新加坡“居者有其屋”制度对舟山群岛新区保障房建设的启示

佘红艳

（浙江海洋学院思想政治理论教研部，浙江 舟山 316022）

新加坡地少人多，国土面积仅716.1平方公里，总人口539.9万（2013年），每平方公里人口密度高达7588人，却是全球唯一民众拥屋率接近100%的国家，也是世界上住房问题解决得最好的国家之一。据统计，自1960年以来，建屋发展局共兴建组屋超过100万套，目前约有85%的居民住在组屋中，其中95%的人拥有组屋产权，其余的5%低收入家庭是向政府廉价租赁；另外15%的居民住在由私人房地产商提供的高端公寓式住宅，真正实现了“居者有其屋”的住房目标。今天的新加坡是一个没有贫民窟和移民聚居区的花园城市，其解决外来人口与城市低收入人口住房问题的成功举措，可为舟山群岛新区保障房建设提供一定的借鉴启示，并促使舟山早日实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中“社会住房保障全民覆盖，人人享有基本住房”的目标。

一、新加坡推行“居者有其屋”制度的成功举措

新加坡住宅市场分为公有住宅市场（即政府组屋）和私有住宅市场两种。新加坡在1959年自治时曾面临着严重的“屋荒”，占全国40%的人口居住在肮脏的贫民窟和棚户区中，恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题，社会不稳定加剧。为解决居住及其引发的社会问题，1960年，新加坡政府将解决住房问题作为一项基本国策，成立建屋发展局，1964年推出“居者有其屋”的政府组屋计划，正式开启新加坡的“组屋年代”。

（一）政府主导，部门专管

新加坡虽是市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现，而是由政府主导。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其国人出色的管家和掌舵人，政府干预很有特色:结合西欧福利国家的国家分配住房（带有社会主义色彩）和美国的市场供给的优点，在住房满足大部分人生活需要的基础上发展房地产业，避免了政府“功利性”的缺陷。

建屋发展局是全面负责新加坡公共住房管理的唯一专门机构，同时还是最大的房地产经营者，负责公共住房的建设、出售出租，不以盈利为目的。这一专门管理机构的成立，避免了政出多门，并有效防止了私人房地产商参与公共组屋的炒作，抑制了寻租腐败，成为政府公共组屋计划过程中的有力推动者。

（二）强制储蓄，财政有力

1.强制的公积金制度——关键支撑

新加坡1955年建立中央公积金制度（政府的强制储蓄制度，亦是强制性的社保制度），并成立中央公积金局专门负责整个公积金的管理运营，强制缴纳、限制使用，在组屋建设中扮演了重要角色。[1]1968年9月，中央公积金局推出了“公共住屋计划”，规定公积金会员可动用公积金存款购买新的或转售的组屋，以现金支付或抵押支付房款，既极大地促进了低收入者和夹心层家庭购房的积极性，有效地解决了其无力购房的难题，又促使更多的款项转入国家财政，为政府建立了强大的资金储备。[2]

2.高效的财政政策——重要保障

新加坡建屋局实行独立核算、自主经营，其财政预算纳入国家计划。其收入主要来源于政府在财政上每年注入的巨额低息贷款和津贴，及组屋的出租出售、购房者的贷款利息和管理费用，支出则是用于偿还金融机构的本金、利息及日常管理费用等。建屋局的组屋售价远远低于市场价格，由此造成的收支亏损，政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。同时，建屋局依据购房者的经济收入水平和套系大小提供购房者相应住房补贴，首付款、还款额、还款方式和房贷利率都不同。

（三）法律保障，严控炒卖

1.保障土地，去商品化

土地是国家财富之源，也是组屋建设的基础和命脉所在，新加坡政府及其法定机构拥有国家90%的土地。1966年新加坡政府颁布的《土地征用法令》规定:土地归属权是政府，政府如果需要征用土地，可以通过强制执行方式以低于市价的标准为公共用途征地，被征用的土地价格确定后不得随意改变，不得哄抬土地价格。这不仅确保了公共组屋建设用地，而且降低了房屋建设中的土地成本。同时在征地上建设的公共住房也是去商品化的，不由市场来定价，而是建屋发展局根据国家经济发展水平和人民的承受能力去定价，并根据不同的户型、家庭情况去或租或售这些公共住房。

2.立法监控，严限炒卖

为了加强对组屋的合理配售，确保组屋分配公平有序、防止投机行为，1960年代，新加坡政府制定了《建屋与发展法》、《建屋局法》、《特别物产法》以及《住宅法》等法律法规[3]，形成了一整套严格缜密、规范有效的住房法律体系，对组屋的发展方针、目标、组屋购买者的申请条件、购买程序、住宅补贴、转售转租等均作了严格的规定，从而有效监控了组屋的健康发展。

建屋局在组屋配售中的政策定位是“以自住为主”，通过各种措施严格限制居民购买组屋的次数和炒卖组屋。每一个组屋购买者都要向建屋局提供真实详细的资料，一旦发现虚报，将面临高达5000新元的罚款或6个月的监禁，严重者两者兼施；新的组屋在购买5年内不得转售，也不能用于商业性经营，如果需要在5年内出售，必须到建屋局登记，不得自行在市场上出售；一个家庭只能拥有一套组屋，如果要再购买新组屋，旧组屋必须退出来，以防有些人“多吃多占”或从事投资投机。[4]

（四）严格准入，合理规划

1.严格准入，公平有序

建屋局针对不同人群制定不同的公屋计划和购房准入政策，严格按家庭收入情况来确定享受住房保障的水平，并随着生活水平的提高不断调整收入上限，基本保证了80%以上中等收入的家庭能够购买到廉价的组屋。而对高收入家庭，建屋局则不负责提供组屋，而是让其通过商品化方式以市场价格购买私宅公寓解决住房问题。

2.合理规划，有效配套

新加坡的人口密度是世界最高的地区，但是新加坡的人居环境也是世界最好的，原因就在于它的公共房屋选址、户型布局、整体规划合理，房屋开发成本低，总体和谐。在建设规划上往往交通建设先于组屋的建设，生活娱乐设施也同步跟进，避免了城市孤岛现象的发生，既满足了居民的生活需求，同时还保证了政府能够以较好的价位出让商场和停车场等盈利性设施。

二、新加坡“居者有其屋”制度对舟山群岛新区保障房建设的启示

政府专门管理机构的设置、有力的财政、健全的法律、高效的管理以及在住房问题理念上的高度认知，成就了新加坡的“居者有其屋”。舟山市的具体情况与新加坡这样的城市国家相去甚远，不能简单照搬新加坡模式来解决外来人口和低收入人口的住房问题，但结合舟山市情，借鉴新加坡的思路和做法值得一试。

（一）舟山市保障性住房基本情况

保障性住房通常是指由政府统一规划、统筹，提供给特定人群使用，限定了建造标准、销售价格或租金标准，起到社会保障作用的住房，其跟普通商品房不一样，属于公共品或准公共品范畴[3]。舟山市的保障性住房由市住房保障和房产管理局下的住房保障科负责管理。2014年浙江省已明确将拆迁安置房纳入保障性住房范畴，目前舟山市已形成了由经济适用房、廉租房和政策性公共租赁房制度和拆迁安置房（含旧住宅区、危旧房、城中村改造，）制度“四房一体”的住房保障体系。长期以来由于投入力度有限，保障性住房发展较缓慢:投入少、比重低、覆盖面窄、住房保障功能不完善，并且存在非中低收入群体占有保障房的不公现象。据统计，2012年舟山市财政住房保障支出4.83亿元（当年市财政总收入133.45亿元），比上年增长31.9%，占本级公共财政预算支出比为3.11%。[5]2013年舟山市新开工保障性住房4568套、城市旧住宅区（危旧房、城中村）改造安置房7473套，其中公共租赁房（含廉租房）2880套，竣工2448套；廉租房和经济适用房保障对象已扩大到年人均收入在市区人均可支配收入80%以下，人均住房建筑面积低于16平方米的城市低收入住房困难家庭。[6]2014年计划新开工保障性住房8900套，总面积98.01万平方米，（为历年新开工之最）计划竣工5663套，总面积52.19万平方米。[7]

（二）启示

随着新区建设和城镇化速度加快，人口流入和人才引进加速，舟山市住房问题和住房的供需矛盾将进一步加剧。2010年舟山市在全国城市房价排行榜中名列前10，目前舟山市商品房均价超过13000元/平方，而2013年市城镇居民人均家庭总收入仅为40723元。畸高的房价已经严重影响“新区人”的生活质量和社会稳定感，甚至可能导致政府失信于民。因此，在新区政府的重视和主导之下，借鉴新加坡的组屋制度，全面落实《决定》精神和《浙江舟山群岛新区发展规划》要求，加强住房保障体系建设，大力发展公共租赁住房，继续推进廉租住房，规范发展经济适用住房，实现“十二五”住房保障规划要求，使人人享有基本住房，以构建新区和谐稳定之本。

1.政府重视

（1）强化职责理念

民生至上，理念先行。新区政府在重视经济发展的过程中，应该提高理念认知水平，立足于新区人民的基本住房民生，从构建和谐舟山和推动群岛新区建设的大局出发，贯彻执行中央精神，强化政府住房保障的公共服务职能，把保障性住房建设和管理作为地方事权和为民办实事的职责和义务，切实体现保障性住房的公共产品属性。在商品房价畸高的大背景下，加快构建以政府为主提供基本住房保障，以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

同时，建立目标责任制和改革政绩考核评价机制。将目标责任和具体分工明确到具体的部门、具体的领导，把保障性住房建设指标的完成落实情况，作为考核相关部门和领导及职务晋升的硬指标，不作为、乱作为均应严格问责和一票否决。

（2）成立专门机构

舟山市保障性住房的主管机构市住房保障和房产管理局，并非专职管理住房保障的一个机构，而是一个综合性的房管部门，地位远不及新加坡的建屋局。新区政府需加强顶层设计，专门成立一个由市政府领导挂帅，财政、民政、城乡建委、国土、房管等部门主要负责人参加的不以盈利为目的保障房管理机构，负责领导和统筹协调全市的保障性住房规划管理工作，形成一股合力来有效监督保障房的建设和配售情况，防止保障性住房领域寻租腐败行为和各自为政现象的发生。

（3）区分层次界限

新加坡的“组屋”建设明确区别于私宅的建设，由政府集资建造，远离市场化运作，而我国（含舟山市）的保障性住房和商品房缺乏层次界限。当保障性住房的销售权由开发商控制时，就形成了一种奇怪的组合:一方面是带有非市场化或政府福利补贴性质的住房；一方面是市场化运作销售[4]，难逃企业追求利润最大化的本性，由此易导致腐败和不公。所以，要从根源上着手，明确保障房建设与销售远离市场化运作，和商品房划清界限。

（4）完善两级税制

我国自1994年分税制改革迄今，一直采取中央和地方两级分税制形式，各级政府在提供公共品的事权和财权上未达成合理的分配格局，导致政策取向和利益取向差异较大。而新加坡中央、地方政府的事权和财权完全一致，利益高度统一。目前，舟山市仍存在将经济发展、开辟财源作为政府的首要职责，把住房保障公共服务作为次要职责的现象，存在相关部门任由房地产商对土地反复倒卖、哄抬土地成本的“土地财政”现象，导致地价占房价40%以上，加之商品房建设的土地收益要远远大于保障性住房用地，政府和房产部门对前者趋之若鹜，以上利益观和政绩观错位往往直接导致缩减、停建保障房的现象。因此结合《决定》关于完善税制改革的精神，需要合理确定中央和地方政府在住房保障中的责任，理顺其财权事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度:增加地方财权，实行中央对地方规范的转移支付，发挥中央和地方积极性，从源头上减少地方过多依赖“土地财政”的现象，降低地方政府对房地产业扶持的动力；完善政府考核评价体系，改变地方上长期存在的“以GDP论英雄”的政绩考核评价机制。

（5）确保用地供应

新区政府应加强对土地的管理和调控，完善土地供应机制。可依据住房保障规划和保障性安居工程规划编制年度用地计划，分解落实建设用地指标和土地年度供应计划，单列下达、优先供应保障性住房建设用地，并逐年增加占比（不低于居住用地的10%）；适当提高建筑容积率，盘活存量用地[8]；提前确定新增建设用地地块，开展土地征收等前期工作，确保及时供地。

2.经济支持

（1）扩大资金筹集渠道

住房保障属于社会保障的一部分，其主要的资金来源应是国家财政。但舟山市目前存在的一个突出问题是公共财政支出严重缺位，涉及住房保障的支出并未完全纳入专项财政预算中，同时缺乏规范的住房保障资金筹集模式。因此，需要深化财政改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，设立“住房保障支出”专项财政预算科目，将过去“形象工程”、“政绩工程”的财政更多用于住房保障支出；并出台《舟山市市本级保障性住房专项资金管理暂行办法》，对专项资金实行专项管理、分账核算、专款专用，在项目完成后进行绩效考评，以改变过去挤占保障性住房配套资金的现象；扩大财税支持力度，除发放住房补贴外，还可以直接贴租、贴息等，并定期给予公示；落实保障房建设、买卖、经营等环节税费减免政策，从源头上降低保障房成本。

同时广开财源，形成以公共财政为主的多元化住房保障资金筹集渠道:从政府土地出让金收益中提取10%左右并适时提高比例；中央代发的地方政府债券资金；住房公积金增值收益余额；保障性住房出售出租收入以及拆迁补偿资金的结余；借助社会力量筹措；建立融资平台，协调、鼓励金融机构发放保障性住房建设长期贷款和债券。

（2）改革公积金管理制度

新加坡的中央公积金扮演的是一个“出纳”角色，在归集资金后，其使用只有两个方面:第一，留存资金以备缴存人提取；第二，存入中央银行。而舟山市公积金管理中心吸收缴存资金后，除了留存部分资金用于缴存人提取外，还要对缴存人发放贷款，并进行国债投资。因此，公积金管理中心实际上都在从事金融信贷业务，其本质就是银行类金融机构，而且是效率低下、风险隐患极大的行政经营管理模式，缺乏有效监管。因此极其需要明确住房公积金在住房保障体系中的地位和作用，改革现有公积金制度，改变其金融性质，改进其提取、使用、监管机制，做到公开规范，确保住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后的余额能全部用于保障房建设。同时，根据舟山市住房公积金覆盖面较窄、总量低的现状，政府可以通过立法或者各宣传舆论途径鼓励市民（生活困难人群除外）主动缴纳与自身工资收入水平比例相当的住房公积金。

3.法规保障

住房问题的解决只有上升到法律的高度，才能做到有法可依，有章可循。尽管舟山市已经制定了《舟山市经济适用住房管理办法》，《舟山市城镇廉租住房管理办法》《舟山市住房公积金管理条例》等相关法律法规，加强了对经济适用住房和廉租住房的上市交易管理和公积金的有效管理，但却始终缺乏一部解决低收入者的住房法律。《舟山市住房保障法》若能及早出台，将从立法上规定舟山市住房保障的对象、保障标准、保障资金的来源等，并保障公民住房权利的实现。

4.管理优化

新加坡“组屋”制度的关键与核心就是管理——制度为本、严格管理。只有优化管理，才能改变“以房定人”的做法和体制，做到“以人定房”。

（1）规范准入审核

新区政府要根据舟山市经济社会发展水平、居民收入、住房状况，合理确定保障对象。住房困难、家庭收入（财产）的具体标准，应定期调整，并及时公布。完善住房保障申请、审核、公示、轮候、复核制度；健全住房城乡建设、民政、公安、税务、金融等部门及街道、社区协作配合的家庭住房状况和收入状况审核机制，严禁向不符合住房困难标准的家庭供应保障房。

（2）健全退出机制

健全和完善保障房退出机制，切实做到透明、公开、公平。政府应当建立住房保障管理信息系统，完善保障性住房和保障对象档案，动态监测住房保障对象家庭人口、住房和经济状况变化情况；建立公众监督机制，落实信息公开，充分发挥社会监督作用。不再符合保障条件的，应在规定期限内腾退，逾期不腾退的，应严格按市场价格交纳租金，或通过补交土地收益等价款取得完全产权。

（3）加大处罚力度

针对保障房中存在住户骗购、骗租的现象，政府需立法来加大处罚力度，切实防范并严厉查处骗购骗租、变相福利分房和以权谋私行为，一经查实应立即限期作价收回，取消住户在5年内再次申购的资格，并依法追究法律责任。同时，可建立住房保障诚信档案，完善失信惩戒制度，使之与银行借贷、报考机关事业单位资格审查认定等联系起来，真正减少“有钱人入住保障房”现象的发生。

5.扩大范围

根据《2012年舟山市人口发展报告》统计，截止至2012年末，舟山常住人口114万人，（户籍人口97.18万人），当年全市流入人口35.37万人，流出人口4.15万人，人口总量远低于其他几个国家级新区。人口总量少，将直接影响人力资本的形成。根据新区发展战略规划，“十二五”时期是舟山城市化发展更快的时期，人口增速加快，至2030年常住人口将达188万之多，根据目前的现状，大量外来人口将面临无房可住的严峻现实，保障房需求更显旺盛。新区政府应扩大保障房范围，做好拆迁安置房的规划建设和协调管理工作，实现公共租赁住房与廉租住房并轨运行、经济适用住房统筹建设①，圆所有新区人的“住房梦”。[9]

（1）重点支持公共租赁住房

针对外来人口动态增长的实际，舟山市应重点支持公共租赁住房。明确其资金来源、确保资金及时到位，协调、鼓励金融机构发放公共租赁住房建设和运营的长期贷款；加大投资建设力度，制定优惠政策，通过新建、改建、转换等多渠道筹集公租房房源，鼓励、引导较大规模的企业建设满足本企业外来务工人员居住的租赁住房；对工程和资金项目实行动态管理，防止出现“开工而不动工”现象；严格按照政府定价出租，实行租金补贴、减免和实物配租相结合，并逐步提高实物配租比例。2013年，舟山市计划新开工公租房2585套，占全市计划新开工保障房一半以上；计划竣工保障房2400套，公租房占1394套。[10]（其中通过鼓励和扶持社会力量投资建设1270套）。可见，公租房已占保障房建设的半壁江山并应继续扩大之。

（2）有序并轨廉租住房

为了减少资源的闲置浪费，根据住建部、财政部、发改委的精神，从2014年开始，各地公租房和廉租房（合称“两房”）并轨运行，统称为公共租赁住房。由于“两房”面向的群体不完全一样，准入门槛、保障标准均不同，故舟山市政府应整合原有资源，摸底调查并综合考虑保障对象的住房困难程度、收入水平、申请顺序、保障需求等因素，建立统一的申请受理渠道、审核准入程序，确定轮候排序的规则，合理配置不同户型，严禁面积超标。廉租房已建成或已立项在建的，要优先用于解决原来廉租房保障对象住房需求。

（3）规范发展经济适用住房

新区政府应按照《舟山市经济适用住房管理办法》精神改进和规范经济适用住房制度，严格控制建设标准，规范配售管理过程，做到保本销售、控制对象、公开公平。经济适用住房的建设用地，应实行行政划拨；严格规范供应对象仅为城市低收入住房困难家庭；对供应对象实行动态管理，每年向社会公布一次，禁止重复购买。舟山市2014年新开工的8900套保障房中，经济适用住房仅226套，占比逐渐降低，有逐渐退出保障性住房之势，故应提早考虑实现其与公租房和廉租房的有效对接。

（4）协调推进拆迁安置房

对旧住宅区、危旧房、城中村改造项目应加大协调推进力度，不断创新思路、健全机制，加强规划管理水平，摸索从“先征后建”向“先建后征”转变，做到“三个优先”:土地指标优先供应，建设资金优先调剂，建设力量优先保证，明确年度目标任务和用工单位责任，加快实施重点区块改造，确保把拆迁安置房工程建成优质工程、群众满意工程。

注释：

①公共租赁住房,主要是针对外来人口的住房政策，廉租住房、经济适用住房主要是针对本地城镇户籍低收入人口的住房政策。

[1]张晨子．新加坡住房保障政策对我国保障性住房建设的启示[J].成都大学学报:社科版，2011（4）：1-5．

[2]郭伟伟.保障房在国外：聚焦新加坡组屋经验[J].中国报道，2011(5):34-36.

[3]杨敏锐.新加坡住房保障制度研究及其对中国的启示[J].现代商贸工业,2012(4):21-22.

[4]陈建平.探析我国保障性住房的制度建设——引证于新加坡的组屋制度[J].改革发展，2012（3）：15-16.

[5]舟山市2012年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2013-04-11).http://www.stats-sh.gov.cn/fxbg/201304/255182.html.

[6]市住建局2013年工作回顾和2014年主要工作安排[EB/OL].(2014-02-27).http://www.zhoushan.gov.cn/web/dhmh/jrxq/csjs/201402/t20140227_622550.shtml.

[7]虞仁珂，沈武.2014年舟山市新开工保障性住房8900套[N].舟山日报，2014-02-27(1).

[8]舟山市“十二五”住房保障规划[EB/OL].(2010-10-13).http://zw.zsfc.gov.cn/news/id-31266.html.

[9]省发改委海洋经济处.浙江舟山群岛新区发展规划[EB/OL].(2013-02-25).http://www.zjdpc.gov.cn/art/2013/2/25/art_86_504978.html.

[10]舟山市财政四举措支持保障性住房建设[EB/OL].(2013-09-30).http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/zhejiangcaizhengxinxilianbo/201309/t20130930_995384.html.