对完善我国农村金融服务体系建设的思考

王钊

摘要：农村金融服务体系的建设关系到新农村建设是否能够顺利进行，需要予以高度重视。文章立足国情、借鉴外国经验，试对健全农村金融服务体系提出几点建议，具有一定的参考价值。

关键词：农村；金融体系；思考

一、我国农村金融服务体系的发展历程及现状

农村金融服务体系是我国金融体系的重要组成部分，它应根据农村金融服务实际需求，充分体现其特殊性，为实现社会主义新农村建设的宏伟目标提供有力的经济保障。我国金融服务体系的发展历程包括五个阶段：一是萌芽期（1979～1993年），通过立法，成立民间合作金融组织，允许多种融资方式并存；二是孕育期（1994～1996年），成立中国农业发展银行，放权农业信用合作社；三是探索期（1997～2002年），大力发展中小金融机构，对民间金融行为进行压制；四是完善期（2003～2005年），大力拓展农业发展银行资金来源和业务范围；五是发展期（2006年至今），银监会提出了大力培育发展新型农村金融机构、积极引导农村金融服务产品创新、科学完善农村金融分类监管体制等重要措施。

我国经过三十余年的农村金融体制改革，逐漸形成了以政策性、商业性和合作性为主要功能，以农业发展银行、农业银行和农村信用社为主要载体的金融服务体系，部分东部沿海地区还设立了地区性商业银行延伸的机构网点等。根据银监会2013年的统计数据，金融机构网点已覆盖了我国全部县（市）和绝大多数乡镇，金融服务已覆盖全部乡镇。农村信用社等金融机构承担了全国98.4%的乡镇金融服务和67.7%的乡镇金融机构覆盖任务。实践表明，农村金融服务体系的逐步建立和改革重点总体上值得肯定，它从本质上改变了我国农村金融服务一直以来的功能不清、利益冲突、机构单一的复杂局面。

二、我国农村金融服务体系面临的突出问题

尽管我国农村金融服务体系在改革开放以来取得了很大进步，但仍然存在一些不容忽视的问题，在一定程度上延缓了农村经济社会的发展进程。

（一）供需总量不平衡，农村地区金融生态环境建设仍需改善

农村金融的供给及其功能发挥推动了农村经济的可持续发展，但是资金问题仍然是新农村建设中最大的制约和瓶颈。每年农村贷款集中发放期间，农村信贷需求量难以得到满足，一些地方甚至出现了严重的地下高利贷现象，加之政府对农村金融市场缺乏有效监管，民间金融依然活跃。保守估计，广大农村地区只拥有全国15%左右的金融资源。更有专家指出，真正投向农业和农民身上的更是微乎其微。

（二）供需结构不对称，科学合理的农村金融体系尚未建立

突出表现在农村金融市场竞争不充分， 呈现高度的垄断特征；各种非正规的金融机构得不到国家法律和政策保护；农村金融机构之间的分工与协作缺乏整体上的制度设计；农贷利率、期限等业务不够灵活。比如，目前大部分信用社将小额信用贷款视为一般性商业贷款，利率普遍趋高避低，而且期限一般在 6 个月至 12 个月，与某些种养业周期长的特点不相匹配。

（三）供需种类单一，农村信贷市场拓展的深度、广度需进一步提高

一是政策性金融与商业性金融的功能混淆，扰乱了金融市场秩序，既降低了商业性金融机构的效用，又提高了政策性金融服务的运行成本；二是农村金融业务范围虽已突破粮棉油收购等领域，但在支农资金安排方面仍受到经营范围的制约；三是信用社经营的既定模式与新农村经济多元化发展不相适应，很难充分发挥服务“三农”主力军的作用。

三、外国农村金融服务体系的主要启示

纵观各国农村金融发展的历程，虽然外国与我国历史背景、经济发展状况和政治制度迥异，但在惠农、支农、兴农等方面还存在着很多共同之处，一些经验做法给我们带来很多启示与思考，值得学习和借鉴。

（一）政策机制是发展基础

各国政府普遍利用自身的政策机制，根据本国的农业经济和农村金融发展实际制定适合本国的农村金融体系。在美国，农业金融机构是由六个层次组成的，即联邦土地银行、联邦中间信贷银行、合作社银行、农家管理署、农产品信贷公司和商业银行。日本的农林渔业金融公库是其代表性的政策性金融机构，合作金融则起补充作用。印度等其他国家也依托有利政策建立了服务多元化的农村金融服务体系。而且一些国家的政策性金融服务细致周到，对贷款期限和利率水平都做出了明确规定。这表明，健全的政策机制体系是构建良好金融生态系统的坚实基础。

（二）法律制度是有力保障

各国在农村金融服务体系的建设方面，都高度重视法律在保障经济发展中的重要作用。例如，一些发达国家针对农民在农业生产中不仅要承担市场风险，还要承担自然风险的特点，相继建立了农业灾害保险制度。1980年，美国国会通过的《联邦植物保险法》中明确规定，农业部门为所有保险农作物提供30%的保险补贴。同时，提高联邦农作物保险公司的股金总额，从而将承保范围几乎涵盖所有粮食作物。加拿大的农作物保险金则是由政府和农户平分。这些表明，有效的法律制度在稳定生产、保障农民利益等方面起到了积极作用。

（三）科学管理是关键手段

科学化管理在农村金融生态体系构建过程中也具有显著作用。例如，为确保高效运营，日本农林渔业金融公库将精细化、制度化管理模式贯穿整个生产过程。在机构编制设置上，只设置总、支店两级机构， 严格控制员工人数。在财务管理上，公库内部实行总店集中的严格预算管理，各支店水、电等日常固定开支由总店按预算核定费用比例下拨各分店，每笔费用必须严格按计划执行，总、支店均设有独立的审查机构，实行严格、高效、透明的管理制度。

四、健全我国农村金融服务体系的构想

中国银监会主席尚福林对农村金融改革发展工作的情况做报告时指出，我国农村金融改革经过多年的发展已取得显著成效，初步形成了多层次、较完善的农村金融服务体系。笔者认为，为提高农村金融体系服务水平，进一步统筹城乡发展，顺应社会主义新农村建设的重大战略体系建设应注意把握好以下五个方面。

（一）功能上把握好经济和社会两层关系

从我国农村金融服务的实际需求和国家农业政策的目标来看，当前农村金融市场的功能应主要体现在两个方面：一是对农村经济发展的贡献，即金融市场应能够满足多样性的有效金融需求，以金融服务推动经济发展；二是对农村社会公平的贡献，即以体系化的形式保障社会公平正义。这两个功能体现了农村金融服务经济效益与社会效益的双重任务和特殊内涵。比如，通过增加用于改善农业基础设施条件的长期贷款， 可以提高我国粮食安全水平和农业国际竞争力。

（二）分工上把握好商业与政策两种性质

农村金融机构之间由于承担功能不同，应通过合理的分工协作，构建良性的金融体系。与功能相对应，对于农村经济增长的追求，应更多发挥商业性金融机构的信贷业务优势。而对于体现社会公平，应主要通过健全政策性農业金融制度来实现。可见，统筹好农村金融机构之间的复杂关系，进而实现资源优化、互利共赢的良好合作格局，对于降低资金运行成本、提高农村金融市场的运行效率具有重要作用。

（三）竞争上把握好适度与过度两种效果

一方面，农村应活跃着一定数量的金融机构以保持金融市场的适度竞争。同时，政府对金融市场实行严格的准入制度，以避免过度竞争和投机所导致的市场紊乱。应提倡“抓大放小”原则，“抓大”就是要抓住农村金融建设大的方面；“放小”就是进一步放开对小额信贷组织和民间金融的政策限制并对其活动进行政策引导和规范，激发农村金融市场活跃度。

（四）保障上把握好税收和担保两个手段

一是政府应当对农村金融给予财政税收等方面的政策优惠。例如，农村信用社改制为农村商业银行后，不再享受税收优惠的做法，显然不利于鼓励商业银行向农村地区投放资金。二是应当对农民借款的抵押担保提供更为宽松的政策。可以考虑进一步拓展农村信用社等金融机构的担保业务或组建由政府出资的专业农村信贷担保机构。同时，大力提倡通过立法手段保障“三农”建设。

（五）监管上把握好顶层和基层两个维度

在加快推进农村金融市场化改革的同时，应当将农村金融发展列入各级政府的长期规划中。必须建立相应的监管体系，且在监管力度方面，应针对农村金融机构的实际情况，区别对待，分类指导，而不应与其他商业银行采取同一标准。

（作者单位：南开大学）