论农民用水者协会运行的法律制度*

余娜如

(太原工业学院,山西 太原 030008)

山西省十年九旱,水资源十分紧缺。全省水资源总量只有123.8亿m3,仅占全国水资源总量的0.45%,水资源与人口、耕地组合也极不匹配。从人均、每公顷土地年均占有水量来看,山西省分别为381m3/人和2700m3/hm2,大大低于2200m3/人和25500m3/hm2的全国平均水平,更低于世界公认的警戒线标准。再加上全省降雨量年内分布极不均匀,供水结构极不合理,水质污染不断加剧,节水技术相对落后,水资源综合利用效率较低等因素,更加剧了山西省水资源短缺态势[1]。

2000年以来，按照国务院有关水利工程管理体制改革的实施意见，山西省开始对包括农田灌溉工程在内的水利工程管理体制进行改革，其中一项重要内容就是建立农民用水者协会。

一、农民用水者协会概念与法律性质

农民用水者协会是以某一灌溉区域为范围，由农民自愿组织起来的自我管理、自我服务的农村农业灌溉组织，属于具有法人资格、实行自主经营、独立核算、非营利性的群众性社会团体[2]。政府的水行政主管部门通过委托行为将工程设施的维护、管理和使用的权利部分或全部交给协会，由协会组织农户自主管理、使用。农民用水者协会在法律性质上实际成为受行政部门委托行使特定行政职能的民事主体。另外，协会通过与供水公司、用水户之间的供用水合同取得从用水户处收取水费再上缴供水公司的权利。这就不难看出，农民用水者协会在法律上是水行政部门与用水户、供水公司与用水户之间的中介机构，具备双重委托代理的性质，享有对灌溉工程的使用管理权与收取水费的权利。

农民用水者协会上述的法律性质决定了其独特的职能。该协会作为与政府具有对等地位的独立社团法人参与政府与用水户的水权交易(本文水权仅指灌溉用水的使用权)，节约了政府的行政成本，用水户通过集合优势提升了交易地位，而社会收益则是降低了交易费用，弱化了信息不对称。另外，政府将灌溉工程使用管理权委托给农民用水者协会同样也节约了行政成本，增强了灌溉工程与用水户利益的直接关联性，遏制了灌溉工程“有人用，无人管”的局面，有利于灌溉工程的建设、维护，保证了农田的灌溉条件。

二、农民用水者协会运行中的法律问题

(一)协会职能与村委会混同

在调研中我们发现，村委会往往虚设农民用水者协会组织。用水农户一般认为，农民用水者协会就是翻版的村委会，协会会长由行政村负责水务的村长担任，各社社长事实上出任各用水小组组长。这一过程并未经过用水户(即农民用水者协会会员)的民主选举，而用水户亦认为这样的做法是理所当然，协会成为了村委会的下设机构，变成一个体制下的空壳，颠覆了农民用水者协会创设之初用水户自主参与、自主管理、自我维持的制度设计。这使得农民用水者协会作为社团法人的独立性无法确立，更毋谈其能够作为与政府享有对等地位的组织去参与水权交易谈判。

(二)协会法律地位与法律责任模糊不清

由于农民用水者协会具备一定的行政职权，而其地位却未在法律法规中得到明确规定。所以，某些协会章程中即将自身定义为水行政部门下设的管理分支机构，这阻碍了协会的自主参与、自主管理、自我维持思想的发展，同时也无法保证社团的独立性。另外，现出台的农民用水者协会管理条例中对协会权利规定十分模糊，致使某些协会认为自身对水费享有自收自支的权利。这使得委托人面临新的道德风险，以及增加了监督成本。而不论协会管理条例或是协会章程都仅仅规定了协会或协会执委会的职权而未规定其行为后果，这样无法形成法律责任，从而使得惩戒激励机制归于空谈。

(三)法律制约监督机制不完善

首先，现行农民用水者协会管理条例一般均规定了“用水者协会必须遵守国家有关法律法规，接受政府和社会公众的监督”[3]的条款。但并没有相应的具体规章或者条例与此处的监督权相配套，造成了社会公众尤其是用水户的监督权无法行使。其次，在政府监督方面，作为委托人即面临代理人的道德风险，政府须付出一定的监督成本激励代理人按其意志行为。管理条例中虽载明政府部门的监督检察权，但并无监督形式、程序与责任后果等的具体规定，这样无法达到有效监督并激励协会发展的效果。最后，虽然政府、供水公司、用水户与协会均签有委托代理合同，但是合同约束力有限，并且倾向于事后监督，无法完全保证农民用水者协会克服道德风险，自觉规范其管理行为。

(四)协会管理者缺乏专业性、独立性

不论水行政主管部门或是用水户，对传统管理模式都有一定程度的路径依赖。所以，当协会在推荐执委会主席、用水组组长等人选时仍依赖村民自治组织，执委会成员主要由村干部担任[4]。这种现象，首先，破坏了农民用水者协会的民主选举程序，使得村委会与协会组织机构混淆。其次，导致了协会工作人员专业性差，无法适应协会独立发展的需求。协会是独立核算、自主管理、自负盈亏具备独立法人资格的社团法人，在协会运作过程中应配备自身独立的具有专业资格的会计人员，承担协会的会计、审计工作。然而，大多数村干部的专业素质无法承担此项职能。最后，协会工作人员身兼多职，也无法专注协会工作，从而造成了协会工作效率低、管理混乱的状况。

三、完善农民用水者协会运行中的立法问题

(一)明确农民用水者协会的法律地位，完善制约监督机制

首先，协会实际运行中双重委托代理人的身份并未在法律中得到体现。所以，立法中首先应明确规定农民用水者协会的法律地位与管理权限，这样可以遏制部分管理者和用水户的短期行为。其次，以规范的合同方式调整政府、农民用水者协会、协会与用水户之间的关系，划定各主体的行为界限，使得协会的法律主体责任得以形成，提高协会违法成本，从而降低委托人的监督成本。最后，应建立配套的评估监测机制。政府的水行政、民政、财政、审计等部门针对农民用水者协会的工作应制定相应的指标，激励农民用水者协会的健康发展。在农民用水者协会内部，在法律法规中应强行规定协会必须建立监事会或类似监事会的监督机构，并规定用水户监事的最少比例。通过上述措施，形成协会内部和外部的共同有效监督。

(二)合理划分农民用水者协会权责范围

由于村民自治组织的强大和水资源强烈的地域性的特征，协会的工作职能极易与行政村工作职能重叠，这在近期内难以克服。另外，政府行政人员和用水户对传统管理模式的路径依赖也需要给予一定的过渡期调整。所以，农民用水者协会发展仍处于初级阶段。从实际出发，现阶段可保留行政村划分农民用水者协会管理范围的模式，但在条件具备的情况下，应提倡以水文单位为标准的划分模式，排除行政村模式，达到在构建农民用水者协会之初就强调其独立性的目的。这样可逐渐保证农民用水者协会真正成为农户自主参与、自主管理、自我维持的独立社团法人，并有效地发挥其在灌区管理与水权交易中的职能，改变协会在实际运行中被虚置的局面。

(三)政府应加大对农民用水者协会的支持力度

参与式灌溉管理模式改革的末端在用水户，用水户与协会基于资金与能力的限制不可能承担巨大的改革成本。政府作为社会公共利益的代表，应承担改革成本，国家补偿将是协会良好运行的保障[5]。其具体措施体现在下列几个方面：第一，政府应建立节水专项基金，在基金中抽取部分资金对农民用水者协会给予经费支持。第二，政府在下拨农田水利建设补助时，也应分配部分资金支持农民用水者协会对灌溉工程的建设和维护工作。第三，在人员培训方面，政府应对农民用水者协会工作人员进行专业培训，承担专业性、专职性人才的培训成本，从而保证协会的良好运作。第四，政府应负责建立与农民用水者协会的运营相配套的管理机制，其中应涉及对农民用水者协会的评估监测机制、对乡政府在建设发展农民用水者协会工作方面的绩效激励机制等等。

旧制度的矛盾导致人们对新制度的需求，中国计划经济体制下建立的水管理体制无法满足现实的发展要求，在人们对新制度的探索过程中，农民用水者协会的出现提供了一种解决的思路。但是农民用水者协会在与中国具体情况磨合的过程中，产生了一系列法律问题。农民用水者协会发展的下一步方向，应该是进一步完善协会发展中的立法问题，发挥协会的预期职能，提高协会的实效，保证协会的良好运营与进一步的发展。

[参考文献]

[1] 董翠霞.建立农民用水者协会,促进农业节水灌溉[J].山西水利科技，2008(1)：85-87.

[2] 陈煜斌，迟方旭.农民用水者协会法人制度的解析[J].西部论丛，2008(8)：78-79.

[3] 宋国策.农村水务管理的新模式：用水者协会——甘肃省临泽县农民用水者协会的实践与建议[J].发展，2005(10)：59-60.

[4] 关于转发昌吉州农民用水者协会管理暂行办法的通知[EB/R].[2014-05-27].http:∥www.110.com/fagui/law_347189.html.

[5] 王 蓉.甘肃省石羊河流域农民水权制度建设实证研究[J].调研世界，2007(5)：20-21.