小型农田水利工程产权制度改革研究——理论模式及实践形式

（水利部发展研究中心，100038，北京）

改革开放以来，水利部会同有关部门推动开展了多轮小型农田水利工程（以下简称小农水工程）产权制度改革，在实践中形成了“市场治理”“社区治理”和“政府治理”等多种小型水利工程产权制度改革的具体实现形式，实现了对小农水工程的有效治理。党的十八届三中全会明确提出“完善产权保护制度”，本文领会精神并结合已有探索和实践，对小农水工程产权制度改革的有效实践形式进行总结归纳，提出相关结论建议，供决策参考。

一、小农水工程产权制度改革的理论模式

小农水工程具有显著的公益性特征。针对公共物品管理问题，相关理论研究将其治理模式归纳为“市场治理”、“社区治理”和“政府治理”3种产权配置模式。“市场治理”模式主要从外部性角度出发认为通过将外部性内部化，便可以在很大程度上克服外部性的影响，限制人们对公共物品的过度利用，从而实现公共物品的有效治理。“社区治理”模式主要是指一定数量的人群按照一定的方式组成一个群体，按照一定的制度规则对公共物品进行使用和维护，实现对公共物品的有效治理。“政府治理”模式主要指政府机构通过行政方式对公共物品进行提供、管理和配置。

通过跟踪调查发现，我国小农水工程产权制度改革过程中，通过多种具体形式实现了“市场治理”、“社区治理”和“政府治理”3种模式，并实现了对小农水工程的有效治理。“市场治理”模式在实践中主要有3种表现形式，即农户个体经营管护、农业大户经营管护及农业企业经营管护形式。“社区治理”模式在实践中主要有4种表现形式，即用水合作组织管护、农业生产合作社管护、村组集体管护、受益户联户共管形式。“政府治理”模式在实践中主要有2种表现形式，即乡镇水利站管护、水管单位管护形式。小农水工程产权配置的理论模式与实践形式详见表1。

表1 小农水工程产权配置的治理模式及实践形式

二、不同治理模式的实践形式

1.市场治理模式的实践形式

市场治理模式主要是将工程的产权进行私有化，可以是通过转让、赠予、拍卖、买卖等方式将工程的所有权转移给某一市场主体，实行所有权的私有化，也可以是通过租赁、承包等方式将一定期限内的管护权、收益权划归私人，实行管护权、收益权的私有化。通过私有化的方式将工程的相关成本内部化，减少对公共物品的过度使用，并缓解公共物品过度使用带来的负外部性问题。

（1）形式一：农户个体经营管护

除农户自建、自管、自用的工程外，由农户个体经营管护还有以下两种形式：一种是由农户拥有水利设施的所有权，负责看管和维修养护，并采用灌溉收费的方式获得工程维修管护资金。另一种是由农户拥有水利工程长期的经营管护权，通过多种经营、灌溉服务收费等方式获得工程维修养护资金。

案例1：农户个体拥有移动式水泵所有权。重庆潼南县，降水充沛，对灌溉依赖程度相对较低，但遇干旱年份时需要从涪江、琼江提水灌溉。原来由村委会购置的移动水泵，需要灌溉时村民免费使用，但设备维修养护经费无着落，属于典型有人用、无人管设备。后村委会将移动泵站产权移交个人，由个人所有，村民灌溉时需要去找泵站产权人租借，并交纳一定费用，用于产权人对工程的维修养护。

案例2：农户个体拥有山坪塘长期经营管护权。2003年10月—2004年5月，四川通江县农民余廷国出资8万元（其中贷款2万元），修建了1座库容8万m3的南山子山坪塘。工程占用的15亩（15亩=1 hm2，下同）土地通过村集体调整提供，使用期30年，期满后工程归集体所有。工程现在实际灌溉面积375亩（其中自流120亩，提 灌255亩）。从 工 程盈 利能力来看，2005年，水费收入约1万元，养鱼每年收入5 000元，电费支出2 000元，投资和贷款的利息成本3 000多元，除去日常的设备、渠道维修等支出，每年的纯收入约5 000元，能够实现保本微利。

（2）形式二：农业大户经营管护

在一些土地流转较多的地区，一些农业大户获得了一定规模集中连片土地的长期经营权，一些大户主动承担小农水工程经营管护权。

案例1：农业大户拥有一批塘坝长期经营管护权。2013年，湖北襄州区程河镇赵坡村，将300多口塘坝水面及塘坝之间的田埂土地（共计1 000多亩），承包给农业大户（私人老板），由其进行经营和管护，承包期限15年。农业大户享有水面及水塘之间田埂土地的养殖、种植收益权，同时承担塘坝清淤等维修养护责任。根据协议规定，除塘坝本身的维修养护外，该大户还负责与塘坝相连的灌溉输水渠道维修养护（不含田间工程），并优先确保塘坝受益范围内灌溉用水及排水需求。

案例2：种植大户负责工程管护并提供公共服务。2001年，安徽广德县一种粮大户承包1 000多亩地，主要用于种植水稻、油菜、小麦和烟草，该种粮大户不断扩大经营规模，至2013年，经营规模已达1 700多亩。为满足自身生产需要，该种粮大户主动投资参与农田水利设施建设和管护，并设立水利服务站、农机服务站和农技服务站，全面提供农业生产相关服务，承担抗旱、防洪、清淤等任务。2013年，投入农田水利工程管护资金30多万元对农田水利工程进行清淤、管护。2013年8月，该种植大户联合当地另外两个种粮大户登记成立农业专业合作社，并吸纳其他小农户参加，主动向合作社内部其他小农户免费提供农业灌溉相关服务

（3）形式三：农业企业经营管护

以种植效益高的经济作物为主的小型灌区，灌溉产生的经济效益显著，一些企业参与建设并管护小农水工程，从中获益，并为其他农户提供免费水利服务。

案例：企业参与建管小型农田水利设施并提供水利服务。云南烟草集团自主投资建设农田水利设施，发展现代烟草农业，其按照谁投资、谁所有的原则享有对工程的所有权，并享有对工程的管护权和收益权。工程主要用于烟草集团发展烟草农业，同时，也允许周边用户分享工程使用权。在西南大旱过程中，烟草集团提供的小农水工程对缓解当地旱情、帮助当地农民度过旱灾发挥了重要作用。

2.社区治理模式的实践形式

通过某种组织形式或制度安排，由一定规模人群组成的某一群体或集体，共同享有对工程的所有、使用、管护等权益。社会治理模式的核心是参与式管理，即通过利益相关者的自我约束和相互约束，实现合作共赢。具体实现形式包括：用水户协会管护、农业合作社管护、受益户联户共管、村组集体管理等。

（1）形式四：用水户协会管护

用水户协会模式是我国最为典型的小农水工程管护模式。在实际操作中，用水户协会通常由群众自发形成，共同享有对小农水工程的管护权和使用权。可以由一群村民参与组成，也可以由某一个或几个农业大户发起成立。

案例1：群众参与式协会负责工程运行管理。湖北当阳市黄林支渠农民用水户协会，组建于1998年，管理范围涉及坝陵办事处、庙前镇的11个村级用水单位，45个用水小组，耕地16 800亩，灌溉面积10 700亩。现有会员1 270人，用水户代表68人，协会执委会委员8人。用水户协会负责灌区水利设施进行日常维护和管理，为协会会员输水配水，引导会员节水灌溉、科学灌溉，实施水费计收、财务管理，组织开展多种经营的开发和生产，实现协会的良性运转。协会可以通过“民办公助”、财政补助、农民投劳、水费收入、多种经营等方式获得相关经费或投入。截至2007年，各级财政共补助51万元，其中中央补助22万元，宜昌市补助8元，当阳市补助8万元，协会实体投入6万元，会员自筹9万元；投劳2.1万个。从实践效果上看，组建农民用水户协会明晰了工程产权，细化了责任，实行水费自收和自我管理，有效避免了搭车收费现象，保证了水费用于工程的维护，提高了工程的运行效果。

案例2：大户或个体发起式协会负责工程运行管理。安徽郎溪县钱桥用水户协会，2012年由8个种粮大户发起成立，同时吸纳当地其他农户共同参与。农民用水户协会由乡镇政府发放工程使用权证，获得农田水利工程（主要为小塘坝）的5年使用权和管护权，并承担工程维修养护义务。8个种粮大户耕地面积约2 000亩，占协会管理灌溉面积的70%左右，主要种植水稻、油菜和小麦，亩均收益约600～700元/a。种粮大户对农田水利工程的依赖性和水费的承受能力相对较高，经协会内部协商，农业大户按照每年20元/亩缴纳水费，农业散户则按照每年5元/亩的标准缴纳水费，共同聘请专门管护员对管护范围内的农田水利工程进行管理维护。农户农业水费支出约占农业生产成本的5%左右，属于农户承受能力范围之内。2013年协会共收取水费5万多元，基本保证工程的日常维护管理。

大户发起式农民用水户协会是适应我国农业经营方式转变趋势的有效形式，将种植大户和农业散户紧密结合，有利于推动适度规模经营向规模经营转变。我国正处于农业经营方式转变的加速发展期，各地农业大户、种植大户不断增多，成为推动现代农业发展的重要主体，大户经营是我国农业经营由农户分散经营向适度规模化经营转变的必经之路，大户发起式农民用水户协会能够将农业大户与个体散户有效兼顾，形成一个整体或团体共同发展，在未来小农水工程产权制度改革中应予以适当鼓励和引导。

（2）形式五：村组集体管护

我国部分地区小农水工程仍采用集体管护的方式，即将工程的所有权、管护权等权益归村组集体所有，村组集体内所有村民和成员平等享有对小农水工程的使用权。村组集体管护又可分为两大类具体的组织形式，一类是由村委会直接管理，各村（组）设立管水员，负责日常管理，工程管护经费通过“一事一议”、收取水费、投工投劳等方式解决；另一类是委托管理，如委托第三方管理，工程管护费用通过多种经营、以奖代补、收取水费等方式解决。

案例1：村委会（协会）直接管理工程。黑龙江青冈县建设乡双付村，共有7个村民小组，耕地面积1.18万亩。2009年小型农田水利重点县建设以来，新打机电井37眼，配套喷灌设备37台（套），建设井房37座，库房1座，建设了高效节水灌溉面积9 250亩。由于土地分散式经营，喷灌设备维修养护成本和技术要求高，统一由村委会管理（后成立用水户协会，与村委会两块牌子一套人马，会长由村委会主任担任，成员为各村民小组组长）。移动设施由村委会集中管理，固定设施由各村民小组组长负责看管（每年3 000元报酬，含灌溉服务用工费），需灌溉时由专人负责，向农户收取一定费用（灌溉服务人工费+电费）。目前，各项收支基本盈亏平衡，但使用一定年限后的水利设施的维修改造资金仍缺乏来源。

案例2：村委会委托（短期）管理工程。湖北襄阳区程河镇华楼村，小农水工程所有权由村组集体所有，通过承包的方式，将工程经营管护权承包给农户，由农户承担工程管护责任并获得相关收益，承包期限2年。具体做法：由村委会发布公告，面向全村寻求工程承包管护人；通过“村委会推选”和“申请人自愿申请”两种方式，明确工程承包候选人；村委会通过投票的方式确定工程最终的承包主体，由村委会与承包主体签订工程管护协议，并将最终情况进行公示。工程管护协议中，承包主体责、权界定如下：

a.机电井。承包主体享有以下权利：村集体不收取承包费，也不支付管护人其他费用，上级拨付的奖补经费由管护人所得，承包人持有县级物价部门批准的水价文件或与灌区内农户签订的水费协议，可以与用水户签订常年用水协议并收取水费。承包主体承担以下义务：对工程进行看管、维修、保养，确保设备安全运行，需要灌溉时为工程受益范围内农户提供灌溉服务。

b.堰塘。承包主体享有以下权利：上级财政下拨的管护资金由管护人所得，承包主体在提供灌溉服务过程中可以收取农业水费，同时，也可以将堰塘用于水产养（种）殖，并获得相关收入。承包主体承担以下义务：对堰塘进行日常的维修、看管，确保工程灌溉功能的发挥，堰塘水源首先满足灌溉功能，保障农业供水工程的正常发挥。

c.渠道。承包主体享有管护权并获得相关酬劳或经费，村委会每年从“一事一议”中拿出2 500元给管护人作为酬劳和管护经费。承包管护人承担渠道管护、疏通和修复职责，要求确保用水安全，保证输水功能不减退。

（3）形式六：农业生产合作社管护

为适应农村经济发展中出现的新情况，一些地区成立了农业合作社，并将小农水工程管理纳入合作社管护工作职责，实现对农业生产资料的统筹管理。

案例：农业合作社下设水利组负责工程运行管理。安徽固镇县仲兴乡孟庙村，是小型水利工程管理改革创新县级试点，有6个自然村，28个村民小组，耕地4 500亩。2009年9月经村两委会研究，组建成立金牛水利专业合作社。目前已有社员1 350人，下设农机、水利、农业、农技等4个专业小组，吸纳股金近200万元，拥有农机设备30台套、抗旱设备45台套。水利专业组分成6个灌溉小组，分片负责工程维修养护和灌溉服务，理事会、监事会分片进行监督管理，各生产组组长按照管辖范围确定管理补助经费，经费从合作社年末分红收益中提取。同时，利用“一事一议”、财政奖补等政策，发动群众自建、自修一些小型水利工程。2011年以来，已投入购置设备340万元，疏浚中小沟85条，修护水利工程10余处，提升了小型水利工程的保障能力。

（4）形式七：受益户联户共管

部分小农水工程主要为相对集中范围内的一定数量的农民受益户服务，一些地区针对此种情形，采取受益户公有制的方式对工程产权进行明确，保障工程有效管护和效益发挥。“受益户共有制”是以利益为纽带形成的管护方式，形式简单、程序简便、责任明确，依靠农民自主协商，自主管理、自主维护。该模式适宜于水利工程小、散、多、广且受益范围易于界定、受益主体容易确定的丘陵和山区。

案例：受益户联合共同负责工程运行管护。2005年，湖北宜都市水利部门探索出“产权集体所有+使用权受益户共有制”的模式，即在小农水工程产权与受益农户挂钩的前提下，对所有权属于集体经济组织、农户受益为主的小农水工程，将其工程管护权和收益权划归受益农户。受益农户在享有工程提供的相关水利服务的同时，承担工程维修管护职责，工程管理方式由受益群体自主决定。受益群体以受益面积为基础确定每个成员的共有份额，并通过一定的协议或合同方式确定权利义务。

3.政府治理模式的实践形式

由一定的行政主体通过行政管理、财政补助等方式实现对工程的有效治理。为保障小农水工程的有效管护，促进农业增产增收，我国各级财政积极参与小农水工程产权制度改革，通过设立乡镇水利站提供工程管护服务、拓展水管单位服务范围或落实财政补助等方式推动小农水工程的有效管护和可持续利用，是政府治理模式的重要实践形式。

（1）形式八：乡镇水利站管护

乡镇水利站是我国水利管理的基层服务组织，主要运行管护经费通过各级财政给予适当补助和自身经营获得相关收益等方式筹集，具有一定的政府治理性质。部分地区通过乡镇水利站的形式对工程相关权益和责任进行界定，明确了工程管护权、责安排。

案例：乡镇水利站负责工程运行管护。江苏苏州市吴江区，从2010年开始，调整管理体制，实行水利站统一管理的模式，将联圩工程，不论圩区性质，在产权性质不变、人员性质不变的前提下，按照水利局明确的圩区管理职责，将工程管护权移交水利站，实行“闸、站、河、堤”四位一体集中管理，具体负责工程管理、河道保洁、水资源管理、水环境改善、涉水建设项目管理等工作。同时由市镇（区）两级财政根据财力分配情况，按比例落实联圩工程达标建设管理经费。其产权安排可以理解为：在工程所有权性质不变的情况下，将工程管护权划归水利站所有，水利站享有工程管护权和收益权，其收益主要来源于财政补助经费

（2）形式九：水管单位管护

小农水工程与大中型工程统筹考虑，成立事业性质的水管单位，负责工程的运行管护。

案例：水管单位负责工程运行管护。四川乐至县，以小流域为单元，以中型和重点小（1）型水库为依托，成立乐至县中小型水库联合管理站，下设12个小型水库联合管理站，定性为准公益性事业单位，并将部分小农水工程纳入管护范围。联合管理站定编100人，实行财政定额补助，县财政按小型水库联合管理站每人每年8 000元给予定额补助。水管单位实行收支两条线，所有收入统一缴入县财政专户，接受财政、审计、监察部门监督。

三、结论与建议

通过对我国小农水工程产权制度改革实践做法和成效的分析发现，“市场治理”、“社区治理”和“政府治理”模式在现实中均有诸多实现小农水工程有效治理的成功案例。其中“市场治理”模式在工程效益能够相对集中于某一市场主体或群体，且工程效益大于工程管护成本的情况下更为适用；“社区治理”模式在工程受益范围相对较小且稳定的情况下更为适用，如集中于某一人群或村组。“政府治理”模式在工程受益人群范围较大、工程具有纯公益性且当地财力能够承受的情况下更为适用。

针对不同地区特点，可以选择与之相适应的治理模式和实现形式，对小农水工程产权进行合理配置和有效管理，保障工程有人用、有人管，发挥长期效益。