排污费征管现状及趋势分析
——基于黑龙江省的案例分析

●薛 锋

排污费征管现状及趋势分析
——基于黑龙江省的案例分析

●薛 锋

近年来，随着黑龙江省人口的不断增加，工业化、城镇化的加速推进，能源消费总量继续攀升，环境污染也到了相当严重的程度，2013年10月21日哈尔滨爆发了 “史上最严重的雾霾”，PM2.5指数“爆表”，市区能见度不足10米，致使全市中小学停课，公交线路暂停运营，多条高速公路全线封闭。环境污染越来越成为威胁公共安全、人体健康和社会稳定的重要因素。李克强总理在 2014年政府工作报告中提到“生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来，雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯，必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务”。为了贯彻李克强总理政府工作报告的精神，也为了掌握环境治理资金使用效果，黑龙江省财政厅监督检查局对环境治理重要资金排污费的征收和使用情况进行了调研。

一、黑龙江省目前的环境状况

（一）水质状况

目前全省河流水质为轻度污染，主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐和总磷，水质达标率为60%，一-三类水质比例53.3%，劣五类水质比例5.7%。黑龙江省主要河流松花江水质达标率为65.8%，一-三类水质比例55.3%，劣五类水质比例7.9%。总体看，水质逐年趋好，年际变化情况如下表：

表1 全省水质年际变化情况表

松花江流域水质年际变化情况

（二）空气状况

按照1996年 《环境空气质量标准》，只对 PM10、SO2、NO2进行评价，2012年以前，全省平均达标天数比例为92.5%。目前，该标准已明显不适应现在人们对环境空气质量的要求，于是2012年国家出台了的新 《环境空气质量标准》，该标准除保留了原标准的三个评价指标外，新增了PM2.5、CO、O3三个指标，以新标准评价哈尔滨年达标天数比例仅为66.0%（该标准于2013年开始实施，黑龙江省只对哈尔滨进行了检测）。

从近几年污染情况看，一方面反映出环保资金的投入一定程度上降低了环境污染，全省水质从重度污染转为轻度污染（以新标准评价的年空气达标天数不高，主要原因是以旧标准评价空气质量达标天数较高，影响了人们对大气污染的判断，导致治理大气污染投入不足）。另一方面也反映出环保治理仍然跟不上经济发展和社会进步的要求，环保治理仍任重道远，需要加大环保投入，以确保环境持续改善。

二、黑龙江省排污费征收使用现状

（一）排污费征收体制

我国排污收费制度自1982年开始，经过20多年的发展，现在排污收费项目已经有废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大类。在征收体制上，全省环保部门设立了省级环境监察总队，地市监察支队，县区监察大队，实行各级条块征收管理，按中央、省、市（县）1：2：7的比例解缴入库（总装机容量三十万千瓦以上电力企业二氧化硫排污费中央和省分成比例为1：9）。排污费征收的对象是直接向环境排放污染物的单位和个体工商户。排污费征收过程是通过排污行为人年初申报年排污数量，由环境监测部门进行审核批准，并在月末或季末通过在线自动监测设备、手工、原材料当量推算等监测方法进行实测核实后，下达缴款通知书，企业收到通知书后进行缴款的全过程。

（二）近三年排污费征收情况及趋势分析

近三年，全省共计征收排污费13.5亿元，其中缴入中央财政1.35亿元，缴入省级财政3.83亿元，缴入地市级财政8.34亿元。（见表2）

由以上图表可见，排污费征收总量在逐年增加，显现出征收管理水平逐步提高的趋势，另一方面也反映出污染问题同样十分严峻。

（三）兄弟省份排污费征收情况

由于现阶段经济增长方式与资源消耗和环境退化联系紧密，因此全国的排污费征收额与国民生产总值总体呈现一种正相关态势。根据环境保护部排污费公告情况，2012年部分省份的GDP收入与排污费征收情况如下：（见表3）

根据下表可以看出，2012年全国平均单位GDP排污费收入比为0.000395（万元/万元），而黑龙江省为0.000330（万元/万元），若不考虑各省经济发展模式差异和一、二、三产业在总体经济中占的比重等因素，根据全国平均水平推算，黑龙江省排污费征收额应在5.4亿元，目前仍有8000万的差距，产生差距的具体原因包括标准低、地方政府行政干预、核定的征收数量不科学等，因此应采取相应措施提升排污费征收额。

（四）排污费支出情况

首先，由于全省排污费收入较少，在使用时，只能作为重大项目配套、补充或奖励资金；其次，排污费资金实行收支两条线，在某些市、县级支出时，分不清到底是排污费资金还是预算资金；再次，现阶段还有的县市将其作为人员和经费支出主要来源，基于以上三点原因很难单独统计排污费使用情况，因此，我们统计了2011年至2013年全省环保系统年度支出情况。2011年至2013年，全省环保系统年度平均支出64300万元，平均排污费收入为45060万元，据了解，项目年平均支出33705万元中，中央、省投入的项目资金占绝大部分，市、县投入项目资金很少，大部分市、县的排污费资金用于基本支出。

表2 2011-2013年黑龙江省排污费征收统计表

表3 2012年度全国及部分省份排污费征收情况

表4 2011-2013年环境保护支出情况调查表

三、排污费征收使用中存在的问题及成因

目前，我国排污费改革的突破方向是“费改税”，它的好处清晰可见，就是它不仅提高了排污资金征收的强制力，同时也使企业进一步转变了排污观念，企业的排污行为由原来的被动服从，转而向主动减排方向发展。但是，也应看到，未来“费改税”后，除征收排污资金可以纳入税务部门外，其他环节职能例如企业排污量申报、排污量检查、核查、排污资金统筹使用等仍会保留在环保部门，通过对现阶段排污费征收和使用中存在的问题进行研究梳理，提出改进意见，以保证未来“费改税”政策的顺利实施，排污资金足额上缴入库，提高环保资金使用效益。

（一）排污费征收方面的问题

1、企业申报排污量数据可信度差。排污费征收过程中，由于环保部发放的《排放污染物申报登记统计表》设计较复杂，小微型企业人员素质差，导致部分企业填报不准确；环境保护部门人员少，难以对所有申报企业进行核查，对于排污申报拒报、谎报和欠缴排污费等违法行为的行政处罚手段单一，法律执行力度和震慑力弱，使得个别重点排污企业为逃避或少缴排污费，故意出现漏报、少报现象，导致出现企业排污费未能做到应收尽收。

2、排污费征收未能做到全覆盖。一是未能覆盖所有排污企业。据统计目前黑龙江省排污申报登记及排污费征收工作覆盖面约占全省排污企业数量85%，未能覆盖的企业均为餐饮、娱乐、住宿等小、微型三类企业。此类企业的生产经营状态变化较为频繁，经营者对于排污申报和排污费缴纳等法定义务的认识基本空白，而基层环境监察人员缺乏对此类排污企业变更的实时掌控。二是未能就所有污染物收费。根据《排污费征收标准管理办法》规定，污水、废气类排污费核定是对每一排放口征收，且以污染当量数从多到少的顺序最多不超过3项污染物。而以化工、钢铁等重污染类企业为例，其排放的废水、废气污染物均超过3种，有的甚至达到十几种，由于基层部门监测力量不足、人员水平有限，对于排污状况复杂的企业，在核定时均采用了排放量较大的化学需氧量、氨氮、悬浮物等或者烟尘、二氧化硫、氮氧化物等三项污染物进行核定，而对毒性更大或一些给人和环境造成损害更大的如酚类、苯类、重金属离子等废水污染物和苯并芘、二噁英乃至一些成分复杂的废气污染物排污费均无法核定、征收。三是未能就新增主要污染源征收排污费。在《排污费征收标准管理办法》里规定，对机动车、飞机、船舶等流动污染源不征收废气排污费，但随着我国近年来经济发展迅速，国民生活水平的大幅提高及受国家一系列促进机动车消费政策刺激，机动车保有量增速惊人，根据黑龙江省交警总队网站数据显示，从2007年至2011年的5年间，全国机动车保有量年均增长1591万台，其中黑龙江省机动车保有量为370万台。机动车数量增加导致尾气排放量呈级数增长，我国的污染物排放模式，已经从过去的以排污企业点源排放为主转向排污企业的点源和汽车尾气的线源相结合，而排污费的征收还仅仅局限于针对排污企业的污染物排放。

3、排污费核定的科学性、准确性不够。从环保部门了解，由于人员素质，检测设施跟不上，排污量核定带有粗放性，根据《关于排污费征收核定有关工作的通知》（环发【2003】64号）要求，排放污染物的种类、数量核定可以采用污染源自动监控数据、监督性监测数据、物料衡算数据等几种方法，但由于大部分的企业不具备安装、使用自动监控设备或不具备进行现场监测的条件，在生产工艺复杂、无组织排放严重的排污企业排污费核定中，环保部门核定方法无法满足各种生产条件下排污量的核算，因此排污量的核定存在可操作性，带有一定的人为性，影响排污量核定的准确性。

4、排污费征管人员业务能力有待提高。准确、足额征收排污费对征管人员业务能力要求较高。在征管人员对企业排污现场核查中，需要对各种类型企业生产状况、排污节点、原辅料消耗、污染治理设施运行、污染物排放、污染源自动监控设备运行管理、数据稳定上传等情况进行核查，在现场核查后核定排污费时，还要对企业上报的生产物料投入产出是否平衡，产、排污量及去除量是否平衡能够有效甄别，能够对监督性监测数据进行分析，同时利用相关部门的数据及历史数据进行横、纵向分析，对污染源自动监控数据是否能正常使用进行判断。因此，科学核定排污费工作，一方面需要环境监察人员具备较高的专业水平和现场经验，另一方面也需要环境监察机构能够提供齐全、高效的现场检查装备。但黑龙江省目前现状是，各级环境监察机构负责排污费征收工作的人员平均为2-3人，且人员业务能力和业务水平参差不齐，负责排污费征管的监察人员常身兼数职，要面对企业情况繁多、复杂，导致一些人员较少的环境监察机构被迫在开展工作时抓大（重点污染源）放小（小型三产），这也是导致排污费征收未能做到全覆盖的主要原因。

5、存在地方政府行政干预，使排污收费不稳定，不透明，具有任意性。个别地方政府，尤其是县、区基层政府，思想僵化，单纯将经济增长指标作为领导考核的依据，导致基层领导为了追求招商引资、经济发展，将减、免排污费作为给企业减负的政策优惠吸引企业，为降低当地企业经济成本，干预排污费核定、征收工作，或要求环境保护部门与企业进行协商收费、定额收费。而我国的各级环保机构的设置，是作为当地政府的职能部门由当地政府管理，环保部门只能听命于政府。导致基层的环保部门在排污费征收中遇到行政干预时有法难依，存在任意减免排污费的情况，使排污收费不稳定，不透明。

6、排污费征收程序繁杂，缺乏强有力的法律保障。排污费征收时间长，程序复杂，不便于操作，环保部门又没有强制执行权，造成执法效果差，成本高。按照《排污费征收使用管理条例》的有关规定，如果排污者拒不缴费就要立案调查，下达《行政处罚决定书》，两个月后才能够移交法院强制执行，而部门间发生互相推诿、扯皮现象屡见不鲜，有时一个案子办完至少需要半年时间，甚至部分地方法院拒绝予以立案，“马拉松”式的执法直接影响执法效果。

（二）排污费使用方面的问题

1、排污费未能完全用于污染防治。根据国务院公布的《排污费征收使用管理条例》排污费只能用于重点污染源防治、区域性污染防治等污染防治项目，但是，据调研情况看，真正用于环境污染治理的投资排污费总量较为有限。排污费未能完全用于污染防治由主观原因和客观原因所造成，客观原因是由于黑龙江省是农业大省，工业不发达，财力有限，导致一些地方环保部门的日常公用支出、环境宣传、环境政策制定、环境监测和监察执法等等专项工作与监管运行无法通过财政预算保障，依然依靠收取的排污费解决支出问题，使用排污费来平衡环保部门预算，或者按照排污费征收的一定比例安排环保部门的支出。主观原因主要是对排污费全部投入污染治理项目工作重视程度不够，认识有偏差，资金分配随意性较大，有法不依，监督检查不到位，致使一部分排污费不能完全用于污染防治。

2、排污费专项资金的额度有限，资金分散，满足不了污染防治的需要。黑龙江省近三年年平均收取的排污费在4.5亿元左右，按照20%的比例，省级每年集中1.28亿元左右，其他部分10%缴入中央国库，70%分布在各市、县，相对比较分散。据调查电力企业30万千瓦发电机组上一套脱硫设施6000万元左右，一套脱硝设施4000万元左右，据统计全省30万千瓦以上的发电厂有16家（见下表5），只上脱硫、脱硝环保设备至少投入16亿以上，这只是一些发电企业，全省还有石油石化、煤炭等污染物排放大户还未包括在内。可见，目前的排污费收入与治理成本明显倒挂，满足不了环境治理的需要。由于目前排污费收入较少，因此近年来排污费资金都主要用于国家投资项目配套，相对于污染防治大量的投资需求来讲，排污费专项资金目前只能起到牵动作用，不能起决定性作用。

在设计阶段，只有将安全预警、安全控制系统有效地引入气瓶充装的各个环节中，运用先进的手段和技术，才能有效提升气瓶充装单位的安全管理水平，避免安全生产事故的发生。

（三）部门之间协调不够，项目实施难，致使排污费资金不能及时发挥作用

环境保护项目一般会涉及较多的部门，各部门工作重点不同，难免会因为部门之间协调不够，步调不一致，出现“扯皮”、“推诿”、“懈怠”情况，形不成合力，导致在环境综合污染防治的过程中，项目实施时间延长，项目实施困难。如在淘汰高排放老旧“黄标车”项目推进工作中，项目除涉及环保、发改、财政等部门外还涉及交通、公安等具体的管理部门。由于项目立项前未考虑到各部门的分工，没有统一的规划，致使治理资金到位，但各地、各部门对项目准备不充分，部分地方项目实施进展较慢，资金不能及时发挥作用。

表5 总装机容量30万千瓦以上电厂名单

四、意见建议

（一）积极拓展排污费改税工作思路

国外排污收费主要是通过征收“排污税”的方式实现,就是将环境污染和生态破坏的环境成本分摊到企业生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源。如美国、德国、日本、挪威、荷兰、瑞典、法国等分别开征了二氧化硫税、二氧化碳税、水污染税、噪音税、垃圾处置税或固体废物税等。由于对排污行为课税的自动调节作用，排污行为主体会在利润最大化的激励下，在治理污染投入和少交排污税两者之间做出选择，当上交税款大于治污成本时，企业会主动地加大污染治理投入。借鉴国外的经验，2013年5月，财政部会同国家税务总局和环境保护部，完成了《环境保护税法(送审稿)》的起草，并报送至国务院法制办，我国排污费改税已经迈出步伐，渐行渐近。环境保护部环境规划研究院在“环境税征管模式和能力建设研究”报告中，做出了这样的认定：在我国国情下应采用“环保认定、税务征管”的征管模式，对排污者实行差别税率，鼓励减排。“费改税”比行政收费具有更好的通透性，覆盖面更大，影响范围更广，更规范，指引调节功能更强。排污税以法律形式确定，具有比排污费更大的强制性，有利于确保排污资金征收入库，从而避免任意性、滥用性。另外，排污税由税务部门征收可充分利用现有的各级税务征收系统，从而避免机构的效率低下，节省征收成本，提高征收效率。建议政府部门积极加快排污费改税的改革步伐，摸清排污费征收底数，规范排污费核定方法，加强排污费核定和征收工作的人员和资金保障，为顺利完成排污费改税工作做好铺垫。

（二）提高排污费征收标准，增加排污费收入，满足污染治理需求

2012年黑龙江省调整了二氧化硫排污费征收标准，增加了排污费收入。但目前除二氧化硫排污费标准调整之外，黑龙江省其他污染因子仍执行原有标准，国家制定的排污费征收标准目前已不能有效体现污染物治理成本，鉴于当前排污费收入与污染治理投入之间的巨大差距，国务院下发的《节能减排综合性工作方案》（国发 【2007】15号）文件鼓励各省（区、市）提高当地排污费征收标准。因此，建议在目前“费改税”还没有推出之前，进一步提高污染物的排污费征收标准，用经济手段促使排污者加大污染防治力度，节约和合理利用资源，减少污染物排放量，达到保护和改善环境的目的。

（三）加强人员培训，提高工作效率

（四）加大对市县环保部门的经费保障力度

根据国家要求，将各级环保部门的人员经费、公用经费、监督执法经费、仪器设备购置经费以及基础设施经费等纳入同级财政预算予以保障。政府应根据各市县财力和环保工作的需要，在保障人员支出的基础上，设定不同类别的公用经费如监督执法经费、环境管理专项工作经费的定额标准，并给予保障。将仪器设备、基础设施纳入规划及年度计划，保证环境监管能力标准化建设。

（五）在排污费“费改税”的基础上，建立环境保护多渠道筹、投资方式

随着排污费费改税的实施，应多渠道筹措高新技术环保产业投资，建立污染治理第三方市场运行机制。同时，政府应按照财政支出一定比例建立环境保护投资机制，并随着社会经济发展逐年提高。在政府投资的基础上，建立全面的生态环境补偿机制，按照谁污染谁补偿的原则，建立污染补偿专项资金。

（六）整合统筹环境保护投资，集中力量解决重点环境问题

在一定资金保障的基础上，完善环境保护投资项目库建设，将环境保护各方面投资需求全部纳入环境保护项目库，形成重点项目政府主导，社会参与；一般项目污染者负责，政府奖惩的投资机制。形成治理有方向、投资有重点、环境效益有监督的环境保护投资体制。

（七）研究细化环保项目工作，建立健全各部门及时沟通、协调的“联合会议机制”，科学安排各部门环保项目工作

针对跨部门污染防治项目，应由政府统一组织，加强项目前期工作研究，细化各部门职能工作，制定统一、科学的环保项目规划，通过建立由环保部门牵头的跨部门联席工作会议的机制，明确责任，合理分工，加强部门间任务协调，督促各部门相互配合，形成合力。避免由于部门职能整合问题而出现的“打架”、“扯皮”等现象，保证环保项目尽快实施，发挥项目资金环保效益。■

黑龙江省财政厅监督检查局）

（本栏目责任编辑：周菲）