土地在新型城镇化进程中流转问题探究

吴伟 孙伟

摘要：本文以新型城镇化的建设为背景，对我国新型城镇化进程中土地的流转问题做出探究，结合我国当前的农村土地流转现状加以分析，针对我国农村土地流转在现实中存在的土地产权主体界定模糊、政策法规落实缺乏力度、土地流转程序不规范、土地流转市场不成熟等问题，提出有效的解决思路、对策。健康且高效发展农村土地的流转，同时推进我国新型城镇化的建设。

关键词：新型城镇化 ；土地流转平；问题对策研究

中图分类号：F321.1；F299.21

新型城镇化是人口的城镇化，而不是土地的城镇化。[1]与以往的城镇化相比较，新型城镇化更注重以人为本，加快发展新兴工业，为现代化城市的推动提供动力，它的“新”是以“人”为核心，注重对农民利益的保护。新型城镇化主张提升城市的文化以及公共服务，不再一味的追求城市规模的扩大。城乡一体化发展近些年主要被城乡二元结构所制约，这一点在十八届三中全会报告中已经明确说明。 对此，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》对城镇化发展体制機制的改革完善做出强调，同时强调推动城乡发展一体化。

自1978年至2012年以来，我国城镇化率平稳且快速的提高，到了2013年，我国城镇化水平达到53.73%，已经进入城镇化建设的快速发展阶段，有望在2030年之前实现城镇化。[2]在城镇化快速发展进程中，众多的问题也逐一显现出来，其中，土地制度的缺陷尤为突出。国内多数学者认为中国能在新型城镇化道路上持续且快速发展的突破口之一就是土地制度的改革。新型城镇化的建设与土地息息相关，其中土地在流转中存在的突出问题为典型代表。

一、土地在新型城镇化建设中流转所存在的突出问题

截至2013年6月底，全国农户承包土地流转面积已经突破3亿亩，占家庭承包耕地面积的23.9%。[3]其中，安徽省农村土地流转面积达2931.13万亩，约占全省家庭承包耕地总面积的33.36%。[4]河南省农村土地流转面积达2824万亩，占全省家庭承包耕地总面积的29%。[5]土地在各个省份的流转速率、流转面积一直稳步提高，流转价格也在上涨，但是农民的利益并没有很好地受到保护，土地在流转过程中仍然存在着一些问题。

（一）土地产权的主体界定模糊

我国现行法律规定的农村土地产权具有不明确的特征，这种特征不仅制约了新型城镇化的建设进程，而且影响了土地流转的发展。

1.不明晰的农村土地所有权主体让农民的权力得不到保障

在《中华人民共和国宪法》第十条规定中提到，除了由法律规定的属于国家所有的农村和城市郊区的土地以外，其他均属于集体所有。但是《宪法》中对于这个“集体”并没有明确的解释。在实际生活中，关于农村土地农民集体所有有以下三种类型：村农业集体经济组织；村民委员会；乡镇农民集体。对于同一块集体土地而言，由于法律没有明确其真正所有权的主体，而各个集体组织为了各自的利益对集体土地所有权都不肯松手，使得老百姓承包土地经营权得不到保证。

2.不明确的土地产权制度界定让农民的利益得不到保障

根据我国土地管理法规定，土地产权包括土地的所有权，使用权，以及转让权等权利，但是各项权利的界限却很模糊，这一点已经成为阻碍农村土地流转的重要瓶颈。“所有权模糊”已然成为农村土地在流转过程中所需要面临的实质问题。由于没有明确的法律法规的约束，在土地流转中一旦出现权益、责任、利益方面的问题就无法解决，土地流转的合同中，由于土地供求关系的原因便会出现在承担责任和获取收益方面的不公平。

（二）政策法规的落实缺乏力度

新型城镇化的发展将是中国在今后几十年内经济稳步发展的核心推动力。然而，在推动城乡统筹发展，实现城乡一体化的过程中，由于我国现有的关于土地流转的政策法规还处于初级阶段，不能很好的让农民能够依法享有更多的在农业用地转化为非农用地过程中所带来的土地增值收益，让征用的土地能够更有效率地被充分利用。

1.征地制度中补偿政策的不完善导致农民的利益受损

国家法律规定，在城镇化建设发展的需要下，农民必须出让自己的土地。但是，由于缺乏完善的补偿制度，农民获得的补偿只能按照农业用地的标准来计算，然而这价值远远低于农业用地转换为建设用地时的价值。并且，这种补偿通常为一次性的补偿，农民无法获得该土地后期由于城镇化而带来的增值收益。这种名义上使农民仅仅在户籍上由农村人口变为城镇居民，却不能让农民获得自己土地增值收益的制度引起农民的极大的不满，阻碍了新型城镇化的建设进程。

2.征地制度中保障政策的缺乏延缓新型城镇化的进程

由于农民失去土地后，使得部分只以种田作为唯一收入来源的家庭失去了经济来源，而那些少之又少的土地补偿金根本无法长期维持家庭生活开支。同时，由于城镇人口的增加，而相应的配套设施服务却没有增加，使得这些所谓的“居民”不能够同等享有城镇应有的医疗，教育，就业等方面的待遇。政府在居民生活保障方面政策的缺乏导致农民不愿放弃土地，从而大大延缓了新型城镇化的建设进程。

3.征地制度中用地约束政策的空缺导致土地利用率低下

由于从农民手中获取的土地价格十分地低廉，使得建设成本大幅度的下降，从而在新型城镇化建设当中土地缺乏规划，随意性很强，造成了土地的极大浪费。2013年12月12日，首届中央城镇化工作会议在北京举行，会议中明确提出要提高城镇建设用地的利用效率。但是，一些地方政府为了追求短期或者政绩效益利用政策而变相地进行圈地，从而使得我国的建设用地有将近1/3是处于闲置的状态，一方面使得土地利用率低下，另一方面造成耕地的大幅度减少，与我国现在要突出强调“节约土地资源，坚守18亿亩耕地红线”的原则相悖，同时也严重阻碍了新型城镇化的建设与发展。[6]

（三）土地流转的程序尚不规范

由于当前土地流转的程序尚不规范，导致土地在流转过程中出现的纠纷日益趋多，这些纠纷的主要因素如下：

1.合同不够规范

合同的不规范主要包括合同的主体、条款以及格式。合同的主体模糊不清，合同的格式错误让合同的有效性无法落实，即便出现问题，吃亏的还是农民。合同的条款与约定的条款有出入，农民的利益无法得到保障，导致产生纠纷。

2.口头协议居多

由于双方之间信任度较高，双方多是采用口头协定而非书面的有效合同。这点是由于农民对土地承包经营的相关法律法规普遍缺乏认知，而且政府及村委会对于农民的这种土地流转方式不管不顾，导致土地流转行为不规范。

3.土地流转管理方面不规范

土地转包的期限短或不定期，不稳定，多数可以随时终止，因为农民没有固定的收入来源，且对土地转包存疑，觉得转包土地不过是权宜之计，所以希望可以随时收回，土地转包缺乏严谨规范性。多数农民将自己的土地私下流转，导致土地的流转缺乏集体规模化效应，土地碎片化。

（四）流转市场的建立尚不成熟

目前，农村普遍存在土地流转现象，但是当前我国的土地流转市场尚未成熟，市场化的流转机制仍未形成，流转中介不够规范且匮乏，流转形式单一。农地交易市场的健全是加快农村土地流转的有效途径之一，不仅为土地的流转提供便捷，也是服务大众的体现。土地流转市场的完善需要更加成熟的流转机制。流转机制的存在让土地经营权能够更加合理合法且规范的流转。流转市场不成熟的另一体现就是流转信息无法有效对接，农民无法获取更多有利的土地流转信息，甚至漫无目的的在寻找交易的对象，找不到合适的流转对象，流转效率低下。农户间自发性的土地流转呈现出的散乱，让流转出的土地无法大规模聚集，需要再次的聚集流转，从而阻碍了农业现代化的脚步。

二、对策

本部分以四个方面进行论述。

（一）针对相关法律法规做出修改完善

当前，针对农村土地的流转，我国的法律法规尚不完善，需要抓紧制定健全和规范的条令，以便可以跟上土地流转发展的需要。

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发[2014]1号）提出要完善农村土地承包政策，推动修订相关法律法规。[7] 《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》中提到，全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。这就需要尽快修订相关法律，以贯彻政策精神。通过法律手段有效的保护农民的利益，完善土地产权制度，让农民在土地上的收益有法可依。

（二）针对土地流转市场体系加强建设

目前，中国土地的流转市场仍不成熟，需要进一步的完善，突出的体现就是中介服务组织的匮乏。在新型城镇化这样一个良好的外部条件下，农村土地流转的速度日益加快，如果再拥有一个健全的土地流转市场体系将更是锦上添花。拥有良好发展条件的中介组织能够充分发挥它的功能，可以为农民降低了土地交易成本以及交易风险，完善土地流转中介服务组织成了当前土地流转的主要任务之一。如何能够健全土地流转市场，如何能够完善中介组织是我们目前所需要面临的问题。笔者认为，首先需要将中介组织与村委会相区别，不能将两者的概念弄模糊。中介组织要有属于自己的天地，要自力量行以谋发展。其次，在法律上需承认中介组织的合法性，以保障它在发展中的地位和权益。并且，法律也是我们的好帮手，通过法律来约束和规范中介组织的经营运作行为。

（三）针对土地流转程序行为统一规范

土地流转程序行为的规范，首先要统一合同样本。规范的合同不仅可以避免纠纷，还对农民的权益进行有效的保障。其次，政府的引导不可缺。大多数农民对土地流转的了解知之甚少，政府需要积极的引导农民，及时阻止土地流转过程中可能出现的不规范行为，确保土地流转的平稳有序进行。最后，严惩地方土地流转的强迫行为，让农名的权益得到保障。农民的土地是否需要流转，一切以农民的意愿为主，强迫性、强制性的土地流转损害了农民的权益。

（四）针对农村社会保障体系全力健全

目前来说，我国社区服务机构大部分地区仍然属于起步阶段，社会保障体系落后。对农民来说，最重要的最宝贵的土地流转出去以后，难免要担心自己的基本生活能否得到保障。健全农村社会保障体系，就是为了能让农民无后顾之忧，放心大胆的将手中的土地流转起来。

新型城市化不应是钢筋混凝土的简单堆砌，而应是农民市民化的转型。[8]为了健全农村社会保障体系，需要完善相关制度。一是完善户籍制度，让农民切切实实的享受到城市的社保、医疗、教育等公共品，从而不用再继续依赖土地作为保障。二是完善就业制度，让农民进城就业不再被歧视，获得公平待遇。三是完善农民新型医疗制度，通过法定比例负担农民看病所支付的医疗费，让农民不再担心看病贵看病难的问题。

参考文献：

[1]刘彦平.中小城镇是新型城镇化关键[DB/OL].http：//jjckb.xinhuanet.com/opinion/2013-10/18/content_471629.htm，2013-10-18.

[2] 中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报[R].北京： 中华人民共和国国家统计局.2014-2-24.

[3]吴宏耀等.关注一号文件：亿万农民进城广袤田野谁来耕耘[N].人民日报，2014-1-21.

[4]洪曙光.安徽耕地流转超过2000万亩[DB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201407/t20140701_1322360.htm，2014-7-1.

[5]李亚楠.河南：土地流转面积超1/4[DB/OL].http：//jjckb.xinhuanet.com/2013-12/03/content_479954.htm，2013-12-3.

[6]姚树霞，马科.坚守耕地红线不能动摇[J].城市建设理论研究（电子版），2011（21）：2095-2104.

[7]中共中央国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[R].北京：中共中央国务院.2014-1-19.

[8]辜胜阻.中国城镇化机遇、问题與路径[J].中国市场，2013（3）.

（编辑：周蕾）