刑事执行检察监督：资源整合与体系建构

卞建林，谢 澍

（中国政法大学，北京 100088）

2014年年末，经中央机构编制委员会办公室批复同意，最高人民检察院“监所检察厅”正式更名为“刑事执行检察厅”，这意味着过往的监所检察工作“名正言顺”地向刑事执行检察工作转变和扩展。在此之前，为贯彻中央领导指示精神和中央政法委《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》，最高人民检察院自2014年3月起在全国检察机关部署开展了减刑、假释、暂予监外执行专项检察活动。其间，先后制定了《关于对职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行备案审查的规定》和《人民检察院办理减刑、假释案件规定》，并与最高人民法院、公安部、司法部、国家卫生计生委联合出台了《暂予监外执行规定》，加大刑事执行监督力度、完善刑事执行监督机制。从开展专项检察活动、出台相关规定再到调整机构名称，纵观2014年，刑事执行监督无疑是人民检察院履行法律监督职能的浓墨重彩。然而，刑事执行检察并非仅仅局限于刑事执行阶段，还被赋予了很多“执行”以外的监督职能。根据2013年起实施的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》），刑事执行检察监督贯穿于整个刑事诉讼过程。甚至从长远看，可能成为检察机关诉讼职能与诉讼监督职能优化配置的突破重点。是故，本文试图在梳理刑事执行检察监督当下变革的同时，展望刑事执行检察监督的发展方向，以及对于检察监督体系完善可能具有的积极意义①。

一、机构调整：刑事执行检察监督的新起点

自1979年1月设立起至2014年年末更名止，“最高人民检察院监所检察厅”的称谓整整沿用了三十余年。这一具有时代特色的称谓，在当下检察改革的背景下愈来愈凸显出其历史局限性，这也正是此次机构更名的直接动因。人民检察院内设业务部门一般根据工作性质命名，唯有“监所”检察部门以工作场所命名，以期直观地反映检察机关对刑罚、刑事强制措施与行政强制措施执行场所的监督。但随着劳教废止，以及2012年《刑事诉讼法》修改后赋予监所检察部门诸多新职责、新任务，如刑罚变更执行同步监督、羁押必要性审查、指定居所监视居住执行监督、社区矫正监督、死刑执行临场监督、强制医疗执行监督、财产刑和没收违法所得执行监督等，已然超出了看守所、监狱的工作场所限制。加之“监所检察”的名称晦涩、不易理解，长期以来，影响这一检察工作的宣传效果和对外交流，因而，机构调整势在必行②。此外，我国看守所、监狱的设置与检察机关并非一一对应，监狱设置相对集中，而看守所设置也非覆盖所有基层司法辖区。因此，部分辖区内没有监所的检察机关，容易呈现出机构设置与职能定位相脱节的情形。在此次最高人民检察院对监所检察机构调整之前，部分地区即展开了试点探索，将监所检察机构变更为刑事执行检察机构。以山东省临沂市费县人民检察院为例，在经历了三年多的羁押必要性审查试点之后，费县检察院于2012年末撤销监所科、驻看守所检察室两个内设机构，成立刑事执行检察局。其出发点之一即是辖区内无监狱，在一定程度上导致机构设置与职能定位相割裂，无法适应检察实践之需要③。此外，江苏、河南、内蒙古等省、自治区在贯彻新《刑事诉讼法》、探索建立刑事执行检察机构方面也已经有初步效果，有针对性地突出部门职责和权力属性，将刑事执行检察的职能定位于刑罚执行检察、刑事强制措施执行检察、强制医疗执行检察和其他与刑事执行检察相关的职能④。

2014年，刑事执行检察监督共纠正“减假暂”不当23827 人，同比上升42.6%；监督有关部门对2244名暂予监外执行罪犯依法收监执行，其中原厅级以上干部121 人；查办违法“减假暂”背后的职务犯罪252人⑤。专项检察活动的深入开展、试点项目的卓有成效，也使得最高人民检察院有信心将刑事执行检察机构的调整全面铺开。此番更名即意味着在全国推行刑事执行检察机构的设置，监所检察向刑事执行检察发展的转型取得了实质成果。有论者认为，2009年即进入了这一转型期，当时一系列被羁押人员意外死亡事件相继披露，“躲猫猫死”“做噩梦死”“喝开水死”等引发社会热议，受到高层重视，监所检察工作面临前所未有的压力，进而展开一系列专项活动整治监所检察工作的弱点、盲区。以此为契机，监所检察被实质性地纳入刑事执行检察之范畴，试图与侦查监督、审判监督一道构成科学、完备的检察监督权力体系，进一步优化检察职权配置与运行⑥。而2012年《刑事诉讼法》修改对这一改革动向予以认可，通过立法加强刑事执行检察监督的力度、扩大刑事执行检察监督的范围、丰富刑事执行检察监督的手段，为此番机构调整作出制度准备、提供法律依据⑦。

二、资源整合：刑事执行检察监督的新变革

实际上，机构称谓的变更不过是“表面功夫”，机构调整的实质标志是职能的扩展与转变，从监所检察监督到刑事执行检察监督，检察监督职能得到显著强化。修改后的《刑事诉讼法》及《规则》赋予刑事执行检察部门的新职能共有八项：刑罚变更执行同步监督、羁押必要性审查、指定居所监视居住执行监督、社区矫正监督、死刑执行临场监督、强制医疗执行监督、财产刑和没收违法所得执行监督以及在押人员诉讼权利保障。面对全新的任务和挑战，刑事执行检察工作需要通过机构调整带动资源整合，从而更有效地履行监督职能。新的机构名称能够全面、准确地反映部门的工作性质和职责范围，体现部门名称、工作职责的一致性和法定性，且有利于最高人民检察院加强对全国检察机关刑事执行检察工作的统一领导、管理和协调，推进刑事执行检察业务全面深入开展⑧。但在刑事执行检察监督范围拓展的同时，工作负荷必然上升，整体工作量明显加大，人手不足、素质不高的劣势愈加凸显。即使废除劳教后，全国仍有3300余个监狱、看守所，绝大多数虽已完成设置派驻检察室的工作，但平均每个派驻检察室只有2.5名检察人员。除了派驻任务外，还要对监外执行罪犯进行监督，本就有些力不从心；何况派驻检察室的实际效用受到质疑，特别是在“躲猫猫”事件之后，派驻检察与巡回检察孰优孰劣、谁主谁辅值得探索。更重要的是，现今刑事执行检察监督已不限于监所之特定区域。是故，刑事执行检察机构成立之后的首要任务，是配置符合业务需求的检察队伍，更新监督观念，整合监督资源，加强技能培训，以适应工作职能调整所带来的新挑战，并需辅之相应的工作保障，避免因机构调整、职能扩展所导致的人员紧张和资源短缺。

需要指出的是，所谓“资源”整合，涉及的不仅仅是人、财、物的问题，更重要的是权力资源整合。刑事执行检察职能的转变，正是资源整合在权力配置向度上的显著体现。机构调整之后，《规则》所明确的“监所检察部门”之职权配置自然转移至“刑事执行检察部门”，而涉及具体职责的条文共有22 条⑨，从第五十七条接收并依法办理辩护人、诉讼代理人关于看守所及其工作人员行为的申诉、控告，到第六百六十五条受理和审查处理被强制医疗的人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉，刑事执行检察部门的职责贯穿刑事诉讼程序的始终，而不是仅限于诉讼阶段论所划分的“执行”阶段。此次机构名称的变更，强调的是此项监督职能的核心——“执行”，由此进一步明确了监督的对象。而关于“执行”的理解，并不囿于执行阶段，即不局限于生效判决裁定的执行。刑罚执行检察、刑事强制措施执行检察、强制医疗执行检察和其他与刑事执行检察相关的职能，均是刑事执行检察机构职责所在。职能要随着新的任务而拓展，权力要与所承担的职能相匹配，资源要适应职能的调整而整合，以适应新的刑事执行检察监督工作的需要。在整合权力资源的基础上，借助执行检察监督职权的配置与运行，推动建立刑事执行检察监督新体系。质言之，机构调整是开端，资源整合是基础，完成刑事执行检察监督体系建构则是改革之目的与方向。

三、体系建构：刑事执行检察监督的未来发展

传统意义上，刑事执行检察监督的方式是事后监督、被动监督，不仅监督具有滞后性，而且监督效力不强，很大程度影响着监督实效⑩。过往的司法实践中，由于人民法院每年集中开展一到两次提请、裁定减刑、假释活动，大量案件往往集中审理、裁定，检察机关很难按照1996年《刑事诉讼法》所规定的在20日内对所有案件的裁定完成审查；而且由于服刑人员与检察机关同时收到裁定书副本，而服刑人员接到裁定后即可立即出狱，因而，倘若检察机关在事后监督中发现错误，裁定也已生效执行，导致错误难以得到纠正，即使得到纠正，也大大增加了监督和纠错成本⑪。正是为了解决这一实践中突出存在的问题，检察机关通过派驻检察与巡回检察相结合的方式，为刑罚执行的同步监督奠定基础，并在2012年《刑事诉讼法》修改中予以明确。执行机关提出减刑、假释、暂予监外执行的书面意见或者建议书的，应当将书面意见或者建议书副本同时抄送检察机关，保障检察机关的同步知情权，为同步监督创造必要条件⑫。此外，此次刑事诉讼法修改对刑事执行检察监督的强化，不但是将事后监督、被动监督转为同步监督、主动监督，而且接收并依法办理涉及刑事执行的申诉、举报、控告也被纳入刑事执行检察监督的职责范畴。《规则》第五十七条规定：“辩护人、诉讼代理人认为看守所及其工作人员有阻碍其依法行使诉讼权利的行为，向人民检察院申诉或者控告的，监所检察部门应当接受并依法办理；控告检察部门收到申诉或者控告的，应当及时移送监所检察部门办理。”申请救济作为一种依申请提请检察监督的方式，丰富了执行检察监督的启动方式，完善了刑事执行检察的监督途径，借此提升监督功效，及时纠正减刑、假释、暂予监外执行可能存在的违法现象，加强对相关利害关系人的权益保障，从而为建构全面、动态的刑事执行监督体系迈出坚实的一步。

需要重视的是，为尊重和保障人权，实现程序公正，2012年《刑事诉讼法》修改新增了一系列程序救济的职权。例如，《刑事诉讼法》第四十七条规定：“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关纠正。”第一百一十五条规定：“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：（一）采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；（二）应当退还取保候审保证金不退还的；（三）对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；（四）应当解除查封、扣押、冻结不解除的；（五）贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关纠正。”

对于法律新增的上述规定，从立法理由来看，是鉴于1996年《刑事诉讼法》修改所取得的立法进步未能在实施过程中得到切实遵守，有法不依的情况比较严重，特别是法律赋予当事人、辩护人、代理人的诉讼权利得不到公权力机关的应有尊重。从诉讼观念来看，随着我国依法治国方略的确立和国家尊重与保障人权入宪，人们的诉讼观念发生很大变化，权利意识日益增强，程序公正深入人心，关于公民基本权利保障和国家权力合理运作的问题引起社会的高度关注。从诉讼监督视角来看，这种对遭受程序违法行为侵害的法律救济责任，历史性地也是制度性地落在检察机关身上⑬。“这两项新的法律规定，实质上是将刑事诉讼中的程序性救济权力赋予人民检察院。检察机关由此获得的权力，已经不是一般意义上的法律监督权，而是一种司法救济权。”⑭也可以说，在现行司法体制下，检察机关是假诉讼监督之名行司法救济之实。当权利被侵害人提起请求司法救济的申诉或控告后，检察机关接收、审查和处理仍是以法律监督的方式展开的。进而，法律监督权与司法救济权在行使过程中出现了一定程度的耦合。由此，刑事执行检察监督体系从单纯的诉讼监督性质，转向诉讼监督与程序救济相互耦合，二元并存。

综上，经刑事诉讼法律的修订和监所检察职能的转变与拓展，我国刑事执行检察监督工作已经形成新的监督体系。主要表现在：监督的场域已由固定的看守所、监狱等监禁场所拓展至监禁场所之外如社区矫正监督、死刑执行临场监督等；监督的对象已由单一的自由刑刑罚执行发展至包括刑罚执行、刑事强制措施执行和强制医疗措施执行等；监督的时间已由传统的事后监督转变为一定程度的同步监督；监督的方式已由静止的驻所检察发展至动态的巡回检察、专项检察；监督的性质已由通常意义上的诉讼监督扩展至包含程序救济、司法救济在内的法律监督，等等。

从长远来看，刑事执行检察监督职能的转变与监督体系的构建对于整个检察监督职能的强化和监督体系的完善，具有明显的启迪和促进作用。可以逐步探索将刑事执行检察机构拓展为专门的诉讼监督机构，监督范围进一步向刑事执行检察监督以外延伸，借此对检察机关同时承担的诉讼职能和诉讼监督职能进行适度分离，实现检察机关诉讼职能与诉讼监督职能的优化配置。以羁押必要性审查为例，《刑事诉讼法》2012年修改新增羁押必要性审查制度。该法第九十三条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。”关于具体进行羁押必要性审查的主体，《规则》第六百一十七条细化为：“侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。”这意味着侦查监督部门在侦查阶段作出批准逮捕决定后，仍要负责对羁押必要性进行审查。这导致在诉讼理论和司法实务中造成一系列问题和困惑。

首先是关于批捕权的属性。批捕权是诉讼职能还是诉讼监督职能，理论界存在不同认识。从《刑事诉讼法》第三条规定来看，批捕权是根据分工负责的原则由检察机关在刑事诉讼中承担的一项基本职能。而从对侦查行为的制约来看，批捕权又具有明显的侦查监督性质。有学者分析称：若将诉讼职能界定为检察机关直接、自我行使的权力，则批准逮捕权具有诉讼职能性质，但从批捕中权力行使的状态观察，则更接近监督职能，是间接实现诉讼职能的⑮。从检察机关内设机构来看，原最高人民检察院刑事检察厅一分为二为公诉厅和批捕厅，后批捕厅改为侦查监督厅，全国检察机关也随之对内设机构作出相应调整。顾名思义，审查批捕具有侦查监督性质而且是侦查监督的主要任务。其次，是关于羁押必要性审查的属性。对于立法新增的这项制度，立法职能部门的意见非常明确。“人民检察院在对羁押必要性审查后，如果认为不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。规定由检察机关对逮捕的必要性继续进行审查，是为了加强检察机关对逮捕这种限制人身自由的强制措施的监督。因此，人民检察院依法对逮捕必要性进行审查后，如果认为不需要继续羁押的，必须做出相应的处理，提出监督意见。按照法律的规定，人民检察院提出监督意见的方式是‘建议予以释放或者变更强制措施’。规定为‘建议’而非强制性要求，主要是从监督角度考虑的。人民检察院在审查中发现被羁押人没有必要继续羁押的，提出建议，由有关机关就羁押必要性进行全面审查，既考虑了监督的性质、特点，不代替有关机关做出决定，又体现了对于解除、变更羁押措施的慎重。”⑯从理论上讲，批捕部门既然作出批准逮捕的决定，说明已对逮捕必要性包括羁押必要性有既定认识，短时间内又要求其继续履行羁押必要性审查的职能，改变自己已经做出的逮捕决定，似乎不太现实或难以奏效。而刑事执行检察部门在空间上更“接近”被羁押人员，且有单纯担负监督职能的优势，由其统一履行羁押必要性审查职能，显然更为合适。

当前，最高人民检察院将“推动建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议制度”作为2015年年度工作重点⑰，而检察介入侦查、公诉指导侦查制度也已有一定制度基础和实践经验⑱。倘若检察介入侦查，更亟待厘清公诉指导侦查与检察监督侦查的关系，以避免诉讼职能与诉讼监督职能的混淆。越来越多的学者认为，需要对检察机关承担的诉讼职能与诉讼监督职能适度分离，同时需要通过在检察机关内部设立专门的监督机构以集中统一行使诉讼监督职能。在此意义上看，将刑事执行检察机构进一步拓展为专门的诉讼监督机构，看起来更符合检察改革的总体趋势，具有相当的合理性与可行性。当然，以上仍处于理论层面的探索，现阶段切实履行好法律已经赋予的监督职能，仍是刑事执行检察监督的工作重点。2015年2月10日，最高人民检察院刑事执行检察厅印发《关于在刑事执行检察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见》，要求充分发挥刑事执行检察的监督职能，全方位提高发现和纠正冤假错案的工作力度⑲；而这次机构调整和资源整合的实效也需要经受司法实践的实证检验。今年10月，全国人大常委会将听取最高人民检察院关于刑罚执行监督工作情况专项报告，届时，我们可以对此番变革成效进行进一步研判，并更有针对性地展望其未来发展。

注释：

①刘风景：《修法：司法体制改革的重要手段》，《河南大学学报（社会科学版）》2014年第6期。

②袁其国：《设立刑事执行检察机构的思考与探讨》，《人民检察》2014年第13期。

③李蕊、左银刚：《刑事执行检察局创设的个案研究——源于山东费县检察院的试点》，《济南大学学报（社会科学版）》2013年第5期。

④主要是指对罪犯又犯罪案件的审查批捕审查起诉，查办刑事执行中的职务犯罪案件等。参见袁其国：《设立刑事执行检察机构的思考与探讨》，《人民检察》2014年第13期。

⑤曹建明：《最高人民检察院工作报告》，2015年3月12日。

⑥卢乐云：《论刑事检察理念的更新》，《中国刑事法杂志》2013年第12期。

⑦冀祥德：《论司法权配置的两个要素》，《中国刑事法杂志》2013年第4期。

⑧徐盈雁：《刑事执行检察的“前世今生”》，《检察日报》2015年1月30日，第2版。

⑨包括《规则》第五十七条、第一百二十条、第一百三十八条、第一百四十七条、第一百四十八条、第一百六十九条、第三百二十六条、第三百五十条、第五百四十七条、第五百六十六条、第五百七十五条、第五百七十八条、第五百九十三条、第六百一十五条、第六百一十七条、第六百二十二条、第六百二十九条、第六百三十三条、第六百三十五条、第六百六十一条、第六百六十五条和第六百六十六条。

⑩卞建林、李晶：《刑事诉讼法律监督制度的健全与完善》，《国家检察官学院学报》2012年第3期。

⑪黄太云：《刑事立法的理解与适用》，中国人民公安大学出版社2014年版，第355页。

⑫《刑事诉讼法》第二百二十五条、二百六十二条。

⑬孙谦：《走中国特色社会主义法治道路》，《中国刑事法杂志》2013年第3期。

⑭龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，《法学研究》2013年第1期。

⑮陈卫东：《检察机关角色矛盾的解决之策》，载卢希、卞建林主编：《检察机关诉讼职权与监督职权优化配置问题研究》，法律出版社2011年版，第79页。

⑯全国人大常委会法制工作委员会刑法室编：《关于修改中华人民共和国刑事诉讼法的决定，条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2012年版，第124页。

⑰曹建明：《最高人民检察院工作报告》，2015年3月12日。

⑱例如，《刑事诉讼法》第一百三十二条规定：“人民检察院审查案件的时候，对公安机关的勘验、检查，认为需要复验、复查时，可以要求公安机关复验、复查，并且可以派检察人员参加。”最高人民检察院在《关于切实履行检察职能、防止和纠正冤假错案的若干意见》中也要求：“对命案等重大复杂案件、突发性恶性案件、争议较大的疑难案件、有重大社会影响的案件，应当与侦查机关协商，通过介入现场勘查、参加案件讨论等方式，引导侦查机关依法全面收集、固定和完善证据。”相关详细论述请参见卞建林：《健全司法权分工配合制约机制的思考》，《河南社会科学》2015年第1期。

⑲袁其国等：《刑事执行检察纠防冤假错案作用独特》，《检察日报》2015年3月20日，第3版。