发展战略性新兴产业，政府应“有所为、有所不为”

◎江飞涛

发展战略性新兴产业，政府应“有所为、有所不为”

◎江飞涛

发展战略性新兴产业是中央政府在国际金融危机发生后提出的战略性抉择，也是推进我国产业转型升级和经济发展方式转变的重大举措。近年来，战略性新兴产业发展得到了快速发展，同时也暴露出了一些突出的问题，政府行为的越位和缺位正是这些问题产生的根源。准确把握政府在发展战略性新兴产业中的作用和行为边界，进而对当前政策及政策思路中存在的问题进行深入反思，具有重要现实意义。

一、战略性新兴产业发展中面临的突出问题

部分行业竞争扭曲与产能过剩问题严重。各级地方政府以异乎寻常的热情和政策力度扶持新兴产业发展，光伏、风电设备等一些行业出现较为严重的竞争扭曲与产能过剩问题。目前，我国有300多个城市在发展光伏产业，其中有100多个城市已经建立了光伏产业基地，各地均为当地的光伏企业提供包括廉价土地、税收优惠、优惠电价甚至设备投资补贴在内的各种优惠政策，严重扭曲该行业企业的竞争行为与全行业的竞争态势。当前，有2000多家企业在从事光伏产业，有1000多家组件生产企业，光伏组件实际产能近40GW，实际产量21GW，产能严重过剩，多数企业处于停工半停工状态，尚德、赛维等龙头企业深陷破产危机，全行业面临严峻的形势。风电设备制造行业，一方面是许多地方提供各种优惠政策重点扶持的行业；另一方面，风力资源丰富地区采取“资源换产业”的地区政策，大企业不得不在当地建厂以获取风能资源和订单。这些行为都扭曲了市场以及市场中企业的竞争行为，进而导致行业面临较为严重的产能过剩，目前风电设备制造业40%以上的产能处于闲置状态。

核心技术缺乏。我国发展新兴产业大部分靠引进技术，不掌握核心技术，这严重影响未来我国战略性新兴产业的健康发展及其在全球价值链上的提升。如，新一代信息技术产业中最核心的关键产品集成电路芯片，我国连续多年大量进口，进口额仅次于原油；又如新能源汽车，锂正级、薄膜等核心材料主要从日本、美国进口，电机控制系统的核心技术国内企业亦不掌握，电控系统中占硬件成本大部分的芯片全部是进口；又如风电设备，我国企业在风机整机的研发和设计上依然没有掌握核心技术，国产化的设备中绝大部分技术依靠国外引进，变流器、主轴轴承、控制系统等关键零部件还要依赖大量进口，标准和检测体系不健全；在高端装备制造领域，深水海洋石油装备，90%的高档数控机床、95%的高档数控系统，80%的集成电路芯片制造装备、40%的大型石化装备、70%的汽车制造关键设备及先进集约化农业装备仍依靠进口。

创新动力严重不足。当前制约战略性新兴产业长期健康发展的一个重要因素是多数企业创新动力不足，热衷于扩大生产规模，创新研发投入不足。科技部提供的数据显示，2010年我国大中型工业企业有研发活动的只有28.31%，研发收入占主营业务收入的比例只有0.93%，远低于发达国家企业研发投入2.5%-4%的水平。尽管国家出台了大量扶持政策鼓励企业自主创新，并提供相应的财税政策支持，却难以有效激活企业创新积极性。

二、中国战略性新兴产业发展中的政府缺位与越位

我国战略性新兴产业发展政策制定和实施中的政府缺位与政府越位，正是导致以上突出问题并进而阻碍新兴产业长期健康发展的重要原因。政府缺位是导致企业创新动力缺乏、创新效率不高与核心技术缺乏的重要原因；而政府越位则导致部分战略性新兴产业严重的竞争扭曲与产能过剩问题，加剧战略新兴产业发展中的技术风险与市场风险，政府越位还带来设租、寻租等问题。

政府缺位主要表现在，政府为新兴产业发展构建良好的制度环境及市场环境方面进展相对缓慢。一是要素市场严重扭曲的问题并未明显改善。要素市场扭曲会严重降低和抑制企业通过创新活动来获得企业利润的动力。政府控制土地、资本、劳动力等关键要素的定价权，使得企业可以通过寻租获取超额利润，大量寻租机会的存在会明显降低企业进行创新活动的动力。二是知识产权制度和执行机制中的根本缺陷依然存在。企业进行创新活动无法得到正常收益回报，从而降低了企业创新的动力。三是金融体制改革滞后，资本市场发育不足，多元化、多层次的投融资机制尚未形成，不能适应战略性新兴产业发展的需要。四是部分领域体制改革滞后，例如“三网融合”相关管理体制、电网行政性垄断改革与智能电网建设、排污权交易体制、新能源产品定价机制等方面的改革滞后，都是制约相关行业发展的重要因素。五是由于政府管制和缺乏相应的市场制度，创新成果产业化中介组织缺乏且行为不规范，知识产权等无形资产管理程序复杂、评估作价困难、周期漫长，缺乏股权激励手段，不利于调动创新创业积极性。六是科研体制改革不完善，科技研究与市场、经济脱节问题突出，科研成果转化率低，科研效率也亟需提高。

政府越位方面则主要体现在三个方面：一是政府代替市场选择重点发展的产业、技术创新路线甚至工艺与产品进行重点支持。例如：《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》将电动汽车与插电式混合动力汽车作为中国新能源汽车发展的主要技术路线，《太阳能光伏产业“十二五”发展规划》则详细规划了企业规模、市场结构、技术经济等方面的一系列目标，并列出了重点发展的领域、技术和产品。政府作为面临严重信息约束的政策制定者，实际上无法选择应该发展或者不应该发展的产业、应该开发或者不应该开发的技术，这些只能由市场与竞争过程来决定，否则会放大新兴产业发展的技术风险与市场风险。例如，日本政府主导的第五代（人工智能）计算机计划，不但没有实现赶超反而延缓了整个日本计算机产业的发展。此外，日本政府主导的在模拟高清晰度电视的研发等项目上也都遭遇了同样的失败。从目前来看，中国力推电动汽车的做法代价大，收效甚微，被扶持企业在电动汽车项目上严重缺乏自生能力，且一旦其他技术路线成为主导技术，前期的巨大投入将付之东流。

二是政府选择特定新兴产业企业进行补贴和扶持。这种政策倾向实际上由政府代替市场来挑选创新的主体和产业发展的主体，而实际上政府是很难知道哪些行业的哪些企业具有更强的创新能力以及具有更高的效率。企业的创新能力、创新动力和生产经营效率处于不断的变化中，政府更不可能实时、动态、准确了解这些市场信息。当前政策中挑选出来重点扶持的企业多为大型在位企业尤其是大型国有企业，这些企业多数创新动力不足且创新效率不高。而在新兴产业中，许多突破性的技术创新往往是由中小企业来实现的。此外，政府补贴的领域应主要集中于基础研究和产业基础技术研究方面，不宜将补贴的领域放得过宽，否则会带来较为严重的寻租行为。

三是地方政府为新兴产业产能投资提供大量优惠政策，甚至直接参与企业组建、投资等各个环节。这在很大程度上是替代、扭曲市场的资源配置功能。在中国，产业政策支持意味更容易获得地方政府廉价土地的支持、税收优惠甚至财政补贴，以及更容易获得地方政府在融资上的帮助。一旦技术壁垒被打破，在地方政府投资优惠政策的作用下，大量新的进入者会涌入这个新兴行业，对于这个行业的产能投资会随之激增。地方政府的大量优惠政策一方面给投资企业带来了大量补贴性收益，另一方面使得企业能以较少的投资撬动大的投资项目，并将投资风险转嫁给银行和社会。在这种体制下，当某个新兴行业的市场出现市场需求的扩张时，整个行业和行业中的多数企业都会对需求的扩张做出过度反应，导致行业产能远大于市场需求的扩张。当前，太阳能光伏产业出现的严重产能过剩现象以及全行业所面临的危机，正是体制扭曲下地方政府以超乎寻常的热情推动太阳能光伏产业产能投资的结果。我们从江西赛维、无锡尚德等许多企业建立和发展过程中，不难发现地方政府的深度参与。

这还不是问题的全部，对于产能投资环节大量的投资补贴和投资优惠政策会诱发企业的寻租行为，使得企业经营者将更多的精力和更多的资本放在追逐地方政府的低价土地等寻租行为上，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也使得新兴行业中的企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。

三、政策与建议

市场机制的真正价值在于激励市场主体尤其是企业家去发现新的市场机会、去不断创新，并为他们发现市场机会、收集和利用创新所需的市场信息与知识方面提供了目前为止最为有效的制度安排。作为激励和实现创新、乃至发展战略性新兴产业的基础制度，市场机制的作用是政府无法替代的。新兴产业的发展往往会带来商业模式、组织模式、创新模式的巨大改变，而原有的某些制度安排常常会阻碍这种改变，从而会阻碍新兴产业的发展，这时需要政府根据市场经济的基本准则调整相应制度安排，扩展市场的作用范围，顺应新兴产业发展的要求。对于发展中国家而言，由于市场体制存在诸多不完善的地方，严重影响创新与新兴产业发展。此时，完善包括知识产权制度、金融体制等在内的市场制度，打造有利于创新和新兴产业发展的制度环境和市场环境，对于发展中国家发展新兴产业、实现转型升级而言具有更为重要的意义。

发展战略性新兴产业，政府应当“有所不为，有所为”。“有所不为”指的是政府在越位的领域，应约束自己的行为，避免直接干预和替代市场；“有所为”指的是，政府应当在目前缺位的领域积极作为。具体而言，“有所不为”指的是：一是政府不宜主导产业以及产业技术发展的方向，不宜代替市场选择重点发展的产业、技术创新路线甚至工艺与产品；二是不宜破坏公平竞争的市场规则，偏向性地选择特定的企业进行扶持，政府补贴的领域也不宜放得过宽，应集中在基础科学研究和产业基础技术研发领域；三是不宜扭曲土地、资本等要素价格，为战略性新兴产业企业的产能投资提供投资补贴。

对于现阶段中国而言，在“有所为”方面，为战略性新兴产业的发展构建良好的制度环境和市场环境，是中国政府当前最为紧迫的任务。第一，需要全面加快和推进要素市场的市场化改革和进程，减少市场扭曲与寻租所造成的中国企业自主创新动力不足的问题。第二，放松政府管制，大幅减少政府对于微观市场的干预，为新兴产业的发展创造一个开放、公开、公平的竞争环境。开放、竞争的市场环境是激励技术创新的最为有效的机制。第三，健全和完善知识产权制度及其实施机制，加强知识产权的保护，加强技术创新的激励机制。第四，健全和完善金融体制，知识产权交易评估体制，制定和实施促进中介机构健康发展的相应政策与制度，提高市场自我协调和组织能力，以充分发挥市场作用动态性资源配置效率，完善资本市场支持战略性新兴产业的技术创新和产业化进程。第五，进一步推动科研体制改革，加强国家创新体系建设，促进产、学、研之间的协作，强化科技资源的开放共享。第六，积极推进垄断行业的行政管理体制改革，尤其是推动电力行业的管理体制改革，为清洁能源的发展扫清制度性障碍；推动电信网、广播电视网、互联网的管理体制改革，为“三网融合”扫清制度性障碍，等等。第七，推进环保体制改革以及建立和完善排污权交易制度，为节能环保行业的发展提供必要的制度条件。

技术创新尤其是基础研究的重大突破是战略性新兴产业发展的基础和核心。因而，在构建良好市场环境与制度环境的基础上，政府还应当在财政上加大对于基础研究和产业基础技术研究开发的投入力度。并将这种资金投入的分配与使用、对于产出成果的审核与评价置于公开、透明的程序与体系下，并以此为基础提高科技投入的产出效率。具体而言，政府应从以下几个方面支持和鼓励技术创新：第一，将政府对技术创新的支持定位于产业研究和开发阶段，建立拨款与税收减免相结合的支持政策体系，并进一步加大投入。第二，加大财政投入，加强国家科技公共服务平台建设，鼓励和支持国家重点实验室的开放运行，支持各大高校、科研机构、大型企业的研发部门为增进科技创新活动和推广科技成果而建立开放型的知识管理和技术服务平台，建立和完善公共科研数据的管理和共享机制，推进科研数据的共享。第三，拓展现有的税收优惠政策，对于所有行业的企业对高新技术的自主开发及自主开发技术在生产中的应用，均给予适当的税收减免。第四，允许企业特别是有较好发展前景的中小企业，按其销售收入一定比例提取科技开发基金，以弥补科技开发可能造成的损失，并规定科技开发基金必须在规定时间内用于研究开发、技术更新和技术培训等方面。

（江飞涛，中国社科院工业经济研究所研究员。本文为国家社科基金重大招标项目“重点产业结构调整和振兴规划研究”（批准号10zd&026）阶段性成果之一/责编 张栋）