村干部垄断村集体经济的现象和分析

◎李万忠

村干部垄断村集体经济的现象和分析

◎李万忠

村是最基层的治理单位，村治也是国家治理结构中与广大农民距离最近、感受最直接的部分。村治的关节在村干部，村干部不是公务员，但在相对分散封闭的乡村中，他们一方面是国家最基层的触角，是上面千条线汇集到最后的那根针，另一方面他们是村民眼中距离最近的权威代表。

全国数百万个村庄，情况千差万别，不能一概而论，但就笔者从事乡村工作20多年的经验来看，村干部垄断村集体经济并从中获利的现象存在广泛。同时这种现象也和村官腐败、村级贿选、村民上访等不良现象并行出现，相互缠绕，影响不容忽视，在很多地方已经成为一种乡村痼疾，损害多数村民的切身利益，影响了党群、干群关系。为了改善村庄治理，尤其是改善村集体经济管理，国家推行了多项改革措施，比如：民主选举村委会干部、实行村帐乡管、成立民主理财小组、村务监督委员会，但都难以遏制这一现象。因此，笔者基于自身工作经验，尝试着对其进行初步的分析：

首先集体经济是村干部主要利源。村干部不是公务员，不能获得公务员工资，只能作为不脱产干部获得一定补助性收入，这种收入的多寡因地区而不同，在中西部普通农村一般不超过千元每月。但同时村庄的土地、林木、塘坝等主要经济资源都归集体所有，由村干部代理和掌控，由国家提供各种经济资源比如征地拆迁的补偿、各种涉农补贴一般也由村干部经手发放。村干部位卑但权重，薪酬低但掌握经济资源多。对他们来说，主要收入经常并不是来自工资和补助的显性收入，而是各种来自掌控集体经济的隐性收入，甚至是灰色黑色收入。能够当上村干部的人，一般都是乡村里的能人，村干部职位对他们的吸引力通常并不是来自那一点微薄的补贴，更多的或者是出于服务乡里的愿望，或者就是掌控村庄集体经济带来的额外收益。事实上，主要的恐怕就是后者。

二是乡镇政府难以监管。村干部并非乡镇政府的下属工作人员，但大部分乡镇工作却必须由他们承担和配合。一般情况下，乡镇干部为了让村干部配合工作，对村干部垄断村集体经济“睁一只眼闭一只眼”，给与默认。即便村民告状，只要告得不凶，也会站在村干部一边，尽力抚平化解。我驻村24年，驻过大村、小村，穷村、富村，我的经验是只要不触及村集体财务管理，村干部一般会支持工作，但一旦想规范村集体财务管理工作，就会生出种种麻烦，工作就会处处不顺，村干部不配合了。乡镇干部若再进一步，村干部就开始“罢工”，什么事情都不做不支持了。如果驻村干部明白了村干部的意图，就此打住，那双方会重归于好。不说一般的驻村干部，即使是乡镇主要领导对村集体财务管理严一点，一样会引起村干部的对抗。如果乡镇领导真要坚持原则继续做下去，就会面对村干部的集体对抗，需要他们执行配合的工作就会陷于停顿。等到组织考察时，还会有大量的负面声音。等到乡镇党代会、人代会选举时就有可能会面临跳票。无论是驻村干部还是乡镇主要领导，其核心利益都是要圆满完成上级交办的工作任务，以便获得认可、表扬、提升等集体与个人利益，而如果为了规范村集体财务管理而与村干部对抗，于自身完全没有利益甚至有可能遭遇众多麻烦，而且会对各种需要完成的工作任务造成严重负面影响，乡镇干部不会做此选择。这也是为什么村务公开、村账乡管等种种制度设计，常常只能流于形式，而无法达到设计目的的一方面原因。至于村级财务管理制度，那更多是挂在墙壁上、放在办公桌里的一纸空文，难以落实到操作层面上来。

只有到了村支书、村主任阻碍乡镇政府工作，与乡镇主要领导真的到了扯破脸皮的程度，乡镇才会安排乡镇纪委、财政所、经管站等部门对该村的集体财务进行彻底清查，只要认真查处，问题当然多多，从而达到撤换该村村支书或者村主任的目的。通常的情况下是让对方主动写出辞职报告，体面下台。但这种情况发生很少，笔者24年间也只看到3次。村干部是聪明人，一般不会弄到这种地步。即便这样，乡镇党委政府领导也必须要迅速地找出实力相当的人来当村支书、村主任，以便抵消被撤职或者被辞职的村干部对工作的阻碍作用。因为能当村支书、村主任的都有一批铁杆支持者，反对的力量不可小觑。这样，查账实际是乡镇党委政府对村干部的一种制约手段，而非对村民负责的常规管理。

三是普通村民、村民代表难以监督。民主监督是《村民委员会组织法》规定村民所拥有的权利。这种方式改变了原来那种单一的自上而下的监督模式，把监督权交给村民，由村民（也是选民）监督自己选出来的村干部，从而实现民主监督。但这种制度安排却难以落地生根。虽然不少普通村民、村民代表对村级村务不满，但因为非局中人，对村级财务具体的收支不知情，也无真凭实据，只能私下口头说说而已，真正上访告状，那是拿不出过硬证据的。其实村民、村民代表就是知情也不敢在会上说，不敢当着村干部的面说，怕打击报复。哪个村民敢说，村干部会联合起来整治他，有的村干部本人不出面，他的支持者会借别的事由来报复；有的村干部则直接赤膊上阵。如某村民讲了村里财务不清的事情后，村主任借酒发疯，与村民打架。所以一般只有极少数村民敢于出头说这个事，但缺乏其他村民的呼应，也就难成气候。2014年9月的某地电视问政节目中，还有这样的案例：一位村民因为反映村集体财务管理混乱，而被村组干部报复，家里的电线、水管数次被切断。一个村的人口有几百至几千人之多，普通民众即使告赢了村干部，轮到自己名下的集体财产也不会太多，预期利益小而遭受报复的风险大。而这几百至几千人的集体财产由几个村干部手中里管理与处置，数额就非常大了。所以，村干部会抱团维护小集团的私利，而普通村民却难以团结起来维护公共权益。

四是制度嵌入与组织设置失灵。为了实现村民对村集体经济的民主管理、民主监督，党和政府先后设计了村级财务公开，村账乡管等制度，增设了民主理财小组、村级财务监督委员会等组织。但这些制度与组织的作用却被村干部运用“上有政策，下有对策”的方法抵消。财务公开，大多笼统而缺少细节。比如招待餐，只公开金额，时间、地点、事由却不公布，有时还会混淆开支项目，把一些吃喝玩乐的开支混入其他项目。这样，村民雾里看花，不知所以；村账乡管，多数村干部开支后，一年半载才把发票交到乡镇经管站做账，一样也是以混淆为目的。村账乡管门槛相当低，村级开支中大部分是白纸发票，但一样入账。一般的乡镇经管员对村干部提供的单据，只看有没有村级理财小组的公章，而不会追问这些资金开支是否合法。有些村干部洋洋自得地说：村账乡管并不影响我们用钱。村账乡管在某种程度甚至异化成为村干部乱用公款的“遮羞布”，当有村民或者村民代表质疑村集体开支存在问题时，村干部一句话就撇脱了自己的责任：发票都交到经管站去了，他们都审查合格了，你们可以去查呀。村账乡管成了用乡镇政府信誉来为村干部乱开支担保；民主理财小组，其成员常由村干部选任，乡村俚语即：儿子监督老子。再者，进入民主理财小组一般也就意味着进入了分肥圈子，能够或多或少地享受由村里提供的补贴和好处，本身也是得益者，监督也就难免浮光掠影，敷衍马虎了。再次乡村是熟人社会，关系网错综复杂，揭开面子，撕破脸皮也非易事。最后，如果有人真的认真监督，村干部一般也有能力把他隔离出民主理财小组的范围。2013年开始设立的村级财务监督委员会，其工作目标是：整合村务公开监督小组、民主理财小组、党风监督员等监督力量，作为村务监督委员会的一部分，行使村务监督职能的，但就目前而言，这些制度和组织设置尚未真正落地，发挥作用。

五是村干部的利益共同体化。前后任的村干部都不会说出村财务的奥妙。即使一些被选下来，心中有怨气的村干部，一般也不会把财务乱象作为攻击对方的藉口，原因很简单，自己也有份，出了问题，也脱不了干系。再者自己也许还有重新任职的机会。如果把窗户纸捅穿了，下次自己上任也没法干了。于是，对村级财务三缄其口，成了离任村干部的必须遵守的潜规则。作者24年间，接触的离任干部数以百计，只有一个不甘心下台的离任村支书，因为怨恨村主任及其支持者在村党支部换届选举中没选他，心中的怨气实在难以压制，把村级财务上的一些秘密在村民中宣扬，以此攻击在任村主任，还因此与在任村主任发生过冲突。但最后，还是在其他干部的劝说下闭口不说了。

初次竞选村干部的，虽然有些会把攻击现任村干部的一些不合理财务做法作为拉票的手段，但一旦当选，则迅速与原有的村干部合流。一个村民说：“老A选举之前，到我们组家家户户来说，‘只要你们选我当村主任，我上来就要清村支书的帐’，我们都投了他的票，期望他上任后会有不同的做法，谁知才一个月，两个人（村主任与村支书）喝酒吃饭在一起了，就连到集市赶集，村主任有台摩托车，都带着村支书一起去。”关系好到这种程度，之前的承诺自然落空了。

六是村官在集体经济中多吃多占的历史陋习。村官利用手中职权占集体便宜早已是一种村民习以为常的现象。在人民公社时期，生产队的干部把队上的集体财产当作自己的奶酪的现象也所在多有。在老年村民的记忆中，生产队干部给自己定的工分补助特别多。一个女社员，一年到头不请假，拼死拼活也不过2000工分左右，少的也就1600工分。一个女生产队干部，则可以高达5000多分，这是什么缘故呢？生产队干部开会要记工分，会计记账也要补助工分，到年末了，每个生产队干部还要补助1000～2000多分。男生产队干部一年的工分可达6000～7000多分，是男社员的2～3倍。榨茶油的时候，生产队干部喊上几个关系好的社员去榨油，用公家的油炸油巴子吃，不仅自己吃，还要分很多带回去给家人吃，这是明面上的，私下里还有一些生产队干部，私分、合伙偷盗队上的粮食。社员知道这些情况，但通常也只能无奈接受。“哪个敢说，干部合起来整他，连口粮都扣住不发。”“一些队干部子女多，劳力少，也不比我们勤快，家里却过得好得很。我们一年到头，撅起屁股做个不停，还要超支、欠队上的债”。历来如此的事情总是更容易被人接受，即使不公也容易被默认。不管是人民公社时代的村干部的多吃多占，还是现在村干部对集体经济的垄断，村民一般都会默认，认为你当村干部，这口肥肉是你吃的。所以，村民虽有怨言，村里秩序却大多还保持稳定。

七是惩罚机制难以落实。村官再腐败，大不了是下一届不当这个村干部了。这里有两种情况：一是村官出了经济问题，乡镇的处理，无非是对其撤职了事，极少追究其法律责任；二是村官的竞争对手或者村民对腐败的村官，最大要求也就是让他下台。比如为不让腐败的村官继续担任职务，采用上访告状等手段将其拉下马。而没有谁想要追究其法律责任，更没有谁想通过这样的活动来规范村集体经济管理。这种反腐通常只是更替村官或者竞争村官职位的一种手段。2008年，某村村主任的部分支持者来镇政府上访，告村支书贪污挪用公款，要求镇党委撤销村支书的职务，不然就要集体到赴省进京上访，给乡镇主要领导施加压力。镇党委鉴于事实俱在，也迫于村民上访的压力，撤销村支书职务，任命一个镇干部兼任一段时间的村支书。半年后，村主任顺利接任村支书职务，一场风波得以平息。侵吞、挥霍村集体经济的收益那么大，风险那么小，一些村官把村集体经济当成自己独霸的奶酪也就不足为奇了。

八是乡村社会有倚强凌弱和以势压人的传统规则。在相对封闭和分散的乡村里，在人情社会温情脉脉的表象之后，经常是恃强凌弱，以势压人的场景，只是被压和被欺者常常默认这种强者多占的规则，默默忍受。一则行政机关和司法机关所能提供的保护和救济常常遥远而难以企及，即使它们公正廉明，乡村里也经常缺少寻求这种帮助的知识，但身边的强横者却近在眼前，走不掉躲不开，如果不是忍无可忍，那就还需再忍。二则，在当下的乡村里，非常缺少能够常态化沟通博弈的社会组织资源，一般来说只有一些小而坚的小共同体，最常见就是由村干部组成的小团体，其他较多的还有宗族或者干脆就是黑社会，大多数情况，他们又是互相勾连结合的。而真正能够组织常态化的集体行动、谈判和博弈的组织机制几乎是不存在的。

村干部的共同体化，一起以集体经济为自己的奶酪，乡镇政府难以监管，村民难以监督，乡村社会也难以自己发育出对抗和制衡的机制，由国家和政府设计推动旨在改善村治的嵌入制度与组织设置又常常不能真实发挥作用，惩罚机制也常常难以落实，再加上一些恶质的传统和潜规则，使得村集体经济很容易沦为主要由村干部垄断、支配的蛋糕。这一现象是乡村发展的绊脚石，是乡村公平正义的一大阻碍，不可不关注，不可不重视。

（李万忠，湖南省郴州市北湖区史志办主任/责编 张栋）