“一元化”时代实有人口服务管理实践探索与对策研究

□应春华（慈溪市公安局，浙江慈溪315300）

⚪治安学研究

“一元化”时代实有人口服务管理实践探索与对策研究

□应春华
（慈溪市公安局，浙江慈溪315300）

人口管理工作是社会管理工作的基石，是一项综合性、全局性、系统性的基础管理工作。随着经济社会的快速发展，人口服务管理模式转型的滞后性与人口大迁徙、大流动的格局形成冲突，影响实有人口的服务管理社会化及治安防控措施的落实，也影响城镇化、市场化和信息化的进程。基于慈溪市实有人口管理的现状，结合国家新的户籍制度，在“一元化”时代提升实有人口服务管理水平，必须从顶层化设计、社会化推进、分类化管理、信息化应用等方面出发加强服务管理。

实有人口；服务管理；“一元化”；户籍改革；慈溪市

人口管理工作是社会管理工作的基石，是一项综合性、全局性、系统性的基础管理工作。《尚书·多士》篇说：“惟殷先人，有册有典。”可见人口管理从商王朝起，就是治理社会不可或缺的行政手段。近年来，随着慈溪市经济社会快速发展，城镇化步伐进一步推进，经济产业结构不断转型和优化升级，人口流动加剧、人口空间分布不均衡、人口与资源、环境的矛盾日益突出，完善现有人口管理机制已成为当前政府面临的一项紧迫任务。本文主要以浙江省慈溪市（以下简称“我市”）为例，在“一元化”时代户籍制度破冰改革的大前提下，根据实有人口发展的趋势和特点，探讨加强实有人口服务管理工作的对策。

一、我市实有人口发展趋势和特点

实有人口是指区域内实际保有的人口，具体指辖区内实际生活的常住人口、流动人口、人户分离人口、境外居留人口等。截至2014年6月底，我市共有实有人口199.96万，其中常住人口104.39万、流动人口95.56万。实有人口中，男性为104.17万人，占总人口的52.10%；女性为95.79万人，占总人口的47.90%。0-16岁的人口为23.80万人，占总人口的11.90%；17-60岁的人口为152.09万人，占总人口的76.06%；61岁及以上的人口为24.07万人，占总人口的12.04%。目前我市实有人口呈现如下发展趋势和特点。

（一）机械增长为人口发展主导型模式。进入21世纪以来，随着经济社会的迅猛发展，我市步入了实有人口规模高速增长期，但主要表现为“高出生、低死亡、多流入、少流出”的机械增长主导型模式。在人口结构上，流动人口与常住人口基本持平，常住人口增长趋缓，流动人口的增长是影响我市人口增长的决定性因素。由于我市的经济长期以来处于高速发展状态，制造业相对集中和以劳动密集型产业结构为主导，创造了更多的就业机会和工作岗位，不断地吸引低端流动人口前来就业，从而形成了人口快速增长的局面。从数据分析上看，我市是宁波市流动人口的主要输入地和主要居住地，流动人口总量占我市实有人口的47.79%，流动人口年平均增幅为8%。同时，从流动人口的绝对数上看，95.75%是省外流动人口，主要来自于安徽省、贵州省、四川省、江西省、河南省等，上述五省流动人口的流入总量达到了总数的74.96%。

（二）经济产业主导流动人口构成和分布。受经济产业结构影响，我市流动人口成分主要以产业工人为主，同时因我市地处沪、杭、甬经济金三角的节点，交通便利快捷，人口频繁流入流出的条件充足、成本较低，所以流动人口大部分工作稳定性不强、流动性大、变动频率高。主要构成和分布情况为：一是在年龄上，我市流动人口以青壮年劳动力为主，多数集中在工业或三产发达的镇、街道、开发区。由于流动人口涌入我市多为务工经商，因而以20-39岁的年轻人居多，所占比重高达69.58%，60岁以上的老年流动人口仅占1.35%，跟随父母来我市的0-16岁人口占12.21%。二是在性别上，男性52.79万人，占流动人口总数的55.24%，女性42.78万人，占流动人口总数的44.76%，男女性别缺口超过10万。三是在从业性质上，年轻人为主的流动人口以体力劳动为主，主要分布在制造业、批发零售业、服务业和建筑业，所占比重高达83.02%。流动人口虽然对我市劳动力就业产生一定冲击，但为一些苦、脏、累就业岗位的需求提供了劳动力。四是在空间分布上，流动人口与区域经济社会发展状况相一致，城区、周巷和观海卫两个卫星城镇、杭州湾开发区、龙山镇等5个地区流动人口总数为51.73万，占全市流动人口总数的54.13%，呈现劳动力依附就业岗位流动的规律。五是在教育程度上，我市流动人口高中及以上的占5.57%，初中占62.25%，小学占18.57%，基本不识字的占13.61%，文化程度普遍较低。

（三）城镇化催生“人户分离”现象。目前，随着我市城镇化进程的不断推进，常住人口中“人户分离”的情况明显。其原因主要有三个方面：首先，中心城区在教育、医疗等社会资源配置上优势明显，导致部分城镇居民寻求各种机会将户口迁入中心城区，从而出现大量“户迁人留”的现象。其次，随着我市中心城区基础建设的发展，部分居民住进新建住宅小区，但仍将户籍保留在原地，导致“人迁户留”的现象逐渐增多。再次，常住人口外出经商、务工、就学等现象增多，流入地主要为北京、上海、广东、江苏等地。据不完全统计，截至2014年6月底，我市常住人口仅在省内市外务工、经商、求学等的就有24000余人。“人户分离”的现象使户口登记难以及时、真实地反映区域人口及分布状况，从而对户籍管理制度及以户籍制度为基础的行政管理措施落实到位造成影响。

二、近年来我市加强实有人口服务管理工作的探索实践

面对实有人口规模持续扩大、流动人口比重逐年上升的发展趋势，我市在现有户籍制度的基础上，全面强化人财物保障，服务、管理、防控三措并举，基本实现了实有人口底数清、情况明、管控严、服务好的工作目标，有力服务了平安慈溪建设，促进了慈溪经济社会和谐稳定发展。在流动人口持续大幅攀升的背景下，我市连续8年蝉联浙江省“平安县（市）”称号，刑事发案稳中有降，命案、“两抢”案件逐年大幅下降，全市破案绝对数、打击处理绝对数、人均打处数始终保持宁波各县（市、区）第一，流动人口高犯罪率得到有效控制，由2004年的89%下降至2013年的81.1%，而同期我市流动人口占实有人口的比例由36.3%上升至49.3%，增加数量近44万。

（一）建立了政府主导、齐抓共管的组织体系。全面加强实有人口管理组织体系建设，已基本建成由综治牵头，镇（街道）为管理主体，村（社区）保安队伍为主力，“流口”、公安、民政、计生、卫生、劳动、城管、建设、财税等多部门协作配合的流动人口服务管理体系，建立了出租房屋和流动人口管理联席会议制度，形成了各部门协作配合、齐抓共管的良好工作格局。全市各级政府均成立流动人口服务管理领导小组，在各镇（街道）建立流动人口专管员队伍，在各村（社区）设立流动人口登记服务站（警务室），作为专管员的工作场所，目前有专管员1849名，受各派出所社区民警指挥，协助公安机关做好出租房屋登记备案、流动人口人来登记、人走注销及人口信息变更等工作。流动人口专管员统一配置、统一招聘、统一管理、统一保障，配置标准为500名流动人口配1名专管员，其经费由市、镇（街道）两级财政按4:6比例承担，由各派出所负责管理并配发装备和服装，人均保障经费实行年度动态调整，建立工伤、重病抚恤制度，建立队员考核评定、淘汰退出机制。同时，深入推进社区警务战略，建立城乡社区警务室121个，配备社区民警155人，把流动人口服务管理作为社区民警的一项重要任务，由社区民警负责指导流动人口服务管理工作，工作实绩与“流口”专管员实行捆绑考核。

（二）创新了流动人口服务管理模式。为强化流动人口管理工作，于2006年在全市范围内推广实施了以责任承包、绩效考核为核心的流动人口信息采集责任制，不断推进“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理措施。一是以证管人。以暂住证管理为核心，加大办证、查证力度，实时掌握流动人口基本情况，及时变更暂住证登记信息；为提升流动人口社会服务与社会保障水平，保障流动人口合法权益，促进流动人口对慈溪本土的认同，于2008年4月2日起正式实施《慈溪市居住证暂行规定》，持证人员凭证可以享受我市相关政策规定的养老保险、子女就学、住房、就医等福利待遇及办理个人相关事务，在新老居民实现基本公共服务均等化、促进社会公平公正上迈出了重要一步。2010年4月开展流动人口积分落户工作，规定积分达到90分、符合基本条件的流动人口可以申请在慈溪落户。二是以房管人。按照“谁出租、谁负责”的原则，规范流动人口集中居住点的管理和使用，明确出租房屋的分类管理及落实房主、中介组织在流动人口工作中的责任，严格执行出租房屋和承租人员的登记备案制度。三是以业管人。按照“谁用人、谁负责”“谁主管、谁负责”的原则，切实发挥企业和行业协会的作用，加强流动人口服务管理机构与用工单位的信息互通机制，对身份信息不详、不实、隐瞒、造假的“问题人员”，开展认真的核查比对，及时查处藏匿在流动人口之中的各类违法犯罪分子。2013年，市局一至四季度流动人口信息登记率抽样结果分别达到86.4%、88.9%、91.7%、93.8%，出租房屋登记率抽样结果分别达到99.5%、96.7%、100%、98.9%，呈现逐渐递增的趋势。

（三）推进了人口管理信息化进程。为提升实有人口管理效能，根据人口居住的必然性，在流动人口信息系统基础上，我市公安机关于2010年全力推进“城乡社区警务e超市”信息平台建设，全面做好地理信息、房屋信息及居住人员信息的采集、维护工作，做到“人房一致、虚实对应”，人、房、地理信息的关联直观形象、一目了然，使实有人口管理更加精细、应用更加高效。针对流动人口大量居住在违章建筑、临时建筑中的现实情况，创新完善了一套违章建筑、临时建筑的门牌编号标准，解决了违章建筑、临时建筑地址信息采集问题，切实做到了房屋信息采集“村（社区）不漏户、户不漏间”，确保平台信息数据翔实准确。目前，共采集标准地址近46万条，搭建虚拟房屋109万余间，系统平台有人口数据204万余条，系统数据关联率98.4%，实有人口信息化管理水平实现再次飞跃，在为社会治安管理提供强劲支撑的同时，有力服务了党政决策、公共管理。同时，依托公安情报信息体系建设，进一步强化信息搜集研判，初步实现了资源互补、信息共享、工作联动的良好工作格局。

三、当前实有人口服务管理工作中存在的困难和问题

自1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施以来，在户籍制度城乡二元化治理模式下，人口管理工作主要为常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等七项核心内容。随着时代的发展变迁，延续几十年的户籍制度已逐渐滞后，产生管理上的各种弊端，带来一系列的社会问题。在此背景下，2014年7月30日，国务院为适应推进新型城镇化需要，出台实施了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，建立城乡统一的户口登记制度，户籍制度正式从“二元化”时代开始迈入“一元化”时代。但在新的政策下，实有人口的服务管理问题仍面临诸多困境，比如城镇化的发展程度与人口的承载能力是否匹配，公共服务的均等化能否真正实现，人口流动的不确定性和跳跃性所产生的严峻治安问题是否得到控制等。

（一）法律法规滞后、缺位。在“一元化”时代户籍制度改革的节点上，相关可供操作的法律法规细则滞后、缺位，新的管理体制和具体措施未能及时跟进，导致过渡期人口管理工作手段缺失、难度增加。一方面，实有人口信息采集仍有漏洞。针对实有人口管理的相关法律、地方性法规，如《中华人民共和国户口登记条例》、《中华人民共和国居民身份证法》、《浙江省流动人口居住登记条例》、《浙江省居住房屋出租登记管理办法》等，对常住人口登记、流动人口登记、房屋租赁的出租人和承租人等人员的责任、义务都作了明确的法律规定，但对当事人以及用人单位、房屋中介机构等违法或不履行相关法律法规规定的行为缺乏有效的制约。对流动人口的信息采集管理，《临时居住证》、《居住证》的办理义务制约性规定和附带的养老保险、子女就学、住房、就医等福利待遇不明显，导致大部分流动人口主动申办证件的意识不强，往往是“流口”综管员多次上门催办才予以办理；部分前科人员、无业人员出于逃避公安管控等各种原因，对相关信息采集、居住证办理等工作不配合，缺乏相关法律法规的有效支撑，“流口”综管员时有畏难退缩情绪，影响信息采集工作的正常开展。特别是针对常住人口“人户分离”的现象，在实际居住地址采集信息工作中，浙江省内尚无明确的法律规范支撑。城乡统一的“一元化”户籍制度受利益阻碍。要真正取消户籍上的城乡区别，将整个社会成员纳入公民一元化管理，最大的阻碍将是城乡居民的利益调整问题。就城镇而言，如果不具备相应的“虹吸”条件和承载能力，无法满足全体常住人口均等公共服务的需求，会由此带来一系列社会问题。就农村而言，如果不解决农村土地所有权归属这一根本问题，就必然会为农民的自由流动和迁徙带来政策性障碍。据市统计局提供的情况，截至2013年底，我市城镇化率为66%，而非农业人口占总人口的比例仅为19.4%，非农业人口比例远低于城镇化率的现象，充分说明了户籍制度改革即将面临的挑战。这些都需要尽快出台可供基层实际操作，并与“一元化”时代户籍制度配套的政策法规。

（二）传统管理方式难以适应现实需要。实有人口服务管理难度大、见效慢，社会转型、经济转轨带来各种制度改革的不断深化，一些传统的管理模式已不适应现实社会的形势和发展环境，反而成为阻碍实有人口服务管理的绊脚石。一是“社会人”成为管控盲区。随着经济社会的不断发展和成熟，人口的大规模流动已经成为一种常态。计划经济时代的依附土地、单位，便于管理的“单位人”越来越多地被自主择业、自由流动的“社会人”所代替。由于没有隶属单位或与单位关系松散，导致这类群体缺乏有效的约束和系统的社会保障服务，成为传统管理体系中的盲区。二是公共资源供给压力加大。大规模外来流动人口涌入，对我市包括水、电、交通、教育、医疗等公共资源带来巨大的需求压力。虽然近年来政府为应对新时期社会管理挑战，就调整人口管理模式做了大量的工作，也逐步开展了户籍制度改革、推行居住地管理、积分落户等一系列措施，但由于财力所限，以及社会公共资源的地区差异，导致居住制度附带的各种福利待遇难以获得本质提升。三是人口动态信息掌握难。城市建设拆迁、房屋买卖、子女就学等带来了大量的人口迁移，大部分流动人口工作稳定性不强、变动频率高。面对如此高的人口流动性，传统的以户籍登记管理为代表的管理模式，已经不能有效掌握区域人口基础数据和动态情况。四是治安防控压力增大。“二元化”户籍壁垒虽已打破，但之前造成的就业、教育、住房、养老等社会公共保障服务方面的区别对待隔阂未能消除，大部分流入城镇的人口因为文化低、收入少，难以在新环境中获得认同感、归属感，从而加剧了人口物质和精神上的双重分化，而公共资源分配不均、贫富差距过大、法律意识淡薄等问题往往引发违法犯罪现象滋生等社会不稳定因素，在警力紧张未得到根本缓解的情况下，解决治安问题的难度和压力则会剧增。

（三）社会化的服务管理模式未完全开启。随着经济社会的不断高速发展，人口的大规模流动已经成为一种常态。实有人口管理工作是一项社会性、系统性、综合性的宏观工程，涉及到社会管理的方方面面。很多政府职能部门仍停留在“公安管人”的陈旧观念中，导致实有人口管理工作由公安机关唱“独脚戏”的局面。我市虽已形成实有人口管理的组织体系，但各职能部门开展相关工作局限于各自业务范围，主动参与实有人口管理的意识不强，各自为政、散而不合。各职能部门人口管理信息壁垒重重，缺乏统一的平台和系统整合，相互割裂、互不兼容，难以做到互联互通和信息共享，制约了实有人口信息化管理水平的提高。如公安、计划生育、劳动和社会保障、民政、教育等部门都自行设立了数据库，但“纵向应用充分，横向协同不足”，均分散建设，缺乏可参照实行的统一的人口信息标准规范，系统之间缺乏兼容性和关联性，造成多头输入、重复输入、数据交换困难的情况，有些部门的数据库信息准确度不高，动态更新不及时，无法鲜活及时地反映人口当下的情况，信息共享的不畅通直接影响了实有人口综合服务和管理工作的全面深化落实。

四、进一步加强实有人口服务管理工作的对策研究

党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议均就户籍制度改革提出了明确要求，“一元化”时代户籍制度的破冰实施，为实有人口服务管理工作指明了方向。实有人口相关工作要打破滞后、陈旧的管理模式，将公民从户籍的城乡、地域束缚中解脱出来，依托信息化建设，将人口管理从以户口管理为主转向以人口服务管理为重点，切实做到情况清、底数明，主动适应人口大规模流动趋势和城镇化进程，并有效服务政府行政部门、社会组织分析决策，从而推进行政服务管理措施、社会资源配置科学化、合理化，促进民生事业发展和经济社会进步。

（一）强化顶层化设计。党委、政府要从适应推进新型城镇化需要的高度，充分考虑当前经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，积极有序地开展实有人口服务管理工作。一是尽快出台专门的户籍管理法律法规。根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，健全完善新户籍制度管理相关法律法规，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，进一步明确相关部门的职责权限和公民的权利义务，通过法律形式予以固定，使实有人口服务管理工作有法可依。二是稳妥推进“一元化”进程。根据新型户籍制度以人为本、科学高效、规范有序的发展目标，统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，实现实有人口公共服务均等化，逐步剥除依附于户籍背后的各种权益，稳妥有序地推进城乡一体化的社会管理。三是形成人口规模系统调控机制。从实现人口规模调控由被动适应人口增长向超前谋划、改革挖潜、提高人口综合承载力转变，明确城市发展战略定位以人口结构为基础，逐步将相关优质社会资源向外围新城和周边地区转移，以城市非核心功能及相关产业的调整疏解带动人口疏散和动态平衡，努力形成规模合理、结构优化、分布均衡的人口科学发展态势。

（二）加强社会化推进。实有人口服务管理工作作为一项社会系统工程，必须紧紧依靠党委、政府并统筹考量经济发展大局，按照“党委领导、政府主导、公安指导、部门司职、村居实施、社会协同”的原则，协调各方力量，有效整合政府各职能部门，充分发挥基层组织的作用，广泛发动社会力量参与，推进实有人口管理的社会化。一是依托村（社区）基层组织，夯实“村居实施”在实有人口管理中的基础作用。强化“以社区管人”的理念，明确将村（社区）工作站作为村（社区）实有人口服务管理工作的第一责任主体，积极发挥社区民警、村居干部、流动人口综管员、小区物业、保安、义务巡逻队、治安积极分子、房屋中介服务人员、出租房业主等的作用，健全实有人口、实有房屋发现、采集、维护工作机制。二是依托政府机关，巩固“部门司职”在实有人口管理中的职能作用。积极会同市政法委综治办、流管局、房管局、人力社保局等职能部门，进一步加强房地产中介机构、职业中介机构等中介服务机构的规范化管理，将此类单位全部纳入实有人口信息采集体系，延伸信息采集触角。三是依托行业单位，发挥“社会协同”在实有人口管理中的辅助作用。加强与企事业单位沟通联系，及时发现流动人口服务管理中存在的薄弱环节，明确流动人口信息采集责任，统一采集模式，细化采集要求，规范采集流程。

（三）实施分类化管理。针对不同地区、不同类型实有人口的实际情况，有针对性地选择管理模式，统筹协调，综合施策。一是摸清流动人口底数。对流动人口的衣、食、住、行以及其活动轨迹要注入更多的服务功能和先进管理手段，引入“流管通”、“二维码”等先进采集设备和采集方法，灵活运用“以证管人”、“以屋管人”、“以业管人”、“以社区管人”的组合拳，构建起立体化的服务管理体系，切实做到流动人口底数清、情况明。继续深化实施居住证制度和流动人口积分落户制度，进一步推进外来人口集中居住点和企业集体宿舍建设，强化内部管理，优化资源配置，提升服务实效，全力推进符合城市化要求的流动人口市民化管理模式，打造新老居民和谐共融的幸福家园。二是核清常住人口住处。对户在人不在的人员实行居住地管理，将户籍人员“人户分离”登记纳入流动人口专管员日常工作视线，依托社区警务e超市，借力相关社会行政部门，以公安基层基础工作为手段，使人员的流动信息与公安人口信息系统相互衔接，将对人口的信息采集和录入与社会服务管理挂钩，确保常住人口分布数据真实，宏观能调控，落地能见人。三是查清相关人群动态。将实有人口中无正当职业、无合法生活来源、无固定居住场所、有违法犯罪嫌疑及受过相关处理的人员列为相关人群，逐人登记造册，分级定责，多渠道掌握动态和现实表现情况，确保其始终保持在工作视线内。针对实有人口中的相关人群以及故意逃避信息采集的人员，进行常态化的严管、严查、严控以及处罚。

（四）推进信息化应用。实现城乡一体化人口管理的基础是建立以公民身份证号码为唯一代码的人口基础信息资源库，健全社会人口信息“大数据”网络。一是加强人口信息的数据整合。在加强公安人口信息资源库、“天网工程”、警用地理信息系统等公安信息化系统平台建设的基础上，打破部门、行业在人口信息上的技术壁垒，探索构建网络互联、信息互通、资源共享的社会人口信息综合数据库，推动整合人口和计划生育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、卫生、交通、工商、税务、统计等部门以及水电气供应、电信、金融、社保、证监、保险、物流等行业信息资源，并建立动态维护长效机制，构建区域人口信息宏观管理模式，进一步加强信息的有效采集整合和系统分析，确保实有人口数据翔实、鲜活、实用。可探索进一步扩充社会保障卡（市民卡）的范围和功能，将流动人口纳入服务范畴，借鉴美国的“社会保障号”制度，以身份证号为唯一标识，通过相互联系的数据库共享资源，以证件化信息追踪为手段，实现对实有人口的动态管理和信息追踪。二是加强人口信息为社会服务的决策支撑。充分发挥实有人口基础数据和动态信息在社会服务管理中的重要作用，为党委、政府制定政策、规划提供有效参考，为科学规划交通、医疗、教育、住房、商贸等公共基础设施建设，合理配置社会资源提供基础信息支撑和决策辅助，促使社会管理主动适应服务民生的需要。如通过对全市实有人口分布状况的分析，为合理规划学校、医院、道路等公共基础设施建设提供决策依据，根据实有人口数据和结构分析，提供就业引导、计生服务、技能培训等公共服务。三是加强人口信息对维护社会稳定、强化治安管理的研判作用。在准确掌握辖区内实有人口数据信息的基础上，以公安“情报信息”系统为载体，根据“强化基础、有效防范、重点管控、精确打击”的工作思路，深入推进“积分预警，分类处置”的相关人群工作模式，建立系统分析与人工排查相结合、打击处理与预防犯罪相结合的社会治安打防管控一体化新机制，切实落实管理职责和措施，强化信息关联和比对，切实掌握辖区内各类群体的底数和动态信息，全面、精准落实治安管控措施。

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(责任编辑：郭建华)

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1674-3040（2015）01-0047-06

2015-01-06

应春华，中共浙江省慈溪市委常委、市公安局局长。