公民法治素养概念、评估指标体系及特点分析

李昌祖， 赵玉林

(1．浙江工业大学 党委宣传部，浙江 杭州 310014； 2.浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

公民法治素养概念、评估指标体系及特点分析

李昌祖1， 赵玉林2

(1．浙江工业大学 党委宣传部，浙江 杭州 310014； 2.浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

公民法治素养是建构法治国家和法治社会的基石。通过界定公民法治素养这一概念，从现代法治视野下解构其特有的内涵和外延，为系统研究公民法治素养的相关理论奠定基础。为调查公民法治素养现状，构建“公民法治素养四维评估指标体系”，可以设立法治认知、法治思维、法治意识和法治信仰4个一级指标，22个二级指标。该指标体系具有系统性、可操作性、科学性、现实针对性和政策导向性等特点。

公民；法治；素养；指标

早在1979年，《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(即“64号文件”)首次提出“社会主义法治”的概念[1]。2014年，党的十八届四中全会是第一次专门研究法治建设的中央全会，会议表决通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》旗帜鲜明地提出“建设社会主义法治国家”、“使法律为人民所掌握、所遵守、所运用”的战略任务。公民是法治国家建设的主体，只有广大公民具备较强的法治素养，才能为法治国家建设提供不竭的力量源泉，才能建设成真正意义上的法治国家。

由于历史和现实中经济、文化、政治等多种因素的影响，我国公民的法治素养还有待提高，臣民意识、清官思维、重潜规则而轻法律、官本位思维等现象还比较明显。通过培育法治公民的途径推动法治国家建设，我们首先需要通过调查研究，实事求是地评估我国公民法治素养的现状。本文拟在澄清公民法治素养概念的基础上，尝试构建公民法治素养评估指标体系，希望借此进一步推动学术界和实务界对此问题的关注。

一、公民法治素养的概念辨析

目前，“公民法治素养”在学术领域是个较少被使用的概念。在“中国知网”，以“公民法治素养”为主题进行搜索，仅能得到2篇硕士论文和1篇期刊论文。以“法治素养”为“主题”进行搜索，能得到12篇硕士论文和34篇期刊论文(其中核心期刊数是0)。现有的相关研究可以分为三种主要类型：第一，使用了“法治素养”的字词，但是指代却依旧是“法律素养”或“法制素养”；第二，突出强调了法治素养相对于法律素养、法制素养间的特殊性，但是并没有明确界定法治素养的内涵与外延；第三，重点研究公民法治素养的一部分，如法治意识、法治信仰。

从理论上辨析公民法治素养的内涵与外延，需要厘清公民法治素养与公民法律素养、公民法制素养之间的区别，正确理解“法治”是认识“公民法治素养”的核心。尽管1949年以来，我国理论界经历了多次关于“法治”含义的大讨论，但是始终没有形成轮廓清晰的规范性共识。结合“法治”一词的使用语境(法治国家)以及我国社会的惯常用法(治国理政方略)，本文采用“法治”的综合意义，不仅包括形式、工具和实证意义上具有“内在道德”的法治，而且包括实质、价值和规范意义上具有“外向要求”的法治。即“法治”是一种国家治理方略，赋予法律至高无上的权威，以完备的法律体系为主要工具，以通过法律约束限制任何组织和个人的权力为核心和本质特征，以保障公民权利和自由为基本目标，要求科学立法、严格执法、公正司法与全民守法[2]。

(一)公民法治素养与公民法律素养、公民法制素养的联系与区别

这三个概念的涵义虽然有相似相近之处，却也有着不容忽视的区别。

1.公民法治素养与公民法律素养

总体而言，公民法律素养是公民法治素养的重要组成部分。公民法律素养主要是指公民学法、懂法、守法、用法的状态和程度。公民法治素养不仅包含公民法律素养的内容，而且涉及对立法、执法、司法的监督，对立法活动的参与和影响以及对行政执法活动的建言献策。

二者间的区别主要体现在：(1)公民法治素养主要着眼于对公共权力的监督、防范和影响，而公民法律素养主要着眼于公民自身的权利和义务。(2)公民法治素养采取的是国家治理主体的视角，公民是我国建设法治国家的授权主体、监督主体、权益主体和力量主体。而公民法律素养采取的是国家治理客体的视角，将法律视为既有的规则，考虑的则主要是对法律的遵守与利用。(3)公民法治素养采取动态思维认识法律，强调公民有意识、有能力积极主动地创建、改变和废除法律，推动法律朝向满足自身利益和符合自己价值的目标发展。而公民法律素养采取静态思维认识法律，公民只能去接受已成的法律，这导致公民安于现状，缺乏改革进取精神。

2.公民法治素养与公民法制素养

公民法治素养与公民法制素养虽然仅有一字之差，但其内涵却大为不同。虽然二者都有利于培养公民遵纪守法的精神，促进社会秩序的稳定，但是二者间却也有着不容忽视的区别：(1)公民法制素养强调公民对秩序的维护，公民法治素养强调公民对权力的警惕。公民法制素养强调公民对法律所规定制度的服从，认可法律制度的权威，接受法律制度的约束，进而实现法制之下社会秩序的稳定。公民法治素养强调公民自觉地控制公共权力，规范公共权力的运作，监督公共权力的行使，防止公共权力的滥用，进而保护自身的权利和自由。(2)公民法制素养主要强调公民对一般法律的服从，而公民法治素养却同时强调公民对宪法权威的认同与接受。一般法律的具体规定使法制素养良好的公民可以做到行为的“有法可依”。法治素养强调公民对宪法权威的认同与接受，有利于维护国家团结和政治稳定，有利于为“子法”(一般法律)提供权威支撑。(3)公民法制素养要求公民接受法律制度的约束，而公民法治素养除此之外还要求公民接受更为广泛的规范体系的约束。法制素养要求公民了解并能运用法律制度所确立的行为规则，但是却疏于限制公民利用游戏规则而钻法律空子。公民法治素养不仅要求公民遵守法律制度，还要求公民接受公平、正义、人权等法治价值的约束和指引。

(二)公民法治素养的概念

至此，我们已经对“法治”有了较为清晰的认识，而“素养”按照《新华字典》、《辞海》的解释：“素”指平素、向来；“养”指教育、训练。素养指“修习涵养”。素养的近义词是修养，修养的含义包括高尚的品质，在知识技能等方面达到的水平，完善行为规范，形成待人处事的态度。

结合“法治”和“素养”的概念，我们可以得出公民法治素养是指：公民在日常生活中通过学习和训练，对现代民主国家中的法律规范、法律确立的制度、法律追求的价值的认识、理解、运用能力和信奉心态。公民法治素养的特殊属性包括：

第一，公民法治素养的主体是公民，而非政府或政党。公民是公共权力的授权者，公共权力的合法性源于公民的认同，公民有权依法监督公共权力行使，实施法治的最终目的是保障公民权益，公民的参与支持是法治国家建设成败的关键。培育公民法治素养的重要内容之一就是提升公民作为法治国家建设主体的自觉性，锻炼公民以主体身份参与法治国家建设的能力。

第二，公民法治素养的客体不仅包括守法过程，同时还包括立法、司法和执法过程。公民法治素养的客体是指公民实践和体现自身法治素养的领域。法治并非仅仅要求公民知道法律和遵守法律，公民自觉依据法律指导个人行为也仅仅是公民法治素养的一部分。法治国家的标准除了“全民守法”以外，还包括科学立法、严格执法和公正司法。公民是法治国家建设的力量源泉，公民法治素养同样能够显著影响立法、执法和司法的过程：公民积极参与立法听证、提供立法建议是立法科学的重要保障；公民广泛监督行政权力的行使可以促进法律得到严格的落实；公民自觉尊重司法的权威性、独立性以及监督司法活动的合法性有利于确保和推动司法的公正。

第三，公民法治素养在内容构成方面的特点。以公民宪法素养为统领，强调对宪法地位的了解、对宪法价值的认同、对宪法权威的尊重和对宪法功能的信仰。宪法作为国家根本大法，确立了政治共同体维持和运作所依赖的核心价值、基本制度和运行规则。公民法治素养之所以需要突出宪法素养的地位是因为：(1)宪法在法律体系中具有统帅地位，法律体系是以宪法为中心和源头构建起来的，维护宪法的至上权威是树立法律权威的前提。(2)依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。宪法是依法治国的起点，政府和政党在宪法范围内活动是依法执政的第一要求。(3)宪法承诺“国家一切权力属于人民”以及“国家尊重和保障人权”，国家为锻炼公民法治素养开辟了广阔的政治空间，公民法治素养也因此具有了促进自身权益的切实意义。

第四，公民法治素养在范畴方面的特点是属于现代民主政治，推行法治也是推进政治民主化。公民法治素养属于现代民主政治范畴主要体现在：(1)民主政治强调人民的统治，公民法治素养要求公民能够积极参与、影响宪法和法律的制定和修改，进而通过宪法和法律实现对国家的统治。(2)民主政治强调对公共权力的限制约束，法治与人治的根本区别在于强调任何个人或组织的权力不得凌驾于法律之上，公民法治素养也强调公民能够全面积极地监督行政、立法和司法的运作过程。(3)民主政治强调“多数决”，但同时防止多数暴政，强调对“少数人”权利的尊重。法治的最终目的是保障公民权利，公民法治素养也强调公民在争取、捍卫自身权益的同时尊重他人的权利和自由。

二、公民法治素养评估指标体系的内容构建

构建评估指标体系并得出指数形式的评估结果，可以将复杂的、抽象的、深层存在的公民法治素养简明化、直观化和显性化。公民法治素养评估指标体系是诊断公民法治素养的现状、检测公民法治素养发展存在的问题以及指导未来公民法治素养培育工作的重要工具。

目前在我国法治理论和实践当中，比较有影响力的量表或问卷包括“公民法律意识量表”、“政府法治指数量表”、“普法工作验收问卷”、“全球法治国家指数”等。这些量表、问卷为公民法治素养量表的提出提供了重要的借鉴，但是也体现出无法全面准确测量公民法治素养的一些不足：一是秦华、任大鹏曾经结合农民法律意识调查数据提炼出“公民法律意识”量表，设定“法律知识”、“对法律的评价”、“处理权利义务的态度”和“法律需求”四个维度。由于二级指标设计局限于农村问题，如对《农业法》的了解、对村委会的认识、对以黄牛抵债的态度等，因此不适于应用到测量城乡居民。其次，测量指标仅涉及知法、守法问题，并没有涉及到公民积极主动影响法律的制定和对政府权力的监督等问题，没能完整地测量“法治”意识的丰富内容[3]。二是2007年，浙江省杭州市余杭区公布了内地第一份法治指标体系；2010年，湖北省颁布全国第一个省级政府法治指标体系，相对于传统的公民法律素养指标体系。这些指标体系突出了政府接受社会监督、政府依法行政水平、处置社会冲突的能力等指标，但是一方面考察对象是政府，另一方面在内容上存在没有包含公民权利却加入了经济发展水平指标的问题[4]。三是全国普法工作已经有效推进了十多年，验收工作对普法效果的测度虽然进行过多次，但是并没有统一地形成机制化的工作，而且验收主要针对普法主体的工作[5]。四是总部位于美国的社会组织“世界正义工程”通过访问专家学者得出全球各国的法治指数，内容包括四个维度：政府权力受宪法和法律约束，立法过程的民主、公开、公正，司法的独立、高效、公正，法律工作者的素质。许多指标存在以西方价值观念为标准而无法准确测评我国情况的问题[6]。

结合公民法治素养的概念和我国法治建设中的现实问题，借鉴已有公民法律素养评估指标体系和政府法治素养评估指标体系的设计方法，经过专家小组的论证，综合运用理论分析法、频度分析法和专家咨询法，本文提出“公民法治素养四维评估指标体系”。该指标体系共包含“法治认知”、“法治思维”、“法治意识”和“法治信仰”4个一级指标与22个二级指标。

(一)维度一：法治认知

法治认知维度主要考察公民对法治本身、法治与其它社会政治现象之间关系的感知与理解，考察公民对国家法治信息搜集与提取的能力。法治认知维度下设5个二级指标：(1)对法治现状的认知。法治现状伴随着一系列法治热点问题，对法治现状的关注不仅是公民学习和掌握法治知识的重要途径，同时也是对国家法治化的现状与未来做出判断的基础。(2)对法治本质的认知。法治的本质在于公民通过宪法和法律控制公共权力，以此保护个人的权利和自由，促进社会的进步与发展。(3)对法治功能的认知。法治因其能够满足现代社会发展的特殊需要而被接受和推崇。法治对于社会的繁荣稳定而言，具有控制功能、协调功能、规范功能和引导功能。(4)对法治与政治改革间关系的认知。“法治是离不开政治的”，法治改革是政治改革的切入口，是稳妥、有序、规范地推进政治改革的可靠路径。(5)对法治与人治间区别的认知。法治相对于人治的根本区别在于法治规定任何组织和个人的权力都必须得到法律制度的约束限制，不允许出现凌驾于法律之上的特权。

(二)维度二：法治思维

法治思维是指公民运用法治的概念、逻辑、原则和规范对社会问题进行审视、分析、推理、综合，形成判断和作出决定的思想活动过程[7]。不同历史阶段和制度环境下的社会成员会拥有迥异于法治思维的认知模式，比如臣民思维、奴仆思维。法治国家建设需要公民广泛采取法治思维去认识社会和指导行为选择。法治思维维度下设6个二级指标：(1)依宪治国的思维。宪法是社会团结的基础，享有最高的法律效力，是政府权力和公民权利的合法性的最高制度来源。(2)良法思维。依法治国内在地要求依良法治国，以恶法治国只会使社会更加不公，弱者的权利进一步受到侵害。(3)程序正义思维。程序正义是相对于实体(结果)正义而言的，政府行为严格遵循正当程序是减少冤假错案、防止权力滥用的重要保障。公民应当自觉形成通过坚持程序正义来追求结果正义的思维。(4)以制度规范约束权力的思维。权力行使者的个人道德容易堕落腐化，一时的反腐倡廉运动可能陷入“人存政举、人亡政息”，通过制度规范权力行使和防止权力滥用更为稳定可靠。(5)公民权利的思维。公民权利思维认为个人权利赋予获取一定利益的正当性，个人权利要求公共权力承担尊重、保护与实现的责任。(6)平等公民的思维。平等公民的思维认为公职同样是一个普通的社会岗位，公职人员与普通社会成员间并无贵贱之分，从事任何职业的社会成员都是平等且自由的公民。而且，“法律面前人人平等”，所有公民平等地享受法律赋予的权利、需要履行法律要求的义务，违反法律必然受到法律一视同仁的制裁。

(三)维度三：法治意识

法治意识是公民自觉按照法治社会的价值、规则指导行为选择的意识。法治意识可以促进公民观察、参与、影响法治的行为更加具有目的性、方向性和预见性。法治意识维度下设6个二级指标：(1)法律至上的意识。在法治社会的调控系统中，法律与其他社会规范、任何组织或个人权力相比较具有最大权威和最高效力，所有公权力的行使以及私权利的实现都必须以法律为准绳。(2)积极参与法治过程的意识。法治公民应当有意识地参与立法活动，促进立法的科学性；有意识地监督执法和司法过程，这是社会防范和纠正腐败的重要环节。(3)权力边界性的意识。政府权力不应当过度介入社会生活、市场活动和私人空间，权力过大是滋生权力滥用的温床。(4)尊重司法公正独立的意识。司法公正要求任何组织或个人都不应当干扰破坏法院和法官严格依法审判时的独立性与中立性。(5)依法维权的意识。依法维权不仅反映公民对法律规则的应用能力，也反映出公民对法律功能的认可。(6)守法的意识。“无规矩不成方圆”，法律是法治社会中的核心规则，公民应当时刻意识到法律约束的存在，严守法律底线，自觉尊重他人权益和履行法律规定的义务。

(四)维度四：法治信仰

法治信仰并非要求把法治视作一种超验的、无需论证的宗教，并非要求盲目地、非理性地崇拜法治。理性“祛魅”与后现代解构赋予了信仰一词广阔的、崭新的含义[8]。法治信仰是指公民通过实践经验和理性评判，因为法治顺应公平、正义、民主、自由等价值期待，法治能够有效合理地满足利益需求、调解冲突与维持秩序，从而对法治形成认可、信任与捍卫的意愿[9]。法治信仰维度下设5个二级指标：(1)对宪法的信仰。信仰宪法规定的基本政治制度，对公民权利的保证和国家根本大法的地位。(2)对法律的信仰。即使法律存有难免的缺陷，也不会因此而轻视、漠视法律，依然尊重法律的权威，认可法律是分配社会价值的良好尺度。(3)对法治促进社会公平正义的信仰。公平正义是“国家、社会应然的根本价值理念”，实现法治公正是追求社会公正的重要途径。(4)对法治保障个人权利和自由的信仰。集体利益的实现不应以完全牺牲个人利益为代价，法治因其对个人权利和自由的保护而被尊重和信任。(5)捍卫法治尊严的信仰。捍卫法治尊严的信仰会激发社会成员自觉抵制破坏法治尊严的行为。社会成员普遍具有捍卫法治尊严的信仰是推动法治国家建设的强大力量。

三、公民法治素养评估指标体系的特点

评估指标体系的好坏不仅需要分析指标体系本身在逻辑上的严密、在内容上的全面，需要分析指标体系是否符合问卷调查法的一般要求，还需要分析体系是否能够准确结合调查对象的特点、社会发展阶段、调查意义的要求以及调查范围的有限性。

(一)系统性：维度间层层递进

本指标体系的建立主要是通过理论分析法，建立在对公民法治素养概念的内涵与外延进行全面考察的基础之上。该指标体系涵盖了公民法治素养的四个核心维度，各维度之间紧密关联：法治知识—法治思维—法治意识—法治信仰，由浅及深、层层递进。采用这种指标体系考察公民法治素养可以准确地探知公民在各个维度上的表现以及各维度间的相互影响。

(二)可操作性：数据获取具有可行性

仅考虑理论上的完整性而不考虑数据获取的难易是指标体系设计的通常误区之一。该指标体系设计在采用理论分析法的基础上，通过“频度分析法”借鉴以往类似调查中的问题设计方式，通过“专家咨询法”反复审核问题设计的可行性，在设计方法上克服上述缺陷的同时，通过明确指标的含义进一步增强了可操作性。

(三)科学性：定性与定量相结合

四维度指标体系有利于通过采取“层次分析法”(AHP)，结合定性与定量分析得出反映公民法治素养现状的指数，从而增强了指标体系的科学性。传统评估指标体系转化为指数过程的常见缺陷是指标权重设置主观随意性太强，对选取的多个指标赋予相同的权重或根据个人知识赋予不同的权重，这样的调查结果在可信性方面存在明显不足。

根据层次分析法：第一步，将指标体系分为目标层——公民法治素养，准则层——法治认知、法治思维、法治意识和法治信仰，操作层——22个二级指标。第二步：确定每个准则层下操作层指标相对于上级指标的权重。比如确定“法律至上意识”等6个二级指标相对于上层“法治意识”的权重。由邀请到的权威专家根据通行的“九分位表”评比操作层指标两两间的相对权重，形成判断矩阵，进行一致性检验，对权重系数进行归一化，最后得出所需要的权重值。第三步：确定每个准则层指标相对于目标层的权重，比如“法治意识”相对于“公民法治素养”的权重。方法同第二步。第四步：确定每个操作层指标相对于目标层的权重，即每个二级指标相对于“公民法治素养”的权重。

(四)现实针对性：紧扣国家法治发展需要与公民法治素养短板

不同时代下、不同政治制度内公民的法治素养状况都有其各自的特点，公民法治素养的一些“短板”对于国家实施法治建设而言具有突出的影响。国家法治发展的不足之处往往需要依赖一些特殊的公民法治素养去弥补。

本指标体系重点考察了公民法治素养的一些短板，比如：(1)缺乏程序正义思维，轻视“程序”重视“结果”，认为程序不过是走形式。(2)“青天”思维，期待清官大老爷为民伸冤，动辄向官员下跪谢恩或求情。(3)法治信仰的缺失，将法治视作权宜之计，对法治冷漠、轻视、不信任甚至规避。公民较为依赖“潜规则”，托关系、走门路的风气盛行，认为“信法不如信访”。本指标体系重点考察了国家法治发展目前迫切需要的公民法治素养，比如：以制度约束权力的思维，当前我国政治发展与改革的重大趋势是加强制度化建设，通过创立和完善制度，进一步推动改革与巩固改革成果；参与立法等法治过程的意识。依法治国强调法律制定过程的科学性与民主性，公民积极参与和有能力参与立法是提升法律质量的重要保障。

(五)政策导向性：为政府政策调适提供数据支撑

指标体系设计从一开始即确立为政策调适提供参考的宗旨。该指标体系不仅可以一般性地测量评估全国公民法治素养的现状，而且可以在增加调查问题地域特点的基础上具体分析地方公民法治素养的现状。该指标体系的政策导向性主要体现在：(1)对普法工作的导向性。对公民法治认知的调查可以发现公民对国家法治现状、法治功能和法治本质的了解情况，普法工作可以有针对性地确定工作重点。(2)对立法工作的导向性。发现公民法治素养薄弱环节之后便可预测法律实施过程中可能产生的问题，因此立法工作便可以前瞻性地加以防范或引领。(3)对执法工作的导向性。如果调查发现某地区公民依法维权意识较低，那么就应当积极创立和开放维权渠道，更加慎重地防范执法者侵犯公民权利。(4)对司法工作的导向性。如果调查发现某地区公民尊重司法独立的意识较为薄弱， 那么就应当加强培养法官公正独立司法的能力，引导媒体和大众抵制通过制造舆论压力干扰司法的行为。

[1] 李步云，黎青.从“法制”到“法治”二十年改一字[J].法学，1999，(7)：2-5.

[2] 庞正.法治概念的多样性与一致性——兼及中国法治研究方法的反思[J].浙江社会科学，2008，(1)：67-73.

[3] 秦华，任大鹏.公民法律意识的量表测量:一个基于调查数据的分析[J].法学家，2009，(5)：111-119.

[4] 易卫中.地方法治建设评价体系实证分析——以余杭、昆明两地为例[J].政治与法律，2015，(5)：26-32.

[5] 关保英.公民法治素质的测评指标研究[J].比较法研究，2011，(1)：11-34.

[6] 李蕾.法治的量化分析——法治指数衡量体系全球经验与中国应用[J].时代法学，2012，(2)：25-30.

[7] 姜明安.再论法治、法治思维与法治手段[J].湖南社会科学，2012，(4)：75-82.

[8] John Gardner.Law as a Leap of Faith as OTHERS see IT[J].Law and Philosophy，2014，(6)： 813-842.

[9] 张永和，孟庆涛.法治信仰形成路径探析[J].人民论坛，2013，(5)：19-21.

(责任编辑：金一超)

The Concept of Citizens’ Literacy of Rule of Law and the Construction of Its Four-dimensional Evaluation Index System

LI Changzu1, ZHAO Yulin2

(1. Publicity Department of Party Committee, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China；2. College of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

Citizens’ literacy of rule of law is the foundation for constructing a country and society under the rule of law. Comparatively speaking, this article scientifically and fully defined the concept of “citizens’ literacy of rule of law”, deconstructed its connotation and denotation, built the basis for correlational research. To investigate the status quo of citizens’ literacy of rule of law, the article designed a four-dimensional evaluation index system with 4 first class indicators and 22 second class indicators. This index system has following characteristics: systemic, operational, scientific, aiming at reality and guiding policy.

citizen; rule of law; literacy; index

2015-06-09

李昌祖(1965-)，男，浙江余杭人，教授，硕士，从事舆情理论研究；赵玉林(1986-)，男，安徽亳州人，讲师，博士，从事互联网治理研究。

D0-05

A

1006-4303(2015)03-0297-06