面向民间图书馆发展的非政府组织能力建设研究

田 利（河南省图书馆 河南郑州 450052）

面向民间图书馆发展的非政府组织能力建设研究

田 利
（河南省图书馆 河南郑州 450052）

〔摘 要〕非政府组织在民间图书馆发展中扮演着多重角色，呈现出规模扩大、覆盖广泛、模式灵活、功能拓展等特点和趋势。但非政府组织在援助民间图书馆建设中存在能力不足的问题，进而提出建设对策包括：完善法律法规、转变政府职能、加强科学管理、健全筹资体系、壮大志愿者队伍等。

〔关键词〕非政府组织 能力建设 民间图书馆

“非政府组织”（Non-Government Organization，简称NGO）的迅速发展是20世纪80年代以来世界社会、政治、经济领域最重要的变化，被认为是“全球性的结社革命”。[1]非政府组织的重要功能之一是作为政府、营利性机构之外的“第三部门”，在“政府与市场失灵”的情况下弥补公共服务的缺位。非政府组织是政府、市场、社会“三位一体”共同治理结构的组成部分，其援建民间图书馆符合党和国家的方针政策。有必要对非政府组织在民间图书馆事业中扮演的角色进行定位，对其特点和趋势作出分析，采取多种措施提升并推动其在民间图书馆建设中的能力。

1 非政府组织在民间图书馆建设中的角色

1.1 图书馆资产的积累者

社会资本存在于政府、组织、个人等主体构成的社会结构之中，非政府组织可以通过激励、引导等方式促进资本的流动，对社会资本重新配置，一方面积累社会公共资本，另一方面使某个领域的社会资本增加。美国著名经济学家罗伯特·帕特南在《使民主运转起来》这部著作中把非政府组织的社会资本积累功能总结为“强社会强经济，强经济强国家”[2]。据统计，截至2010年底，非政府组织在我国大陆建设民间图书馆26，023所，捐赠图书1，034万本，捐赠资金达28，565万元人民币（包括现金、书刊、设备折合的资金）。[3]

1.2 图书馆服务的提供者

政府是提供图书馆公共服务的主要责任者。但是，政府对公共文化服务的影响有明显的指向性、强制性，公共文化政策难以惠及所有公众。政府对公共产品和公共服务的提供还存在垄断性，缺乏有效监督。加之，政府扩展公共服务与本身资源有限性的矛盾，以及提供公共服务中对资源的浪费和滥用，都使服务质量无法得到保障。虽然，公共文化服务可以通过市场得到适当解决，然而市场具有自发性、滞后性、盲目性、逐利性，无法实现公共利益最大化。非政府组织提供公共服务有强于政府与市场的效率优势，能较好地协调政府、市场、社会之间的关系，有效提供部分公共服务，弥补政府与市场的“失灵”。 非政府组织援建民间图书馆，分担了原本由政府承担的部分公共文化服务职责，一定程度上解决了图书馆公共服务的“盲点”。

1.3 图书馆危机的化解者

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，有70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地质和海洋等自然灾害严重的地区。[4]非政府组织在图书馆灾后重建和危机管理中发挥了不可替代的作用，显示出不可抗拒的社会正能量。“5.12汶川大地震”后，中国图书馆学会迅速发出《关于征集援建地震灾区受灾图书馆建议的函》，并向国际图联发出《公开信》，启动“IFLA灾难基金”。众多非政府组织纷纷响应，向灾区图书馆伸出援助之手。比如，正轩公益发起“乡村图书馆计划”，先后在北川建立了八角图书馆、禹里图书馆、永兴图书馆、金孔图书馆、两河图书馆等；启明书社在地震灾区建立了近20所“抗震阅览角”、“灾区图书馆”；天津佛教慈善功德基金会、重庆华岩文教基金会、重庆大学蒲公英义工社等都向灾区图书馆筹款捐物。

1.4 图书馆政策的建言者

非政府组织是政府和社会之间的纽带，能够缓冲公共文化服务供给与需求之间的矛盾，促进社会和谐。对社会来讲，非政府组织可以向公众传播政府的公共服务政策和法律法规。对政府而言，非政府组织数量多，群众基础广泛，能够把公众的意见、建议如实收集起来，作为代言人向政府反映，使政府准确知悉公众的关切与诉求，并作出回应。非政府组织还可以向政府建言，提出发展民间图书馆的主张，影响政府关于公共文化政策的制定与立法。

1.5 图书馆队伍的培养者

与其他类型的图书馆一样，民间图书馆的管理和运行建立在图书馆理论与实务框架基础之上，培养专业化队伍是非政府组织援助建民间图书馆的普遍举措。比如，立人乡村图书馆每开设一家分馆，就要派专人长期驻守，培养当地的图书馆人才，保持图书馆的专业化特色。“5.12汶川大地震”后，上海图书馆协会、四川图书馆学会、四川高校图工委等非政府组织共同协调相关图书馆，为灾区培训业务骨干34名。[5]

2 非政府组织援建民间图书馆的特点与趋势

2.1 非政府组织数量不断增加

截至2010年底，援建中国大陆民间图书馆的非政府组织有55家，呈逐年增加趋势。在2000年前只有6家，2001年至2005年增加17家，2006年至2010年又增加32家。[6]这些非政府组织既有国内的心平公益基金会、中国红十字基金会、中国青少年发展基金会、立人乡村图书馆、启明书社、希望书库基金会等，还有国外的美国滋根乡村教育基金会、美国青树教育基金会、海外中国教育基金会、美国健华社、美国乡村教育促进会、英国“国际计划”等。外国非政府组织援建我国民间图书馆的特点是计划性强、管理规范、后续保障有力、注重合作共建、强调绩效评价等。

2.2 覆盖的地域范围逐步扩大

非政府组织拥建的民间图书馆遍布中华大地。截至2010年底，“15家以上”、“10至14家”、“10家以下”的非政府组织分别在14个、11个和5个省、市、自治区、直辖市开展了援建活动。[7]一家非政府组织在多地援建多所民间图书馆是其中的特点之一。比如，科教图书馆通过连锁经营在辽宁、河南、江苏等地建立了20家加盟图书馆。[8]截至2013年5月，荒岛图书馆在全国42个城市建立了105家图书馆。[9]部分非政府组织援建的民间图书馆形成了梯级明显的结构化网络体系。比如，立人乡村图书馆建馆之初就提出“1 个县城中心馆带动3至5个乡镇分馆，再辐射到9至15个村级图书站”的设想。青树图书馆采取了中心站与卫星站结合的“二层结构”模式，从网络条件、硬件设备、辐射环境、图书馆员、组织领导等方面提出了中心站、卫星站的设置标准。

2.3 建设机制和模式多元灵活

由于摆脱了政府的强制性与行政命令性，非政府组织援建民间图书馆的模式和机制较为灵活，体现出多样性。其一，独立投资建馆。比如，立人乡村图书馆坚持独立管理，不隶属于政府和任何组织。其二，非政府组织提出，政府支持，社会响应。比如，中国青少年发展基金会的“希望书库”、“希望图书室”等。其三，非政府组织提出，其他非政府组织配合。比如，海外中国教育基金会图书馆项目的合作者就有上海微笑青年公益服务中心、天下溪教育咨询中心等。[10]其四，非政府组织提出，企业和社会支持。比如，天下溪教育咨询中心的“乡村社区图书馆援助计划”、百草园图书馆项目等。

2.4 服务功能的延伸与拓展

图书馆服务功能延伸和拓展的含义主要包括两个方面：一是指把原本不是图书馆服务对象的用户纳入服务范畴。二是指图书馆把原本并不担负的职能揽过来承担和履行。强调服务功能的延伸与拓展，是非政府组织援建民间图书馆的又一特点，这既是出于满足公众需求的一种服务策略，更是民间图书馆的一种生存策略。比如，荒岛图书馆现场义卖手工制品和有机农产品，倡导绿色生活。有的非政府组织援建的图书馆已经创造了延伸服务品牌，赢得了良好的声誉和口碑。比如，青树图书馆的农村信息技术培训项目、口述历史和民间文化实录项目、农村健康教育项目等。

3 基于民间图书馆发展的非政府组织能力建设对策

3.1 完善法律法规

在《社会团体登记条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规中，我国非政府组织分别被界定为社会团体、基金会、民办非企业单位。除了基金会外，其他两类非政府组织都无独立法人资格。另外，我国对非政府组织施行业务主管部门与民政部门的“双体制”管理，大量的非政府组织无法取得合法身份。截至2010年，我国注册的非政府组织约44万个，但是实际存在的非政府组织却超过300万个，且每年以8%至10%的速度增长。这意味着，近90%的非政府组织处于“非法”状态[11]。非政府组织在无法申请非企业民办单位注册的情况下，转而寻求在工商部门登记注册。但是，这类非政府组织是无法享受税收优惠政策的。

非政府组织没有合法外衣，就不能名正言顺地开展募集资金、图书、设备等活动。法律法规的不完善和政策的缺失，使非政府组织援建民间图书馆隐含较大的法律风险，其权益得不到保障，积极性受到挫伤。在这方面，立人乡村图书馆的第六分馆──甘泉图书馆在当地政府干预下被迫关闭就是一个典型的例子[12]。在我国，自由结社是宪法赋予公民享有的法定权利，也是非政府组织取得法人资格的基本法律制度。所以，建议创新非政府组织的“双体制”管理，改为“登记备案监管”制度，同时降低准入标准。

3.2 转变政府职能

非政府组织的重要特点之一就是民间性。但是，我国许多非政府组织都带有官方或者半官方色彩，政府赋权是其功能发挥的前提条件，政府统的过死，管的过严，会扼杀非政府组织的活力，制约其能力的发展与提高。所以，应合理定位政府角色、转变政府职能，将部分职能交给非政府组织完成，对其管理实现由“统治”向“治理”的迁移。在公共服务问题上，政府和非政府组织存在职能交叉、社会资源竞争的矛盾关系。但是，同样存在合作的基础。因为，非政府组织需要政府授予其合法性，而政府也希望非政府组织承担部分的民间图书馆建设任务，帮助收集基层的公共文化诉求。非政府组织只有与政府建立新型的合作竞争关系，构建公共服务的“合作供应”模式（collaborative—vendor mode），才能使援建民间图书馆的道路更顺畅，前景更广阔。[13]

政府应建立问责制度，加强对非政府组织的监管，判断其规范化运作水平和绩效，防止腐败和暗箱操作。比如，《北京市图书馆条例实施办法》规定，自然人、法人和其他组织兴办的图书馆应接受文化行政主管部门的指导、监督。应借鉴国外经验，培植独立于政府和非政府组织的“第三方”评估机构，提高监管的透明性、公正性、权威性。建立中立、客观的第三方评估体系并形成有效的运行机制，是非政府组织援建民间图书馆当下的急迫任务。[14]大多数非政府组织“弱不禁风”，政府应加大对其能力培植的力度。比如，深圳市已经出台《重点领域社会组织培育规范实施方案》，成立了“社会组织行业协会服务署”，担当培植非政府组织能力的主要角色。

3.3 加强科学管理

非政府组织援建民间图书馆是利用私有资源实现公共利益，因此有必要注重自律建设，完善内部管理机制，开展透明化运作，提高公信力。其一，建立健全规章制度，使每个环节、程序都有章可循。其二，加强档案化管理，做到资金、资产账目规范、清晰、详尽。其三，施行“阳光政策”，公开财务信息，接受社会监督。比如，健华基金会、天下溪教育咨询中心等都通过网站向社会公布受赠和捐助民间图书馆的财务情况。其三，坚持公益性运作。其四，开展常态化的内部自我评估，尤其是社会形象测评，力求自我完善。其五，利用合同手段保障自身权益。其六，大力开展非政府组织人才培养和队伍建设。

非政府组织是一种结构松散的兴趣团体，有必要成立非政府组织联盟。一方面，作为“孵化器”， 联盟对非政府组织能力的培养提供帮助，并提升全行业的自律水平。另一方面，联盟凝聚非政府组织的团体力量，影响政策与法律走向。国际上最著名的非政府组织联盟是“美国非营利组织协会”（NCN），拥有成员2.5万个，主要服务内容包括：推动非政府组织发展、参与同伴网络、提供有价值的项目等。[15]我国北京等地已经成立了“民间图书馆联盟”，但这只是民间图书馆的行业组织，而非对其援建的非政府组织联盟。有学者建议在中国图书馆学会之下成立“中国图书馆非政府组织协会”，改变非政府组织援建图书馆“单兵作战”的局面。

3.4 健全筹资体系

调查显示，资金短缺是我国44.4%的非政府组织面临的最主要问题。[16]解决资金困难，非政府组织要广辟筹资渠道，提高自我筹资能力。比如，代理广告宣传、出售增值信息产品、建立会员制、争取社会幕捐、与国外非政府组织合作等。另据统计，我国非政府组织的营利性收入只占总收入的6%。[17]这与理论和实践中把“公益性”与“营利性”严格对立的传统认识有关。今后，非政府组织要重视营利性筹资策略的应用，只要盈余用于公益目的，就属合法。目前，我国援建民间图书馆的非政府组织的营利性筹资机制主要有与企业合作、自己开展营利性活动两种。前者的代表是荒岛图书馆的“社会企业”模式，后者的代表是北京科教图书馆的“融教育、出版、图书馆全面发展”的一体化模式。

提供信贷、税收政策支持是政府对非政府组织的“软投入”。由于我国对非政府组织施行“双体制”管理，绝大多数非政府组织未取得法人资格，所以无从享受贷款、税收政策。出于发展公益事业的目的，现行税收政策应在提高公益捐赠减免税比率、扩大税收优惠政策覆盖范围、明确减免税政策适用主体资格等方面作出新变革。另据统计，我国非政府组织经费的50%来自政府，说明筹资对政府的依赖性较强。[18]在民间图书馆建设问题上，增加政府对非政府组织的“硬投入”，可以是直接注入经费，也可以如俄罗斯那样成立专门的“图书馆发展基金”，还可以借鉴美国《政府绩效与评估法》、《政府采购规则》的法律规定和实践经验，由政府出资向非政府组织购买公共服务，再由非政府组织具体承担拥建民间图书馆的任务。

3.5 壮大志愿者队伍

“志愿者”是非政府组织中特殊而关键的组成部分，指那些具有志愿精神、能够不计报酬、主动帮助他人、承担社会责任的人。[19]在美国，大概有49%的民众曾在非政府组织工作过，占全国就业人口的4.4%，并且美国通过制定《志愿者保护法》、《志愿者服务法》等鼓励和支持志愿服务。[20]经对20家非政府组织的统计，截至2010年底，共向民间图书馆提供志愿者19,042人次。[21]比如，“美团”绿色图书馆计划就提供志愿者超过1800人，负责日常管理的有30人。[22]我国非政府组织援建民间图书馆存在“志愿者失灵”的问题：其一，志愿者缺口较大，而且服务时间短，流动性强。其二，缺乏严格的选拔、培训机制，大多数志愿者没有经过足够的专业化指导和培训。其三，对志愿者没有长期、有效的激励机制，加之民间图书馆大都处在贫困、边远地区，使其积极性受挫。比如，立人乡村图书馆的志愿者平均月工资只有1，262元，而且不提供社保、医保等福利，即便在农村生活，如此低的报酬也难以留住人才。[23]其四，个别志愿者对工作敷衍了事，甚至干出违规、违法之事，影响了非政府组织的声誉和形象。

发展壮大非政府组织志愿者队伍，要做好人才规划，提出志愿者素质标准，严格选拔程序，开展注册分类管理。比如，荒岛图书馆把志愿者分成在档志愿者、在岗志愿者、管理级志愿者，分别制定不同的职责任务，适用不同层级式培训体系和考核办法。政府、非政府组织要加强志愿服务宣传，通过媒体、高校、社区等拓宽志愿者招募渠道。为了留住志愿者，要开展志愿精神教育活动，建立有助于培养志愿者归属感的激励机制。比如，目前立人乡村图书馆正在为每位志愿者设计“量身定做”的激励策略，向志愿者提供适合其专长的志愿服务项目，提供领导交流能力、创新能力、协作能力等开放的能力激励平台。政府对志愿者的就业、福利等应采取倾斜政策，使志愿者切实感到荣誉感、成就感，不吃亏、有保障，无后顾之忧。

（来稿日期：2014年9月）

参考文献：

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23.蔡鸣聿.对草根NGO图书馆的思考.图书馆建设，2012（6）：13-16

〔分类号〕G258.23

〔作者简介〕田利（1968-），男，河南省图书馆副研究馆员，研究方向：网络化信息服务。

Research on NGO Capacity Building toward Development of Folk Library

Tian Li (Henan Library )

〔Abstract 〕Non-governmental organization Capacity building Folk library

〔Key words〕NGO libraries play in the development of civil multiple roles, showing scale, covering a wide range of models and flexible, functional expansion characteristics and trends. However, the NGO has insufficient capacity in aid of civil library building that countermeasures include the improving laws and regulations, the transformation of government functions and strengthening scientific management, improving the financing system, expanding volunteer team and so on.