论民生视角下的农民政治认同建设

彭 正 德

（湖南师范大学 公共管理学院，长沙410081）

农民政治认同是中国政治稳定与社会和谐的重要基础。社会主义新农村建设战略实施以来，中国农村的民生状况持续得到改善，为增强农民政治认同提供了契机和动力。当前，民生已成为影响农民政治认同的主要因素，如何在改善农村民生的过程中切实提升农民的政治认同情感，是一个值得深入探讨的重要问题。

一、民生是当前影响农民政治认同的主要因素

改革开放以来农民政治认同的演变表明，民生与民主是影响农民政治认同的两大因素，生存压力和权利匮乏是导致农民政治认同弱化的重要原因。在新农村建设中，党和国家强调改善农村民生和发展农村民主，并出台了一系列政策和措施，带来了农村的发展变化，改善了农民与国家之间的关系，也在一定程度上提升了农民的政治认同情感。但是，民生与民主这两大因素对于增强农民政治认同所起的作用并不均衡，无论是从农民的主观认识还是从改善民生和发展民主的客观效果来看，民生对于农民政治认同的作用要远大于民主。

（一）城乡二元结构影响下农民对民生的改善有着强烈愿望

城乡二元结构是现代化过程中的普遍现象。现代化是一个由传统农业社会向现代工业社会迈进的过程，其核心是工业化和城市化，容易导致城乡发展的非均衡状态，即一边是工业的快速发展和城市的相对繁荣，另一边是农业和农村的边缘化，它给农民带来的重大冲击就是使农民劳动和福利的客观条件不断恶化，从而使农民身陷糟糕的处境［1］。在中国，现代化的发展使城乡分化的二元经济结构得以形成和固化，在二元经济结构下，农民普遍收入低，城乡贫富差距悬殊。一般而言，城乡二元经济结构是现代化过程中的一种过渡状态，随着农业社会逐渐向现代工业社会转变，二元结构将逐渐消解［2］，但是中国城乡分化的二元经济结构与城乡分割的二元社会结构紧密结合，难以随着工业化和经济的发展而自动消除。

受城乡二元经济社会结构的影响，农村的基础设施、教育、医疗、社会保障、生活质量等各方面远远落后于城市，而农民改变贫穷落后状态的能力却十分弱小。改革开放前，农民被牢牢限制在农村，不能自由流动，农民与城市居民的生活范围相对孤立，缺少联系，城乡差距难以给农民造成直接的压力，但是在市场经济快速发展和大量农民进城务工的今天，城乡差距及其给农民带来的生活压力变得非常具体，因此农民对于民生的改善有着十分强烈的愿望。不仅如此，市场经济和城乡社会流动也加快了乡村社会内部的贫富分化，从而强化了农民对民生的需求，正如马克思所说：“一座小房子不管怎样小，在周围的房屋都是这样小的时候，它是能满足社会对住房的一切要求的，但是，一旦在这座小房子近旁耸立起一座宫殿，这座小房子就缩成可怜的茅舍模样了。”［3］在这种情况下，农民渴望改变贫困落后的现状，他们对民生的需求愿望远远压倒了对民主的渴求。

（二）农村基层民主虚化趋势下农民对民主的热情下降

从1987年底《村民委员会组织法（试行）》的颁布算起，以村民自治为内容的农村基层民主制度已经确立了二十多年。这一制度随着《村民委员会组织法》的颁布和修订而逐步完善，但是农村基层民主的水平却没有得到应有的提升。人们通常以民主的广度、深度和范围作为衡量民主发展水平的尺度，民主的广度指的是民主过程中参与者的数量，“决定于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率”［4］12，反映的是政治参与的普遍性；民主的深度是指民主过程中“参与者参与是否充分、有效”［4］21，反映的是参与的性质；而民主的范围则是指人们在多少事项上能够有效参与，它取决于“在何种问题上人们的意见起决定作用，以及对人们意见的权限有哪些限制”［4］26。在中国农村基层民主实践中，农民虽然可以参与村庄的民主选举，却难以对村庄公共事务进行真正的民主管理。村民自治制度框架内的民主决策、民主管理、民主监督的权利更多地停留在文本层面，而不是充分地贯彻于民主实践之中，即使是按村委会组织法规定举行的、相对搞得较好的三年一届村委会换届选举，在很多农民看来，谁能当选也主要是由“上面”决定的。农村基层民主在广度、深度和范围方面的较低水平，反映的是农村基层民主被虚化的趋势。

在农村基层民主日渐虚化的趋势下，农民对农村基层民主的热情开始下降。在很多农村地区，农民很少关心和参与村内公共事务，政治疏离和政治冷漠心态比较普遍。许多农民没听说过“一事一议”、“四议两公开”等农村基层民主的实现形式，甚至搞不清村里谁是村民代表，也不清楚村里的财务收支情况，但他们对此习以为常，并不会表现出特别的不满。即使在县、乡党政机关十分重视的村庄选举中，相当一部分农民也是抱着无所谓的态度仪式般地参与投票，有些农民则经常不参加村庄选举。在有的村庄，“尽管有一些人出于尽义务而去参与，但较少有参与意识与热情”［5］。农村基层民主的虚化趋势和农民民主热情的下降，不仅使农村基层民主的形式意义突出，而且制约了农民民主能力的发展和民主习惯的形成，在这种情况下，农村基层民主难以对农民政治认同的提升发挥积极作用。

（三）资源输入背景下国家民生政策有力激发了农民的政治认同情感

在农村贫困落后和农民承受着较大生存压力的情况下，农民对于改善民生状况和实现富裕生活有着十分迫切和强烈的愿望。由于城乡二元经济社会结构的长期影响，这种愿望的实现只能依赖于国家政策的补偿性支持，即“工业反哺农业”和“城市支持农村”，而且要破除城乡二元经济社会结构，也必须依靠国家政策的大力推动。广大农民也清醒地认识到，村民自治的空间十分有限，在推动国家民生政策的制定方面是无能为力的，如果没有国家的政策支持和财政扶持，农村基层民主搞得再好也无法改变农村贫困落后的状态并减轻农民的生存压力。

新农村建设开展以来，党和国家贯彻“统筹城乡发展”的理念，废除了农业税制度，并实施和推进了农业补贴、新型农村合作医疗、免费义务教育、养老保险、村村通公路等一系列改善农村民生的惠农政策，并为农村的发展提供了大量资金支持，国家与农村的关系由资源汲取型关系转变为资源输入型关系。由于国家改善农村民生、推进农村发展的政策符合农民的利益需求，并且大大超过了农民的心理预期，这些政策有力地激发了农民的政治认同情感。在很多农民看来，种田不但不要交税，还能得到补贴，农民生病住院能够“报销”，老人能够领“养老钱”，小孩可以接受免费义务教育，这是从来都没有过的事情，他们从国家农村政策的变化中感受到了国家对农民的体恤之情，看到了生活条件不断改善的希望，因而从内心深处感谢党和政府，并对党和政府充满信心。

社会主义新农村建设中，农民政治认同的积极变化，主要是国家实施农村民生政策的结果，而非农村基层民主运转的结果。客观地看，尽管农村基层民主制度进一步完善，但是农村的民主实践并没有出现大的发展，而民生状况的改善却十分明显。当前，由于农村贫困落后的状况和城乡二元结构没有根本改变，民生仍然是影响农民政治认同的主要因素，农民对民生福利的需求比对民主权利的需求更为迫切，民生政策在增强农民政治认同方面发挥着比民主政治更为重要的作用。

二、民生影响下农民政治认同的重要特征

在现代化的冲击和挤压下，农民迫切希望改善自身的物质生活和劳动条件，当国家政策和资源输入带来了农村民生的改善，农民政治认同也就有了提升的动力。受民生的影响，当前农民政治认同表现出以下四个重要特征：

（一）获益认知是农民政治认同的深厚基础

社会主义新农村建设之所以能够增强农民政治认同，根本原因在于农村民生的改善符合农民的利益需求。利益是人们行为的根本动因，也是人们政治心理形成和变化的重要原因，这在生活压力相对较大的底层社会群体身上表现得更加突出。由于经济收入、生活质量、社会声望与地位等方面均处于较低水平，承受的生活压力较大，农民的“底层”社会身份的特征比较明显。作为底层社会群体，农民感兴趣的不是抽象的“主义”和远大的政治理想，而是具体的物质利益和体面的物质生活，他们日常思考的中心问题不是如何推动国家和社会的发展，而是如何增加家庭收入以减轻生活压力。在新农村建设开展之前的十多年时间里，由于税费负担过重、农村和农民被过度边缘化等原因，农民的“被剥夺感”相对突出，其政治认同便呈现出明显的弱化倾向［6］。而在新农村建设中，由于国家民生政策给农民带来了实惠，因而农民对党和政府以及政治秩序表现出较高程度的认同，而且许多农民认识到，既有的政治制度没有为农民改善自身生存状态提供有效的民主机制，而国家民生政策背后的资源输入却可以改善他们的生活和生产条件，提高他们的生活质量，因此农民对民生政策的重视程度要远高于民主政治。获益认知也直接影响着农民对民生政策的评价，比如在大多数农民看来，税费改革政策和农业补贴政策给农民带来的实惠较大，因而这两项政策获得了农民普遍而高度的认同，而合作医疗政策主要是“肥”了定点医院，带给农民的实惠比较“虚”，因而他们对这一政策的认同程度相对较低。

（二）规则意识是农民政治认同的重要向度

在影响农民政治认同的两大因素中，民主强调的是农民享有的权利，而民生强调的是国家政策执行应该遵循的规则。由于影响农民政治认同的主要因素是民生而非民主，因而农民政治认同体现出重规则而轻权利的特征。尽管村民自治实践推动了农民民主意识的发展，但是农民的民主权利观念依然比较淡薄，大多数农民不会将民主权利当作一种社会成员的资格，更不会把民主权利视为尊严和生命去捍卫，他们不会因为自己的民主权利没有得到充分行使或保障而对政治秩序和执政者充满敌意，也不会因为民主权利得到充分的尊重和实现而产生高度的政治认同情感。相比之下，农民的规则意识却非常强烈，他们希望规则能够得到严格遵守，并把规则当成衡量政策执行是否到位和政治权力运作是否规范的重要标准，一旦他们发现自己的利益因规则遭到践踏而受损或者自己被“潜规则”，他们往往会变得非常愤怒，结果不仅会削弱他们的政策认同程度，而且会损害他们对党和政府的情感。正如我们所看到的，绝大多数农民不会因为城乡义务教育缺乏公平妨碍了农民受教育权利的实现而指责党和政府，却会对学校乱收费、教师不负责任等不遵守规则的现象而表示强烈的不满；他们不会因为农民没有获得平等的社会保障权利而义愤填膺，却会对“富人吃低保”等践踏规则的现象愤愤不平。当上述现象发生后，农民的政治认同便会受到某种程度的损伤，因为农民的政治认同是规则导向型的。

（三）公正观念是农民政治认同的重要标尺

在任何社会中，弱势群体通常特别强调公正，他们希望社会是公正的，并往往对不公正现象满腹牢骚甚至心怀怨愤。由于“当今中国农民是最大的弱势群体”［7］，大多数农民有着比较强烈的公正观念，他们希望政府公正廉明，希望干部办事公道，也希望自己得到公正的对待，在遭遇“徇私枉法”行为而身受“冤屈”时，他们希望有人为自己主持正义。农民的公正观念深刻地影响着他们的政治认同，如果干部处理事情不公正，他们可能会对干部持不信任甚至敌对态度，如果政策执行不公正，他们可能会怀恨政策执行者，甚至降低对党和政府的认同。农民的公正观念有两个主要指向，一是强调对规则的严格遵守，因为规则遭到践踏通常会导致不公正；二是强调体现公平，在他们看来，遵守规则却违背公平的做法同样是不公正的。由于强调规则，很多农民并不认为贫富差距过大是一种社会不公正，他们倾向于认为，能致富的人大多数是因为能力强、运气好，而不是不守规则；但是对于“贪官致富”，大多数农民深恶痛绝，因为贪官的财富是通过违背规则而聚敛的不义之财。由于强调公平，农民对于按照规则产生的结果也可能表示不满，也许他们不清楚规则的具体内容，但他们可以将自己与他人放在规则面前进行比较，以检验结果是否公平，比如，有的农民认为自己比别人更符合“低保”条件、更应该得到“政策性补贴”，却未能如愿。当然，违背规则而产生的不公平对农民政治认同的伤害更大，农民之所以对“富人吃低保”现象反应强烈，不仅是因为其违背了规则，更因为其侵犯了农民的公正观念。

（四）农民政治认同表现出鲜明的层次性

从认同对象的角度来看，政治认同是一个包括政策认同、执政党和政府认同、国家认同、制度认同、价值认同在内的由具体到抽象、由低层到高层的多层次有序结构［8］。当前，农民政治认同在上述五个层面并非整齐划一，而是表现出鲜明的层次差异，这主要体现在三个方面：其一，越是在抽象层面，农民的认同程度越高。由于农民关心身边的、与自己利益相关的具体问题而对抽象的事物缺乏兴趣，他们对于国家、政治制度和政治价值观等较抽象的对象往往表现出较高程度的认同倾向，对于政策、执政党和政府等较具体的对象则表现出明显的分化和复杂的景象，他们不会因为认同对象较抽象而保持警惕并采取排斥态度，而是在没有不认同的理由时倾向于赋予对象以认同。其二，在执政党和政府认同层面，党政机构的层级越高，农民的认同程度越高。农民更倾向于信任上级党委和政府，他们对于党中央和中央政府的认同程度最高，对于县、乡党委和政府则有着诸多不满。笔者在调查中发现，在农民心目中，党中央、国务院的威信最高，其次为省委省政府，再次为市委市政府，又次为县委县政府，威信最低的是乡镇党委政府，甚至低于村支部和村委会，而且县、乡两级党政组织在农民心目中的地位差别很小。其三，在政策认同层面，农民对政策的认同程度高而对政策执行的认同程度低。农民对政策有着较多的不满、牢骚和怨言，但是他们明确地将政策和政策执行区分开来，他们的不满、牢骚和怨言通常指向县、乡党政机构的政策执行偏差而不是政策本身，他们中的大多数人认为，中央制定了好政策，但是地方政府没有把这些政策执行好。

农民政治认同的上述四个特征为我们理解当前的农民政治认同状况提供了便利，也为我们思考如何增强农民政治认同提供了现实依据。

三、增强农民政治认同关键在于落实民生政策

新中国成立以来，国家与农民的关系经历了三次重大调整。第一次是新中国初期的土地所有制改革，国家废除了“地主阶级封建剥削的土地所有制”，给无地、少地的农民分配了土地；第二次是改革开放初期的家庭联产承包责任制改革，国家废除了低效率的土地经营制度，解决了农民的温饱问题；第三次是21世纪初的农村税费改革，国家废除了两千多年的农业税制度，给农村发展注入了新的活力。前两次调整让国家与农民的关系经历了两次“如胶似漆的蜜月期”［9］，带来了农民政治认同的高涨并形成了农民政治认同的两次高峰。21世纪初的农村税费改革虽然缓和了国家与农民之间的紧张关系，也在一定程度上增强了农民的政治认同，但是并没有带来国家与农民的“蜜月”关系和农民政治认同的第三次高峰。

税费改革以来，农民政治认同的提升主要得益于国家支农、惠农的民生政策的实施，这些政策体现了中央对农民的关怀和体恤之情，因而有力地提升了“中央”的形象和权威，正如我们所看到的，绝大多数农民对党中央和中央政府内心充满感激和信任之情，这种情感在很大程度上维系了农民对“党和政府”的认同，并在总体上增强了农民的政治认同。但是，“党和政府”在农民心目中的形象是分层的，他们在给予党中央和中央政府高度评价的同时，对地方党委、政府特别是县、乡党委和政府却有着诸多抱怨和指责，一个重要原因在于，很多农民认为中央的好政策在“下面”没有贯彻落实好。农民对政策执行的不满和抱怨制约了农民政治认同的进一步提升，也使农民既有的政治认同面临弱化的危险。既然国家的农村民生政策能够有力地激发农民的认同情感，说明这些政策总体上符合农村的发展实际和农民的利益需求，因此，当前增强农民政治认同的关键，在于贯彻落实好国家的农村民生政策。

从当前政策执行的具体情况来看，落实农村民生政策主要应该做好以下三个方面的工作：

一是要限制县、乡党政部门的自利性。国家政策只有通过地方党政部门才能得到执行，而县、乡党政部门的自利性是国家政策得不到有效执行的一个重要原因，这种自利性往往使国家政策在执行中变形走样，甚至使党政部门“卷入社会利益冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源”［10］。例如在2010年下半年，国务院为做好晚稻生产工作制定了增肥补助政策，并安排了专项资金，农业部和相关省份农业厅也发出紧急通知予以落实，湖南省规定每亩田补助价值11 元的肥料，并指定了几种肥料的品牌和价格，强调“严禁以次充好”，但有些农民却反映“肥补”过程存在以次充好的现象，他们认为政府部门从中谋了利，因而意见很大。在有的农村地区，取消农业税后国家资源的大量输入甚至导致了“地方势力”与地方政府的结盟。这种结盟“形成了一个强有力的结构，这个结构可吞噬所有自上而下的资源”［11］。县、乡党政部门所处的层级较低，与农民的距离较近，其政策执行中的自利行为容易发生，而且对农民造成的影响最直接。因此，有效限制县、乡党政部门的自利行为对于落实国家政策和提升农民政治认同十分重要。

二是要建立合理的资金拨付机制。农村民生政策的背后是国家财政对农村发展的支持。税费改革后，中央对农村的转移支付呈逐年增长趋势，地方政府也加大了对农村的财政投入，但相应的资金拨付方式却不尽规范、合理。在很多情况下，这些资金要靠“争取”才能获得，而“争取”是需要人脉和成本的。比如村庄的水利工程、村级公路等基础设施建设需要大量资金，这些资金通常来自上级部门的支持和村民的筹资。一些“人脉广”、“能量大”的村往往能够争取到更多的资金，村民不用筹资也可以搞更多的建设。没有多少“人脉”的村只能争取很少的资金甚至争取不到资金。还有一个典型现象是“新农村建设示范村”。示范村通常由某位地方党政领导负责联系，有“后盾单位”支持，负责联系的领导越有实权，示范村的后盾单位就“实力”越雄厚，示范村获得的资金支持就越多。非示范村通常很难争取到相关部门的资金支持，即使有示范村的“示范”，也难以把村庄建设成高标准的“新农村”。“示范村”在很大程度上变成了一种政绩工程和资源分配方式。新农村建设中“争取”资金和资源的模式虽然促进了财政资金向农村的流动，但造成了资源分配的不合理，违背了农民的规则意识和公正观念，强化了农民对权力的崇拜思想，并诱使乡村社会风气败坏，因此不利于国家政策的落实和农民政治认同的提升。

三是要消除乡村裙带关系对政策执行的消极影响。县域社会是一个“熟人社会”，县里面大多数干部和官员的亲属、故交都居住在本县，遇上事情的时候免不了要予以“关照”，由此形成的裙带关系容易导致政策在执行中走样。就笔者的田野调查情况来看，裙带关系对政策执行的消极影响最典型的表现之一就是“低保”的评定。按照规定，谁应该享受最低生活保障，必须由符合条件的农民申请，经村民代表评议，再由乡镇政府报县民政部门公示、批准。但是，申请条件并不具有“刚性”，在申请者多而指标有限的情况下，获得低保就得靠“关系”，以至生活特别贫困者得不到低保救助，而并不特别贫困者却吃上了低保，甚至出现“富人吃低保”的现象。有两位村支书反映说，他们也想把事情做公正，但是有的并不贫困的农民能够自己从“上面”要来低保指标，他们也无可奈何。另一个典型表现是“生猪补贴”。为鼓励规模养殖，国家对饲养300头以上的养猪户给予一定的资金补贴，饲养1000头以上最高可得20万元的补贴。但据湖南四个县的多位养猪户反映，能否得到补贴取决于“关系”，有的农民只养了几十头猪也得了20万元补贴，有的农民养了几百头也没有得到补贴，以至于养猪户意见很大。在大多数农民看来，县域社会是一个“靠背景靠关系”的社会，“规则”很容易被“关系”变通，没有关系就很难有“公正”。因此，大多数农民认为，虽然中央非常关心农民，但是中央政策经过省里以后就难以很好地得到贯彻，特别是到了县、乡两级，政策就免不了会变形。由于裙带关系的影响，国家投入到农村的资金换来了农民的怨愤，这对于提升农民政治认同来说适得其反。

国家政策的执行偏差反映了政治权力运作的制度化水平某种程度的欠缺。上述三方面的工作，核心在于规范县域政治权力的运作，以使国家民生政策得到贯彻落实。这既是满足农民利益需求的现实需要，也是农民规则意识和公正观念的内在要求，因而最终将提升农民的政治认同水平。

结 语

在中国现代化进程中，由于农村贫困落后和农民承受的生存压力较大，农民对于改善物质生活和劳动条件有着十分迫切的愿望。这种愿望的满足目前无法通过民主机制来实现，而主要依赖于国家民生政策的推行和资源的外部输入。在这种情况下，民生便成为影响农民政治认同的主要因素。21世纪初农村税费改革后，国家农村民生政策的实施，为增强农民政治认同提供了条件，并带来了农民政治认同的积极变化。受农民的民生需求和国家民生政策的影响，农民政治认同表现出强调物质利益、规则意识、公正观念等重要特征，并呈现出鲜明的层次差异性。这些特征既反映了农民的生存压力和国家民生政策的执行偏差，也反映了农民对贯彻落实好民生政策的强烈要求。因此在当前，贯彻落实好国家的支农、惠农政策便成为农民政治认同建设的关键。同时，我们也应该看到，随着农民民主意识的生长和对民主权利需求的增长，改善民生对于增强农民政治认同的局限性将逐渐显现，因此党和政府在注重改善农村民生的同时，绝对不能忽略国家和农村的民主、法制建设。

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