刍议我国食品安全问题及其解决之道

涂颖清

(中共江西省委党校 经济学教研部，江西 南昌 330003)

刍议我国食品安全问题及其解决之道

涂颖清

(中共江西省委党校 经济学教研部，江西 南昌 330003)

当前食品安全问题日益成为人们关注的焦点，本文首先分析了我国食品安全的现状，从产业链的角度分析了食品产业存在的问题，借鉴国外发达国家在食品安全问题上成功的经验，从规制理论的角度，提出了重构我国食品安全问题的对策建议。

食品安全问题;食品产业链;政府规制

近几年来在经历了“红心鸭蛋”、“三鹿奶粉”、“瘦肉精”、“染色馒头”等食品安全事件之后，我国食品安全问题引发了社会的广泛关注和激烈讨论。国内食品质量安全事故的频繁发生，引发了政府相关部门对这些偶发事件背后必然性的思考。2013年李克强总理在国务院食品安全委员会第五次全体会议上重点强调“柴米油盐的安全就是人民的突出愿望”。本文试图以食品产业链为研究基点，对食品产业链中安全问题及其诱因进行系统分析，并尝试对食品安全机制的建构提出建议，以期提高我国食品质量安全水平。

一、当前我国食品安全的现状

与工业化生产相联系的公共领域的食品安全问题在中国是一个20世纪八、九十年代以来新出现的社会问题。历史上粮食短缺一直是困扰我国百姓的问题，我国食品业在20世纪80年代以前，工业化程度一直非常低。改革开放后中国的食品工业开始大发展，20世纪90年代中国食品工业的发展尤为迅猛，以平均10% 以上的速度增长，迅速成为中国经济的第一大支柱产业，随着食品的产业化，食品安全问题受到人们越来越多的关注。食品安全涉及从生产、加工到销售的整个食品供给链，因此，从整个食品产业链来管理食品的质量安全，能够提高食品安全的管理效率和管理水平。

产业链描述的是厂商内部和厂商之间为生产最终交易的产品或服务所经历的增加价值的活动过程，它涵盖了商品或服务在创造过程中所经历的从原材料到最终消费品的所有阶段。张汉江等(2008)定量分析了上游厂商向下游传递质量风险的规律以及下游消费者对上游厂商监督的影响［1］。李艳波、刘松先(2007)采用博弈论方法分析了政府主管部门与食品企业在信息不对称条件下的策略选择［2］。Golan等(2004)通过对美国生鲜农产品谷类、油菜以及牛肉制品的调查研究发现，三者经食品供应链跟踪后在食品质量安全方面出现了很大的差异［3］。

中国目前的食品安全问题相当复杂，既有不法食品生产者掺假的问题，也有化学添加物质及转基因食品等与科技发展相联系的食品安全问题，还有药物残留和重金属等有毒有害物质含量超标以及食品中微生物污染和生物毒素含量超标的问题。其严重性表现在以下几个方面:

(一)食品安全问题严重影响到人民群众的身体健康和生命安全。

中国人开门七件事:“柴米油盐酱醋茶”，其中六件与吃有关，因此，食品安全是与人民群众切身利益最直接相关的民生。一日三餐不可或缺，食品是否安全，直接关系到每个人的身体健康甚至生命安全，吃进肚子里的东西出了问题，其危害性不言而喻。

(二)食品安全问题严重影响到相关行业的可持续发展。

三鹿事件后，全行业减产停产，数万名职工下岗，240多万户奶农杀牛、倒奶，大量城乡居民的就业、收入受到影响。2009年，我国乳制品进口由12．06万吨猛增到59．7万吨，高端婴幼儿进口奶粉所占份额接近90%。

(三)食品安全问题严重影响到政府公信力和国家形象。

接连发生食品安全事件，大大影响了群众的消费信心，严重冲击了社会诚信道德体系，甚至影响了政府的公信力。加入WTO后，我国日益融入全球贸易，我国出口到美国、欧盟等国家和地区的茶叶、蔬菜、肉类等农产品和食品因出现食品安全问题而经常被进口国扣留、退货、销毁，甚至对我国实行全面禁止进口。这不仅给我国企业带来了巨大的经济损失，而且使我国食品乃至国家在国际上的形象受损。

总之，现阶段我国食品安全问题比较严重，对我国社会和经济等各方面的快速健康发展产生了一系列不利影响，不利于社会主义和谐社会的构建。针对现阶段比较严重的食品安全问题，社会各界都应给予高度重视，探究其产生的深层次原因，提出切实可行的解决对策，从而促进该问题的逐步解决。

二、我国食品产业存在的问题

任何食品都要经过一条“从田间到餐桌”的漫长产业链，从种植养殖、生产加工、流通到消费，其中任何一个环节出现差错都会引起食品安全问题。

(一)原材料供应阶段。

作为食品工业的上游产业在食品供应环节中，其饲养、种养、种植和养殖过程中出现的安全问题会不可避免地传递到食品工业中。对于食品生产企业来说，供应环节风险的可控程度较低，且涉及面较广，如农业种植业超标使用化肥农药，畜牧和水产品养殖业为了提高产量、缩短产品的成熟期，滥用激素抗生素类饲料，受工业三废污染的农业生态环境的破坏导致了农产品不同程度的污染等。据中国商务部统计，48．4%的种植地和养殖场周边环境存在不同程度的污染源，35%的农民在生产中使用农药和兽药时没有经过农业技术人员指导，64%蔬菜上市前没有进行产地检验。

(二)食品生产加工阶段。

生产加工环节的风险是指食品在生产、包装过程中受到污染或人为添加具有风险的添加剂或掺杂有害物质，导致细菌、霉菌、寄生虫滋生或其他损坏民众健康的行为后果。我国是发展中国家，据统计现阶段我国食品生产加工单位有44．8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊。这些小作坊生产设备简单、落后，加之人员技术水平较低，对一些初级农产品加工处理简单粗放，不具备对一些食品进行安全检测的设备或技术条件。同时一部分厂家为了追求产品的外在美，如产品的色泽、口感，在生产过程中大量超标量使用甚至使用明文禁止的有毒有害化学添加剂;包装材料方面，一些生产厂家为了降低成本而用非食用或一些没有经过安全处理的包装材料来包装食品从而也造成食品的污染

(三)食品流通阶段。

由于食品本身的特性、食品链前端(例如生产环节和加工环节)的影响以及食品异地生产、加工或消费等诸多因素，导致食品在流通环节影响质量安全的因素不断增多。如目前国内冷藏运输率只有40%左右，而且主要是在干线运输，使得许多食品在储运过程中由于温度、湿度、储运时间、储运环境等原因导致变质或被污染。如为了使生产与消费的时间吻合，流通商可能采用一些化学物质对动、植物食品产品的生命活动进行调节和控制。常在某些海产品中现身的孔雀石绿就是在流通环节中由于集装箱消毒液导致的污染。

(四)食品消费阶段。

从需求方来说，随着社会经济等各方面的发展与人口流动性的增大，消费者的食品消费日益多样化、方便化。反季节食品消费、在外就餐消费等大大增加，同时由于一些消费者饮食习惯不够科学合理，也有一些人由于思想观念等原因而食用不卫生或变质的食物。从供给方来说，部分企业以市场占有份额为第一要务，忽略食品安全和社会责任问题。例如，1955年日本森永奶粉发现砷含量超标，结果造成12000余名儿童发热、腹泻、肝肿大、皮肤发黑，130名儿童因此死亡。1995年和2000年，日本雪印食品公司也发生过两次牛奶中毒事件，后来雪印食品公司终因“冒牌牛肉”事件而倒闭。

三、食品安全问题存在的原因

(一)一些人诚信意识薄弱，相关激励机制有待完善。

当前，在食品生产、加工过程中，大量的现代技术被应用，这就使得消费者仅凭知觉或经验对食品的质量安全水平做出合理评判已变得越来越不现实，食品的信任品特征变得越来越重要。比如食品中有无激素、是否含有抗生素、农兽药残留是否超标等等，消费者个人是没有能力了解的，因此，企业诚信显得尤为重要。但是，在市场经济体系和相关法律、法规还不完善的情况下。食品行业很多企业和个人为了追逐短期利益，往往忽视社会道德、责任。近年来发生的大大小小的食品安全事件，无不跟诚信缺失有关。另外，食品安全的保障还必须有配套的激励机制。令人遗憾的是，我国基本上还没有针对诚信、安全的食品生产经营行为制定相应的激励性政策(如提供财政、税收、金融等方面的支持等)，不少消费者“不干不净，吃了没病”、“好吃不论毒”的无差别消费态度，不能形成对食品产业链安全的订单激励、商誉激励、价格激励、淘汰激励等市场逆向激励环境，由此产生的问题使“柠檬市场效应”显现。

(二)相关法制还不完整、监管不力。

尽管我国已经颁布了《食品安全法》、《产品质量法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》等一系列法律法规，但现行的相关法律法规还缺乏一定的完整性，如《中华人民共和国食品卫生法》的调整范围主要针对生产环节，而对于供应链的源头，如种植、养殖等环节的规范较为有限，对于饲料和饲料添加剂方面的规范更是空白。其次，我国食品安全的相关法律法规体制缺乏必要的系统性和协调性。据统计，我国现行的食品卫生国家级标准有400多个，地方性、企业和行业标准则达千余个;同一种食品有两套法定标准，检验检测中法定标准相互冲突等事件屡见不鲜。再次，现有法律法规体系的不完整性导致了法律条文的可操作差，如食品供应链中的供应商、生产商和流通商应当承担的法律责任未被完全纳入法律的调整范围，致使对相关责任人的惩戒力度过小，其违法成本远小于守法成本。

(三)信息平台建设滞后于现实需要。

食品安全问题的产生，很大程度上源于信息的不对称，因此，食品信息的透明化也就成了保障食品安全的一大关键。但我国由于起步较晚，相关技术不成熟，配套的法制也不完备，信息网络建设还较落后。与此同时，可追溯信息系统在食品产业链管理中的应用也有待普及，系统、规范的可追溯信息查询系统远未建立，与食品相关的产品认证、市场准入制度等相关信息的录入、管理、查询平台还有待完善。食品企业的信用平台和个人的信用账户的建立也还处于起步阶段，由于信息搜录不足等原因，还没有起到应有的作用。此外，食品安全预警可以将事后控制转为事前预防，预警系统在发布信息、沟通、预测、控制和避险等方面对保障食品安全具有重要意义。但是，由于我国的预警防范系统缺乏统一的信息搜集、管理发布平台，信息交流体系不完善，往往只能在一定的环境和地域内发挥功能，不能很好地覆盖整个食品安全链，对跨地区突发性事件原因的分析也存在滞后性。

四、破解我国食品安全问题

(一)国外的经验及其启示。

美国监管食品安全涉及机构20个之多，但主要有5个:食品药品管理局(即FDA、属于卫生部)、食品安全检验局(即FSIS、属于农业部)、动植物健康检验局(属于农业部)、环境保护局以及海关与边境保护局。美国的多头管理是为了克服一种可怕的“官僚庇护症”。美国人的理论是，如果设立一个独立的统筹性的机构会造成该机构同生产商的长期隐含式关系，很可能使该机构被不良食品生产商所腐蚀，成为其利益代言人。美国严密的食品安全监管体系之所以能迅速构建并有效运作，主要在于它行政权衡平理论为配置行政权之基石。

欧盟具有一个较完善的食品安全法规体系，特别强调从农场到餐桌的全链连续性管理，涵盖了“从农场到餐桌”的整个食品链，包括原料种/养殖、产品加工、储运流通、销售分配等各个环节，注重从源头上控制食品安全，抓住了保证食品安全的关键环节。欧盟将食品安全的行政管理法规和技术要求相融合，对于政府管理具有更强的可操作性。欧盟的食品安全法规标准处于动态修补完善之中，根据需要随时发布新的条例或指令修订其中某个或某些条款。所以，在欧盟食品安全法规标准体系中同一管理对象常有不同年代的管理规定同时存在，可见其制定法律的延续性和时效性。无论是在法规标准制定过程，还是在危机处理过程中，信息的公开透明一贯是欧盟食品安全体系的原则［4］。

需要指出的是，无论是哪种管理机制和管理机构，都引入了社会对政府的问责、监督、质询以及非线性授权。中国的食品安全体制不是出台一部《食品安全法》来弥补《食品卫生法》、《产品质量法》等法规的不足，而是要重构一种新的权利分享观念。体制改进也需要引入更好的“技术良治”进行配合。比如国际通行的是“食品加工号码制度”，即监管机构在接到企业登记申请之后，应该为每一个登记者分配一个专用登记号码，该登记号码由该企业专用，这如同企业身份证制度，方便追查性问责。但这一制度在中国的推进并不尽如人意。

(二)我国应制定的规制措施。

1．创新政府部门的监管。

首先，政府监管部门应当创新监管理念。创新政府的监管当务之急是要完善地方政府的信息披露机制、民众对地方政府监督机构的监督机制、对地方政府监督机构的激励与约束机制以及地方政府的行政问责制度等等，加强监管体系与司法体系的协调合作。监管体系和司法体系作为食品安全监管的主动和被动执法者，在以往的食品安全监管工作中，往往是各自为政，缺少合作与协商，这导致监管标准的混乱和司法权威的损失。可以建立一个监管机构和司法部门的协商委员会，监管机构及时把市场上的食品安全动向汇报给司法部门，作为司法部门执法的参考，使得法律的威慑性有针对性地发挥作用，从而对食品安全问题的遏制更为有效。同样地，司法部门也可以把通过司法审判还不能完善解决的问题，转移给监管部门，并且提醒监管部门应该重点注意的环节。这样能够加强司法和监管体系的相互协调合作，提高监管质量。

其次，政府食品安全管理机构的合理分工，是实现“从农田到餐桌”管理体制的核心。国务院《关于进一步加强食品安全工作的通知》中这样确定了各部门之间的分工;按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。

2．重构地方政府食品安全规制的行政问责制度。

针对地方保护主义，建立责任追究制度是解决食品安全问题的上乘之策，尤其是把食品安全问题纳入地方政府行政首长的问责范围。对参与假冒伪劣产品生产、销售者相互勾结、收受贿赂，为其开绿灯、打掩护的地方官员，应依法严惩;对于虽未收受贿赂，但对本地假冒伪劣食品有意实行地方保护主义者，应按玩忽职守论处。可将对食品安全的治理作为考核地方官员政绩的重要内容，对滥用、误用公共权力的越职行为和未利用公共权力的缺职行为问责，而且要对故意推诿扯皮的不作为问责。问责制的引入，不仅可以防止寻租行为，还可以激励各级监管部门的公职人员认真履行职责，加强对食品安全事故的预防和处理，更好地实现政府的监管目标。

3．推动政府、企业和中介组织等多方的良性互动。

食品安全问题政府规制模式必然在总体上体现政府职能的演进和发展方向，市场和社会必将在食品安全问题的规制中起主导作用。同时政府由于其经济人动机和有限理性，决定了政府不可能获得有关食品安全的全部信息，这就决定了政府在介入食品安全问题规制的具体事情中低效率或者无效。在此背景下，政府可以通过行政契约，将部分权力让渡给社会从而把自己从繁重的信息收集活动中解放出来，实现从“管制”到“治理”的转变。

食品安全的实现有赖于社会上每一个人的积极参与和努力，食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。这些主体内在积极性的发挥也有赖于消费者的支持，消费者通过“用手投票”把钱投给那些提供优质安全食品的企业，通过“用脚投票”不购买无证商贩的食品，自主维护良好的市场秩序，只有那些为提供安全食品而付出额外代价的食品生产者和企业才能够得到补偿，才能够有效激励其继续维护食品安全。同时各种形式的中介组织对于食品市场的监督以及相关信息和食品安全技术的推广也具有重要的作用。因此，为了充分发挥社会各方面维护食品安全的积极性，有必要建立一个消费者组织、中介组织、企业和政府间相互沟通的机制，如成立一个由农民组织代表、中介组织代表、消费者组织代表、企业或行业协会代表、专家代表和政府监管部门代表共同组成的食品安全咨询委员会，通过沟通来加深理解，寻求共同解决食品安全关键问题的办法。

4．实行食品安全信息追溯制度。

食品安全信息追溯是对食品生产—流通—消费服务等过程的全程监管以及在此基础上实现信息查询和经营责任的追溯。实施食品安全信息追溯就是要求打破原有农业、加工业、销售终端的隔断，实现产业融合，原有不确定对象的供应关系被确定的供应关系取代，以保证信息的完整性和连续性。通过建立从农产品种养到加工到流通到终端销售全程信息收集和输入体系，消费者可以根据这个系统查询该产品所有环节上的全部信息。如果是问题食品，就可以做到召回。初级农产品将结束无标识时代，像汽车、电子产品一样做到可追溯和可召回。

当前我国自动跟踪与追溯体系还未在食品供应链全过程中应用，因此，缺乏完整的食品跟踪与追溯体系是我国食品安全最重要的问题之一。如果没有一个对全程进行管理的机制，没有有效的预警、报警机制，食品安全的信息获取将受到限制，食品安全信息的真实性也无法保障。，对流通领域的食品安全实行“可追溯”化管理是解决食品安全问题的重要思路，也是未来发展的必然，政府、企业和社会各界都应共同努力，快速推进食品安全可追溯体系建设。

［1］张汉江，肖伟，葛伟娜，张海伦．有害物质在食品供应链中传播机制的混合策略静态博弈模型［J］．系统工程，2008，26(1):62一67．

［2］李艳波，刘松先．食品安全供应链中政府主管部门与食品企业的博弈分析［J］．工业工程，2007，10(1):35－38．

［3］Golan，E．，Krissoff，B．，Kuchler，F．，Calvin，L．，Nelson，K．，Price，G．．Traceability in the U．S．food supply:Economic theory and industry studies［R］．United States Department of Agriculture，2004．

［4］陈昌雄．欧盟食品安全一瞥［J］．中国食品药品监管，2005，(11)．

责任编辑刘绛华

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1008－6463(2014)03－0045－06

2014－01－10

涂颖清(1972－)，女，江西南昌人，中共江西省委党校经济学教研部副教授，博士，研究方向产业经济学。