再论科学界定政府职能

李才平

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

再论科学界定政府职能

李才平

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

对社会主义市场经济体制下政府职能的科学界定是政府职能转变的基础性工作。政府的基本职能包括调控经济发展、维护社会秩序、提供公共产品、完善社会保障。政府的运行职能从决策职能开始，经过计划、组织、协调、控制，最终以绩效评估终结。

政府职能;行政过程;绩效评估

党的十八大报告指出:“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”要“推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，建设“职能科学”的政府，对社会主义市场经济体制下政府职能的科学界定就是基础性工作。

一

政府职能是指政府在社会经济发展中承担的职责和应该发挥的作用。这个定义包括三点基本含义:第一，政府应该做什么。现代社会有四大主体:企业、公民、政府和非政府组织，四大主体在社会发展中扮演不同的角色，具有不同的功能，发挥不一样的作用。政府具有什么样的功能，扮演怎样的角色，发挥何种作用，是政府职能的应有之义。第二，政府不应该做什么。有应该做的，就有不应该做的，现代政府是有限政府，政府的能力、职权、责任都是有限的，政府职能应该有边界。只有这样，其他社会主体才能有效发挥作用，才能促进社会公平和社会效率。如果政府权力跨越职能边界，其他社会主体的权力就会受到侵害，其社会功能就不能正常发挥，这些社会主体的社会功能因不能有效发挥作用，就会产生功能萎缩，甚至完全丧失其社会功能，导致社会畸形。第三，政府应该做的做得怎样。有人认为，政府管理就是两件事:一是做政府应该做的事情。二是做好政府应该做的事情。其实问题没有这样简单，政府应该做的事情是发展的、变化的。一方面，随着经济、社会的发展，劳动分工的细化，社会领域日益增多，政府管理范围不断增加，政府应该做的事情也越来越多。这一点在人类社会进入工业文明之后尤其明显，因此政府组织呈现扩大之趋势。另一方面，社会的发展不仅促进了人自身的发展，公民的自我管理能力的提升，而且社会自身的管理和服务功能也在不断完善和提高。这样政府将一部分过去必须由政府管理的事务转移出去，交由公民自我管理或交给市场、社会组织提供服务，不仅成为可能，而且变得十分必要。这一变化又使政府呈现精简的趋势。两种趋势的综合作用，促进了政府的变革与社会管理创新。

做好政府应该做的事情，受到两种因素的影响:一是政府及其工作人员的意愿。二是政府的能力。从做事的意愿分析，只有具备做好事情的意愿，才有做好事情的可能，缺乏做好事情的意愿，应该做好的事情就不可能做好。有了做好事情的意愿，也仅仅为做好事情提供了可能，还要看政府是否有能力把事情做好。有人认为，政府职能范围内的事情，政府就必须把它做好，否则就是政府没有尽到职责。这种看法好像是正确的，但仔细分析又不尽然。一则政府应该做好的事情能否做好，受到政府能力的影响。政府应该做好又有能力做好的事情，没有做好，是政府及其工作人员没有认真履职造成的，是政府的失职行为，应该受到谴责，造成严重影响或严重后果的，应该追究责任。有些政府职能范围内的事情，因受到政府能力的影响，一时没有办法做好，却应该得到社会的谅解。因为政府的能力不是先天具备的，而是在社会经济的发展过程中逐步提高的，不能要求政府超出自身能力去满足社会或公民的需要。如政府应该保障困难群众的生活，但我国困难群众的群体数量较为庞大，政府目前没有能力将这一群体的生活保障到较高水平，他们的生活水平提升只能随着社会经济的发展和政府能力的提高，逐步得到改善。二则政府应该做好的事情能否做好，不仅受政府的意愿和能力的影响，还受社会其他因素的制约。如政府应该维护市场秩序，为市场主体提供公平的竞争环境。但市场能否有序运行，除政府的管理意愿和管理能力外，很大程度上还受市场参与各方的影响。因此，政府职能的涵义主要是指政府用较低的成本、较高的效率，去做好政府职责范围内的事务。

二

政府基本职能分类，笔者在2001年的一篇文章中将政府的基本职能划分为:政治职能、发展与调控职能、管理职能和服务职能［1］。党的十六大报告中将政府职能概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，这种概括实际上是除政府的政治职能以外的社会职能，也就是说，政府职能包括政治职能和社会职能两个方面。

无论什么国家，政治职能都是政府的基本职责，政府必须为统治阶级实现政治统治服务，必须贯彻执政党的路线、方针，但“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去”［2］(P523)。

长期以来，人们对政府的政治职能不存在太大的思想分歧，但是，在政府的社会职能方面，始终存在着各种不同的思想认识和理论主张。我国经过30多年改革的实践探索，政府社会职能的内容已经基本明确，这就是切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。这里有两个问题需要讨论。

第一个问题，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是否是对政府社会职能的最好概括。世界银行在其1997年的世界发展报告中，将政府的社会职能概括为五个方面:确立法律制度;维护稳定的宏观经济环境;保护弱势群体;保护生态环境;公共基础设施建设。经济调节与维护稳定的宏观经济环境涵义相近，所不同的是我国是一个发展中的大国，发展经济是我党执政兴国的第一要务，因此，我们把经济调节作为政府首要的职能，区别于世界银行将确立法律制度作为各国政府的首要职能。

市场监管的基本涵义是维护市场秩序，为市场主体提供公平的竞争环境。社会管理的基本涵义也是维护社会秩序，促使社会有序运行。而市场秩序是整个社会秩序的一部分，因此，社会管理包涵了市场监管。这与世界银行的发展报告中提到的确立法律制度的涵义是相近的。也就是说，政府一项重要的社会职能是维护公共秩序，确保社会有序运行，世界银行的发展报告中把其作为一国政府最重要的社会职能。党的十六大报告之所以把市场监管从社会管理中单列出来，可能是出于以下考虑:党的十四大确立了市场经济体制的改革目标，这是我国经济体制的革命性变革，将市场监管单列出来，有利于提醒全党和全国人民我们面临的重大改革任务。同时在十年市场经济改革探索中，市场秩序是社会秩序中最混乱的领域，有必要突出社会管理中的市场监管职能。

公共服务职能的范围很广，教育、卫生、科技、文化、体育、基础设施、环境保护、社会保障、扶贫济困等等都属于这个范畴。如果罗列下去还有很多，能否对政府的公共服务职能进行简单的概括呢?笔者认为政府的公共服务职能主要包括两个方面:公共产品的提供和社会保障的建立、完善。为整个社会提供公共产品是政府重要的职责，包括教育、卫生、科技、文化、体育、基础设施、环境保护等内容。而社会保障制度，则主要是为社会困难群体建立的。社会主义市场经济条件下，市场竞争必然有胜败之分，胜利一方获取了更多的社会资源，在发展中处于更加有利的地位。在竞争中失败的一方，将失去部分拥有的资源，在发展中将处于不利地位，有的甚至连生存都成为问题。加之因疾病、伤残、灾难等原因造成生活困难的群众，构成整个社会的困难群体。如果任其自然发展，社会将陷入无序状态。为了确保社会有序运行，政府必须承担起相应的职责，建立和完善社会保障制度，为社会弱势群体的生存和发展提供基本条件。因此，政府的基本职能可以作这样的概括:调控经济发展、维护社会秩序、提供公共产品、完善社会保障。

第二个问题，政府基本职能的层级分解。2002年党的十六大提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，2005年初新修订的《国务院工作规则》提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。中央强调的是中央政府的职能，但到了地方，各级政府在学习讨论中，层层贯彻落实中央精神，这本身无疑是正确的。问题是各级政府都按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求理解本级政府的职能，好像我国政府的职能从国务院到乡镇政府都是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。实际上经济的宏观调控主要是中央政府的职能，省级政府或许有少量调控职责，而市、县、乡政府就不具有经济的调控职能。尤其是乡镇因不能构成独立的经济单元，乡镇政府应该完全从经济调节领域退出。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》指出:“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，可见宏观调控不是地方政府的职能。即使是市场监管、社会管理和公共服务职能，中央政府、省级政府与市、县、乡政府的职能重心也不一样，中央政府侧重于法律、法规的制定，省级政府重点是按照中央政府的要求，结合各地的实际制定实施细则，市、县、乡镇政府则侧重于实施和执行。

实际生活中不仅许多政府工作人员不清楚自己所在层级的政府应该履行怎样的职责，一些政府的领导人员也不清楚自己领导的政府应该具有哪些职能。原因之一是理论工作者缺乏对这个问题的深入研究。对政府职能的研究，理论界更多的是从整体层面进行，或从中央政府层面进行，分层研究很少。在中国这样一个大国，省级政府应该具有怎样的职能，市、县级政府应该具有何种职能，乡镇政府的职能是什么，这些实际问题鲜有研究。另一个重要原因是地方政府普遍存在的向下侵权行为。由于我国地方政府是双重管理体制，地方政府由同级人大选举产生，所以政府受同级人大监督，并对人大负责。同时，下级政府又接受上级政府的领导，受上级政府监督并对其负责。在实际运行过程中，地方政府更侧重于对上级政府负责。而地方政府因同级竞争的强大压力，往往将本级政府的工作任务层层分解到职能部门和下级政府，造成下级政府花费大量时间和精力去帮助上级政府完成职能目标，又将本级政府的部分职能目标分解下压，形成层层向下侵权的现象。下级政府明明是在帮上级政府做事，却误认为是在履行本级政府的职责，因而对本级政府应该做什么，许多政府工作人员不清楚、不明白。

三

关于政府的运行职能，学界多用三职能或四职能进行概括。“就我国来说，政府的运行职能主要由计划、组织、控制三个方面组成。”［3］“从公共管理的一般过程看，职能可以概括为计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。”［4］这里有两个问题需要讨论:管理活动首先从哪个环节开始，到哪个环节结束?

按照管理学大师法约尔的观点，管理有五项基本职能:计划、组织、指挥、协调和控制。后人都是在此基础上界定管理运行职能的，我国行政管理的研究也是以此为基础的。政府管理过程都是从计划开始，然后依次为组织、协调、控制。笔者认为政府的管理过程应该是从决策开始的，即决策是政府运行的首项职能，计划是决策的实施方案。现在大部分的管理学或行政管理学著作，也都将决策作为其中的重要内容，并且在讨论决策与计划的关系时，都认为决策是计划的前提和基础，计划是决策的实施方案，是决策的延续。很少有学者在管理学或行政管理学著作中不研究决策问题的。由此看来，政府管理活动从决策开始，应该是具有共同认识基础的，不会存在什么大的争议。

政府行政管理过程到什么环节结束，理论界的认识好像是相同的，即行政管理过程都以控制职能作为终结。政府行政管理过程从决策或计划开始，经过组织、协调或领导等环节，最终到控制，整个管理过程便告结束。为什么行政管理过程在履行控制职能之后便告结束呢?这里我们很有必要了解控制的基本含义和基本内容。控制“是指按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行偏差，以确保计划目标的实现”［5］;“控制是指政府为使组织目标按计划完成对执行过程进行检查、督促和纠偏的管理活动”［6］;不用列举更多的观点，我们可以看出，控制的基本目的，是确保行政管理过程实现预定的计划目标。内容主要有两点:一是预防偏差的出现:二是出现了偏差能及时发现并采取纠偏行动，纠正偏差。就是说，政府管理过程就是保证计划的完全实施。但如果决策存在问题。按错误决策制定的计划，并按此计划组织实施，则只能实现计划目标，却不能达到决策目的。

这种以计划目标为控制标准的控制活动，虽然保证了计划目标的顺利实现，却离决策目的越来越远。如果政府行政管理过程到此终结，不仅造成巨大经济损失，使党和政府的形象受损，而且不利于总结经验、吸取教训。这就反映出政府管理运行职能设计上存在的缺陷，它缺少一个重要环节——绩效评估。绩效评估不仅对决策存在问题的管理过程是必须的，因为它能够在决策实施过程中及时发现决策中存在的问题，以便在必要时终止决策的执行或修正决策。对决策是正确的行政管理过程，绩效评估也是必要的。一方面，组织内外环境处于不断变化之中，决策时只能根据当时拥有的信息，对未来进行科学预测，不可能完全符合随时变化的客观实际，这就需要对决策和依据其制定的计划进行必要的补充和修改，使之更加符合变化了的客观实际;另一方面，对基本实现决策目的、计划目标的行政管理过程实施绩效评估，也能总结经验、检讨不足，达到提高决策水平和实施绩效的目的。因此，政府管理过程应以决策作为首项职能，经过计划、组织、协调、控制，最后以绩效评估为终结。

［1］李才平．科学界定政府职能［J］．地方政府管理，2001，(1)．

［2］马克思恩格斯选集(第3卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

［3］公共行政概论［M］．北京:人民出版社，2002．

［4］徐家良．公共行政学基础［M］．北京:中国人事出版社，1998．

［5］夏书章．行政管理学［M］．中山:中山大学出版社，1998．

［6］张德信，胡冶岩．公共行政管理［M］．北京:中国人事出版社，1998．

责任编辑刘云华

D63

A

1008－6463(2014)03－0005－04

2014－03－03

李才平(1960－)，男，中共江西省委党校公共管理学教研部主任，教授，主要从事行政管理研究。