者预料的额外成本。

再以《环保法》的修订为例。前文论证了新《环保法》五十九条能否实现立法目的令人堪忧，现在不妨假设按日计罚制度实施良好，那么我们不禁要问污染企业去哪儿呢？绝迹是不可能的，因为对工业产品的需求和对生产工业产品的利润需求是长期存在的。新《环保法》的实施效果很可能会和上文中的《劳动合同法》的实施效果类似，提高了企业的生产成本，导致企业退出市场，从而造成失业或者社会福利降低，这是立法者不希望看到的。如果新《环保法》没有提升企业的生产成本，那么说明新《环保法》没有起到抑制违法排污的作用，这同样违背了立法者本意。而中小污染企业由于技术水平落后，雇佣劳动者众多，是劳动力密集型产业，一旦倒闭将产生更为严重的社会问题。

四、经济法额外成本缺位的解决策略

解决经济法额外成本缺位的问题应立足当下，放眼长远，既要本位，又要放眼全局。比如经济法中《环保法》的制定不能只考虑到法律能否控制污染、保护环境，还要考虑到环保目的的实现是否会伤害到社会福利、阻碍经济发展。再比如经济法中《劳动合同法》③的制定也要考虑到保护劳动者合法权益是否会伤害到企业的正常运行，否则企业破产，劳动者反而连《劳动合同法》修订前的生活水平都难以保证。为了实现经济法的立法目的与社会福利的最大化，未来的立法活动有必要提高对成本收益分析的重视程度，并将经济法的额外成本纳入整体立法中来考量。

[注 释]

①日常生活中所说的利润指的是会计利润。会计利润=总收益-总显性成本。经济利润是微观经济学术语，不同于会计利润。经济利润=总收益-总成本，总成本=总显性成本+总隐性成本，隐性成本中最主要的是机会成本。经济利润一般低于会计利润，如果经济利润长期为负数，企业将退出市场。

②第三者的总成本不超过交易的总收益，或者说从结果中获得的收益完全可以对所受到的损失进行补偿，这种非自愿的财富转移的具体结果就是卡尔多-希克斯效率。

③劳动合同法以及前文中的环保法是否属于经济法是一个在学界存在争议的问题。环保法和劳动合同法研究者多认为上述两法是独立于经济法的法律部门。这固然是劳动合同法和环保法近年来蓬勃发展导致的经济法脱离运动的结果，但是劳动合同法和环保法是否独立于经济法取决于其是否具有独立于经济法的研究对象，也即其调整的法律关系是否属于经济法调整关系的子集。由于上述两法在调整关系上仍然兼有政府干预经济和平等主体之间法律关系的性质，所以笔者并不认为劳动合同法和环保法独立于经济法。

[1]周林彬.市场经济立法的成本效益分析[J].中国法学，1995(1):26-27.

[2]汪全胜.美国行政立法的成本与效益评估探究[J].东南大学学报：哲学社会科学版，2008(6):63-64.

[3]李曙光.立法背后的博弈[J].中国改革，2006(12):57-58.

[4]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海：上海三联书店，2008:102-110.

[5]齐添.“按日计罚”，要看环保执法能否硬起来[N].中国经济导报，2014-05-03.

[6]曼昆.经济学原理[M].梁小民，梁砾，译.北京：北京大学出版社，2009:131-142.

2014-05-08

马恩斯(1990- )，男，吉林长春人，东北师范大学政法学院硕士研究生，从事法经济学、民商法学研究。

D922.29

A

2095-7602(2014)05-0046-03