南海低敏感领域区域合作：生态环境保护法律机制

李建勋



南海低敏感领域区域合作：生态环境保护法律机制

李建勋

(黄冈师范学院， 湖北 黄冈 438000)

海洋成为沿海国家拓展经济社会发展空间的重要载体。南海各方几十年来在海洋生态环境保护低敏感领域开展区域合作,形成了南海生态环境保护法律机制,它包括组织机制、会议机制、资金保障机制与执行机制等组成部分。该法律机制的局限性阻碍了南海各方的进一步合作,为了破解南海生态环境保护困境，合作各方的制度选择:中国可以发挥自己的积极作用;完善促进区域合作的激励与惩罚机制;建构软硬法有机联系的合作法律机制等等。

南海；低敏感领域；生态环境保护；法律机制

海洋是人类生存和发展的基本环境和重要资源。随着陆域资源的紧张和能源的日益短缺，人类活动的触角不断向海洋延伸，海洋成为沿海国家拓展经济和社会发展空间的重要载体。基于此，中共十八大提出了“建设海洋强国”的国家战略，“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益”成为这一战略的重要内容。我国近海海域中，南海以其丰富资源和极具战略意义的地理位置对我国经济社会发展意义重大。但近几十年来，围绕南海衍生的各种问题层出不穷，其中海洋生态环境问题日益严峻，其对中国海洋生物资源养护、海洋生态环境权益维护与海洋经济发展产生了重要影响，回顾南海各方通过区域合作手段建构生态环境保护法律机制的历程，及探寻破解南海生态环境保护困境的路径选择，对保护南海海洋生态环境、维护南海地区和平稳定、发展南海海洋经济和建设海洋强国意义深远。

一、南海生态环境保护法律机制的演进历程

南海各方自古以来就有交往，但南海各方就海洋环保、海洋科学研究等低敏感领域开展机制化合作则是近几十年才有的双赢之举。其中，南海各方就海洋环境保护进行合作首开低敏感领域区域合作之先河。该领域的合作为南海各方建构与完善低敏感领域区域合作法律机制奠定了较好的实践基础。从演进历程看，南海生态环境保护法律机制经过了三个发展阶段：

(一)早期探索与零散规范阶段(1972-1991) 此阶段的肇始为1967年东盟成立与1972年联合国环境规划署(UNEP)成立。东盟的成立为东南亚各国走向经济一体化和开展海上低敏感领域合作奠定了基础，也为东盟各国与中国在南海开展低敏感领域合作创造了便利条件。联合国环境规划署成为南海周边各国开展海洋生态环境保护的倡导者、组织者与领导者，其成为南海生态环境保护区域合作能否成功的关键因素。此阶段的南海生态环境保护法律机制呈现以下特点：第一，合作规范主要为行动计划、规划和会议决议，分散、凌乱和片面；第二，合作各方欠缺保护南海生态环境的长远规划；第三，合作方限于泰国等五个成员国；第四，合作行动主要针对石油污染等近海污染进行防治；第五，合作目的旨在为建设海岸带经济服务等。

在印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国等五个东盟成员国的积极推动下，联合国环境理事会1977年第88(ⅴ)号决议决定为保护南海在内的东亚区域海(East Asia Regional Sea)制定行动保护计划。由上述东盟五个成员国指定的专家对行动计划的可行性予以审查，于1981年4月在马尼拉举行了第一次保护南海在内的东亚区域海洋与海岸环境政府间会议，①通过了东亚海行动计划(Action Plan for East Asia Seas)。该行动计划旨在保护和可持续开发包括南海在内的海洋环境与海岸带区域，促进今世与后代人的健康和福利。行动计划主要为海岸带区域的开发提供环境无害的、全面的方法，尤其是满足该区域需求的方法。

(二)全面协作与可持续规范阶段(1992-2001) 此阶段以1992年联合国环境大会召开为标志，可持续发展的思想开始深入世界各国的经济社会发展活动之中，成为引领各国经济社会发展的指导原则。可持续发展理念也在深刻影响南海各方加强海洋生态环境保护的努力。此阶段的海洋生态环境保护法律机制呈现出下述特点：第一，以新的理念(可持续发展与清洁生产等)为指导原则；第二，以新的方法(综合管理、系统管理等)为新的环境管理手段；第三，机制内容以次区域行动计划为主；第四，机制的参与主体多元化，1994年伊始，中国等五个国家成为新的机制成员等。

虽然机制成员国形成了保护整个东亚海域的行动计划，但考虑到在包括南海在内的“整个东亚海建立行动计划是不可能的”②，联合国环境规划署倡议“首先在东盟内部建立行动计划、次区域行动计划”。于是，1996年，联合国环境规划署首倡了“南海大海洋项目”，其从全球环境基金(GEF)获得资助。联合国环境规划署向全球环境基金秘书处(GEF Secretariat)提交了“项目开发援助”建议[Project Development Funding (PDF-B)]提议对“联合国环境规划署/全球环境基金《扭转南海与泰国湾环境退化趋势》项目”(UNEP/GEF South China Sea Project)进行援助。不久，该项目获得批准。其旨在扭转南海与泰国湾的环境退化趋势，参与国家包括中国、越南、泰国等七国。

(三)综合生态系统管理阶段(2002-现在) 经过20世纪最后十年的发展，南海生态环境保护法律机制有了很大发展，机制的保护范围逐步包括南海海域在内的整个东亚海域。此阶段的法律机制呈现出下述特点：其一，在深化海岸带综合管理的基础上，引入了大海洋生态系统管理与综合生态系统管理理念，注重陆海联系，注重治理入海河流的源头以防治海洋陆源污染；其二，建立和实施“东亚海域环境管理伙伴关系计划”与“东亚海可持续发展战略伙伴关系计划”；其三，将东亚区域海协调机构实现职能转变，将其由一个技术协调机构向一个高级别的政策论坛转变；其四，此阶段法律机制主要由会议决议、行动计划与宣言等组成。

二、南海生态环境保护法律机制的基本构成

南海生态环境保护法律机制的基本构成即主要内容包括组织机制、信息公开机制、会议机制、资金保障机制、执行机制等，其中最为重要的为下述方面：

(一)组织机制 组织机制，是指组织管理系统的结构及其运行机理。南海生态环境保护法律机制的组织机制也就是保障机制得以有效执行的管理系统的机构安排及其运行。这种机构安排分为两个层次：

第一，东亚海行动计划的组织安排。东亚海洋行动计划覆盖包括南海在内的整个东亚海域。为了保障有效实施该行动计划，成员国建立了制度结构，包括东亚海区域协调机构(COBSEA)、国家联络中心(focal points)与国家/区域机构。其中，东亚海区域协调机构的作用最为重要，其负责：③其一，检查、修改与扩展其长期战略；其二，就与其他区域海洋行动计划潜在合作领域提供建议；就政策问题与制定规划活动的技术方面提供建议；其三，就筹措资金提供建议；其四，重点关注主要的沿岸与海洋环境项目的实施，重点关注哪些项目是以长期战略为基础的，阻止小规模研究和项目的实施。在行动计划实施的第一个十年，东亚海区域协调机构只是作为一个预算分配与认可信托基金资助项目的决策机构而存在。目前，该机构不是旨在制定或改变区域国家海洋政策的政策论坛，而是以“行动为中心的规划”的决策机构，其旨在促进区域的科学研究、加强能力建设与建立政府官员与科学家的互享网络等。此外，每个参与国家都在国内指定具体的国家联络中心协调国家机构参与行动计划的沟通与交流，其在国家层面负责协调工作，在区域层面负责与其他国家的交流合作及参与东亚海区域协调机构会议。

第二，“UNEP/GEF南海项目”的管理框架。“UNEP/GEF南海项目”是附属于东亚海行动计划的次区域项目。为了有效实施该项目，参与国通过强化管理机构框架(如图1所示)予以保障。在国家层面，政府指定最著名的院校或机构作为专门执行机构(SEA)以执行项目活动。各国专门执行机构的领导者都作为国家技术工作组(NTWG)的成员以确保国家内部协作与信息交换，同时也参与区域工作组(RWG)两年一度的工作会议。各国建立了高层次的部际委员会(IMC)以解决国家层面项目的政策冲突与协调。强化在区域层面的协调也是项目有效实施的关键。在区域一级，项目指导委员会(PSC)作为项目的最高决策机构，由各国代表组成，其负责项目活动，包括示范项目的选址等。联合国环境规划署作为委员会秘书处负责协调。同时，项目指导委员会(PSC)也负责子项目计划与执行的协同与整合工作。④

图1 UNEP/GEF南海项目管理框架图解

(二)会议机制 各种级别的会议成为区域国家交流信息的平台，也成为各国达成意愿和决议的重要场所，各种重要的项目执行机制的形成都是成员国会议磋商的结晶。虽然在东亚海洋区域或南海区域，成员国达成的会议决议都不具有法律约束力，但其对达成共识、保护包括南海在内的东亚海洋区域具有非常重要的意义。

东亚海行动计划的有效实施举措主要通过下述会议形成的：东亚海洋协调机构会议；东亚海洋协调机构政府间会议；东亚海洋大会；东亚海行动计划政府间会议。自1982年以来，东亚海行动计划成员国举办了20次东亚海洋协调机构会议，这些会议通过和形成的一系列会议决议成为区域合作法律机制的重要内容，其对有效实施东亚海行动计划起了关键作用。

此外，自2003年伊始，东亚海行动计划成员国举办了四次东亚海洋大会和部长会议(如表1所示)。这些海洋大会和部长会议都通过了一系列极为重要的宣言、战略和协议，为成员国在东亚海洋区域实施环境保护和资源养护作了重要指引。如，2003年举行的第一次东亚海洋大会和部长会议上，12个成员国通过了《东亚海洋可持续发展战略》与《普曲加亚宣言》。此次会议上正式确定了在南海区域实施“UNEP/GEF南海项目”，并就该项目的具体内容及具体计划作了规定；2006年举行的第二次东亚海洋大会和部长会议上，成员国发布了重要的《海口伙伴关系宣言》，其为东亚海洋可持续发展战略付诸实施形成了新的框架；2009年举行的第三次东亚海洋大会和部长会议上，成员国签署了《马尼拉宣言》，其为成员国加强海岸带综合管理、实现包括南海在内的东亚海洋可持续发展及适应气候变化作了重要规定；2012年7月举行的第四次东亚海洋大会和部长会议上，成员国围绕基于海洋的蓝色经济的机遇和挑战等进行了讨论等。

表1 东亚海洋大会和部长会议历次会议及会议决议

(三)资金保障机制 项目资助主要由UNEP环境基金(UNEP Environment Fund)与东亚海信托基金(EAS Trust Fund)提供。东亚海行动计划建立了东亚海行动计划信托基金(The Trust Fund of the East Asian Seas Action Plan)1981年第二次政府间会议上建立旨在为行动计划的实施提供资金支持。资金来源于各国政府与联合国环境规划署环境基金的捐赠。会议决定1982-1983年度由成员国提供86000美元支持，以后每两年决定一次捐献额度。印尼起了领导作用，给东亚海洋信托基金(the East Asian Seas Trust Fund)捐赠了30000美元，马来西亚17000美元，菲律宾与泰国各自捐赠了19000美元/年，新加坡只捐赠了1000美元。新加坡的想法是：相比于整个东亚海洋，它的海岸线很短、人口很少。但新加坡从信托基金获得了几乎同等的资助金额以资助其科学研究。因此，在行动计划中存在“穷国资助富国”的现象。刚开始的几年，UNEP估计每年资助50000美元。中国与南海沿岸其他国家对东亚海洋信托基金部分年份的捐赠如表2所示。

表2 参与国对东亚海信托基金承诺金额统计表格(单位：美元)⑧

(四)执行机制 南海生态环境保护法律机制的执行主要由东亚海行动计划及相关计划予以实现。1981年行动计划主要关注基准数据信息与环境评估，修改后的行动计划强调海洋生态系统管理的重要性，以及为了实现管理目标而促进科学研究。UNEP组织对行动计划进行了修改。修改后的行动计划由1994年7月25-26日举行的第五次专家会议和1994年10月27日在曼谷举行的全权代表会议表决通过，同时也通过了一个实施行动计划的长期战略。

1994行动计划包括五个组成部分：科研活动、环境管理、执行、制度安排与资金安排。在这五个组成部分中，健全的环境管理是行动计划的核心，它以《21世纪议程》第17章确立的原则为基础。⑨通过科研活动所取得的数据信息将为环境管理规划提供直接的支撑。长期战略[Long Term Strategy (1994-2009)]鉴于东盟框架的重新调整，UNEP准备了一个长期战略(1994-2009)和一个有关东亚海区域协调机构未来作用与运作模式的政策文件。这两个政策文件与修改后的行动计划一起成为发展与实施扩大后的行动计划的指导文件。

为了更好实现东亚海行动计划的目标，成员国批准了“东亚海环境管理伙伴关系计划”(PEMSEA)，该计划旨在通过政府间、机构间、部门间的伙伴关系，保护维持人类生存的海洋生态系统、促进海洋和海岸带资源的持续利用和综合管理，从而实现东亚海洋可持续发展战略。该计划由全球环境基金(GEF)资助，联合国开发署(UNDP)协调。该计划分为三个阶段：第一阶段(1994-1999)的主要工作旨在制定“东亚海污染预防和管理地区计划”，开展海岸带和海洋综合管理的试点工作；第二阶段(2000-2007)的重点是执行“东亚海洋区域环境管理伙伴关系计划”，在各成员国示范海岸带和海洋综合管理；第三阶段(2008-)旨在通过“综合管理”的途径，实施“东亚海洋可持续发展战略”。2002年2月，联合国环境规划署建立了一个独立的“项目协调机构”(Project Coordinating Unit，PCU)以实施该项目。

三、破解南海生态环境保护困境之路径选择

经过几十年的发展，南海生态环境保护法律机制在促进南海区域合作、增进互信、强化生态环境保护等方面起到了积极作用，但该法律机制在实施中呈现出一系列不足之处：缺乏地区大国的引领，一直由联合国环境规划署协调，生态环境保护的集体行动难以持续；缺失促进南海各方有效合作的激励机制与惩罚机制；主要由宣言、会议决议及行动计划等软法性文件构成的法律机制虽具灵活性，但欠缺法律效力，其难以对南海各方形成必要的威慑以保障区域合作的有序运行等等。笔者认为，为了破解这一制度困境，应该从下述方面着手：

为了破解南海生态环境保护的制度困境，中国可以发挥大国的应有作用。其必要性与可行性在于：其一，中国的南海生态环境权益涵盖整个南海海域，其他各方的生态环境权益主要涉及与其海岸带毗邻的近海海域，其他各方缺乏在整个南海海域采取环境保护集体行动的共同利益诉求。因此，没有中国的参与和主导，很难建立覆盖整个南海海域的生态环境保护法律机制。其二，2013年10月习近平主席东南亚之行提出的“建设海上丝绸之路”赋予中国更大的机遇。路是走出来的，“海上丝绸之路”需要更多的国家参与，中国可以在彼此的合作中提出自己的宝贵经验，甚至在海洋环境保护等领域先行一步。其三，南海各方(新加坡除外)的经济发展水平落后，中国的整体经济发展水平给中国提供了更大的可能。中国可以根据自己的经济发展水平及自己的国情，承担自己的国际义务和责任。为南海各国在海洋环境保护的区域合作作出自己的贡献。

(二)完善促进区域合作的激励与惩罚机制 为了实现集体行动，美国经济学家奥尔森采用“选择性诱因(selective inducement)”作为破解集体行动困境的重要手段。“选择性诱因”亦即激励与惩罚机制，按照奥尔森的观点，它既包括正的奖励，如奖品、红利等收益，也包括负的惩罚，如罚款等制裁手段；既包括物质性奖励，如奖金等经济利益，也包括非物质性奖励，如获得荣誉、声誉及社会地位等。“选择性诱因”是指参与了集体行动并为集体公共利益作出了贡献的理性个体，既能获得所有人都能获得的集体公共利益的一个份额，还能获得其他成员无法获得的额外利益，这些利益或好处就是选择性诱因。南海生态环境保护等低敏感领域区域合作是南海各方采取的集体行动，作为理性个体的南海各方之所以能够取得一系列合作成果，主要在于选择性诱因机制起了巨大的推动作用。南海各方都能从所提供的“选择性诱因”获得利益上的回报。如，南海生态环境保护法律机制自20世纪80年代伊始在成员国各国境内实施了诸多环境污染清除项目及海岸带综合管理项目，为合作各方防治海洋污染提供了资金与技术支持；区域协调机构为加强合作方的能力建设，为各国国内机构和技术人员举办培训班等等。此外，国际声誉与国际形象等非物质性诱因也成为南海各方十分看重的目标。在南海生态环境保护等低敏感领域区域合作中，违背区域合作机制将承受较大的国际舆论压力，损害一个国家的国际声誉与威望，而遵守区域合作机制则可以获得国际赞誉等等。

如何加强与深化南海生态环境保护等低敏感领域合作？完善激励与惩罚机制成为重要制度举措。笔者认为应该强化下述方面的努力：首先，应该强化合作各方的出资义务，完善资金保障机制。如上文表2所述出资已经难以保障南海污染清除项目和海岸带综合管理项目的有效实施。笔者建议，应该加大合作方的出资义务，根据各国具体国情承担与之相应的义务和责任。同时，应该积极从国际组织或非政府组织获得资金支持。只有持续稳定的资金保障才能为合作方提供具有吸引力的选择性诱因以激励其采取集体行动，破解集体行动困境。其次，建立保障机制实施的奖惩机制。由于国际社会不具备集权权威，迄今为止的南海生态环境保护法律机制也不具有惩罚性约束机制，对于成员国的“违法”行为与违约行为，不具备威慑力以保障其实施，合作方履行各自义务完全出于自愿。“法律的生命在于实施。”缺乏强有力的奖惩措施，南海生态环境保护目标难以实现。笔者认为，应该采取下述措施保障机制的执行：对违约方施加及时履行义务、履行更多的出资义务、将违法与违约行为及时公布以影响其国际声誉等等。

笔者认为，南海各方应该逐步建立软硬法有机联系的法律机制：首先，在已经形成共识的合作领域尽快形成硬法机制。如，严禁向海洋倾倒废弃物质；严禁不经处理向海洋排放生活废水与工业废水；严禁船舶污染物的直接排放；严禁非法、未通报及未经规范的捕鱼行为等等。其次，对于没有形成共识，但又必须进行合作的领域暂时形成软法机制。如，气候变化对海洋环境的影响；外来侵袭物种对海洋生态的影响；海岸带的开发与综合管理等等。再次，督促区域合作方尽快签署有关海洋生态环境保护的国际公约。如，《1972年伦敦倾废公约》、1973年《防止船舶污染公约》与1982年《海洋法公约》等。最后，完善一些具体法律制度。南海区域迄今缺乏解决陆源污染的具体有效的法律制度。迄今为止规范合作各方陆源污染排放行为的是不具有约束力的《1995年保护海洋环境免受陆源活动影响全球行动计划》及东亚区域海行动计划。虽然各国都有自己的环境保护法，但在是否有效规制海洋陆源污染方面程度不一、参差不齐，南海各方应该逐步建立有效规制陆源污染的制度规范。

此外，南海各方应进一步完善资金保障机制，根据各国的经济发展水平，各方应该逐步加大对信托基金的捐赠比例和额度；南海各方应完善信息公开机制，除涉及国家机密的生态环境信息外，各方应将可能危害南海海洋生态环境的信息及时、透明、公正地向合作方公开；南海各方还应通过确立更具体、有效的执行措施以完善执行机制等。

南海低敏感领域区域合作是南海各方增进互信、加强合作、破解南海困境及实现南海地区和平的重要举措。南海生态环境保护法律机制是南海各方在分歧中寻求共同利益最大化的智慧结晶。虽然该法律机制还不完善，但其为南海各方在低敏感领域广泛开展合作提供了宝贵经验。只要中国这只“已经睡醒的和平狮子”在南海发挥积极的引领作用，“21世纪的海上丝绸之路”必将是康庄大道，“建设海洋强国”的中国海洋之梦定将实现。

注释：

①NEP. OCEANS AND COASTS RELATED PROGRAMMES IN UNEP and in other INTERNATIONAL ORGANIZATIONS AND PROCESSES, NAIROBI, 29-30 AUGUST 2007.

②Sulan Chen, Instrumental and Induced Cooperation: Environmental Politics in the South China Sea 69 (Dec. 7, 2005) (unpublished Ph.D dissertation, Univ. of Maryland), http://www.lib.umd.edu/drum/bitstream/1903/3227/1/umi-umd-3053.pdf.

③The statement is made based on a comprehensive review of all the meeting agenda and reports of all the COBSEA meetings from 1981 to 1994.

④UNEP. Project Document for the UNEP/GEF South China Sea Project. www.gefweb.org，2001.

⑤REPORT OF THE FIRST REGIONAL PARTNERS WORKSHOP ON THE REGIONAL COORDINATION MECHANISMS IN THE EAST ASIAN SEAS REGION, ANNEX Ⅳ,Bangkok, Thailand, 9-10 May, 2005.

⑥中国日本朝鲜等东亚海11国部长签署《海口宣言》，http://news.sohu.com/20061215/n247073494.shtml(于2013年8月9日访问)。

⑦第四届东亚海大会在韩国昌原市胜利召开，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/hyxw/201207/t20120717_1121921.htm ，2014年1月8日访问。

⑧COBSEA, available at, http://www.cobsea.org/ (last visited on March 9, 2013).

⑨See para. 19 of UNEP (OCA)/EAS IG 5/6: Integrated management efforts shall draw on the spirit of Chapter 17, Agenda 21 of UNCED. The action plan should eventually see the “implementation of integrated coastal and marine management and sustainable development plans and programmes at appropriate levels.”

⑩Robert O. Keohane, After Hegemony, p240.

责任编辑 周觅

D996.9

A

1003-8078(2015)02-0004-06

2014-12-26

10.3969/j.issn.1003-8078.2015.02.02

李建勋(1971-)，男，湖南益阳人，黄冈师范学院副教授，武汉大学法学博士。

2014年教育部人文社会科学研究规划基金项目，项目批准号：14YJA820014；2012年教育部人文社科研究基地项目，项目批准号：AOCQN201223；教育部人文社会科学研究项目基金资助，项目编号：09YJC820018；2009年黄冈师范学院博士基金项目，项目批准号：09CD152。