中国共产党政务诚信思想的发展及其反省

高东升

(苏州科技学院 教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009 )



中国共产党政务诚信思想的发展及其反省

高东升

(苏州科技学院 教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009 )

中国共产党政务诚信思想的发展并非是一个实现预定理论规划的过程。中国共产党在建立、维护和建设国家政权的不同历史时期，为解决军事和政治上的实际难题而作的政策筹划，包含了对政务诚信伦理和制度建设局部问题的现实主义的思想探索。在这些历史性积累的基础上，中国共产党十八大报告总括性地提出了政务诚信建设的政治和法治构想。在以经济目标为导向和一些有法不依的背景下，应当重视“自下而上”的法律实现模式，确立政务诚信的政府义务和公民的相应权利，并把这种“权利—义务”关系纳入法治和宪政的制度化轨道，从而真正实现政务诚信的政治理想。

诚信；政务诚信；诚信义务；公民权利

引言

中国共产党十八大报告明确提出的建设政务诚信，应当被视为中国共产党领导下的政府必须遵循的基本政务原则及其向人民做出的重大政治承诺。中国共产党要切实兑现这一政治承诺，就必须致力于解决当下政务过程中的诸多问题——公务人员欠缺执政为民的政务观、欺瞒公众、有诺不守、政务不公开、徇私舞弊、贪污腐化等。为此，有必要对中国共产党从“夺取国家政权”到“维护国家政权”的历史进程中关于政务诚信的思想予以回溯和审视，以助于继往开来。

在中国共产党从“夺取国家政权”到“维护和建设国家政权”的历史进程中，中华人民共和国建立之前的两个区域性的政权建设阶段(早期苏维埃政权建设和之后的陕甘宁边区政权建设)比较具有各自的典型性；中华人民共和国建立以后，改革开放前后的“国家政权建设”又呈现出显著不同的某些特质。对中国共产党政务诚信思想发展的历史回顾和反省，权且沿着这个时空脉络的相替和转换展开。

一、“夺取国家政权”阶段党的政务诚信思想

(一)早期苏维埃政权建设时期

1.“三大纪律、八项注意”训诫中的诚信观：诚实勿欺，尊重契约

中国共产党成立伊始，还没有机会对在政权统治关系下才会发生的政务伦理问题做独立思考。第一次国共合作破裂后，经历了党派斗争的中国共产党人开始谋求建立独立革命武装和局部割据政权，中国共产党的地位也由此前阶级革命的引领者变为兼具割据政权统治者的双重角色，加之革命话语和统治话语的复杂交织，施政的伦理规范坚守就成为一个不容回避的问题。1927年秋，毛泽东等人对参加三湾整编的军队官兵提出了“买卖公平，并且永远不拿群众一个红薯”[1]191等要求。之后于1928年春夏又进一步对井冈山的军队提出了名为“三大纪律”和“六项注意”的训令，这些训令于1929年以后经逐步修改、补充，最终形成为“三大纪律”和“八项注意”的完整内容。[2]1241其中的“不拿群众一针一线”、“买卖公平”、“借东西要还”等要求从形式上看的确反映出中国共产党人在处理其军事武装、革命政权组织与工农群众关系时已经具有某种诚实勿欺、遵守契约的伦理观，而毛泽东等人在颁布和实施这些训令时其实也是基于很现实的利益考虑。首先，红军队伍中有很多人属于“未受过训练的国民党叛兵”、与土地没有联系的“流浪者”和“土匪”[1]191一类人*吕西安·比昂科在其为《剑桥中华民国史》所撰写的《农民运动》一章中也指出，“在江西农民(无论贫农还是中农)不愿投身参加红军的早期，红军大部分是由雇佣兵、哗变的士兵(如平江起义后由彭德怀领导的士兵)、从敌军来的俘虏和完全与土地没有任何联系的落魄者组成的”。参见费正清、费维凯：《剑桥中华民国史 (1912—1949年)》下卷，刘敬坤等译，北京：中国社会科学出版社1994年版，第325页。，他们的确是中国共产党人及其武装争取工农群众支持和参加的大敌。其次，根据地的普通民众视军兵为刁顽、甚而贼寇一流*菲力普·肖特在其所著的《毛泽东传》中论及这一问题时谈到：“在那一带有一句格言，‘好铁不打钉，好男不当兵’，‘好’部队只不过是拿到它想要的东西，而‘坏’部队却是抢、烧、奸、杀，军官们常规性地执行野蛮的惩戒方法。毛宣布的政策就表明，这是名副其实的革命观念。”参见菲力普·肖特：《毛泽东传》，仝小秋等译，北京：中国青年出版社2009年版，第191页。。如果不着力消除这种负面形象就无法完成毛泽东为这支军队确立的努力争取农民、工人和小资产阶级以建立革命政权的主要任务。再次，毛泽东在偏僻落后的农村地区谋求建立军事割据和局域政权的做法受到中国共产党高层领导人的强烈质疑[3]188。他们强调“中心城市的工人总罢工和武装暴动”[3]233，“坚持城市的领导权，而把单独依赖红军夺取胜利的观点斥为‘严重错误’”[4]200，指责“毛的军队有‘土匪习气’”[1]194。毛泽东需要对这种质疑在思想和实践上予以有效回应。所以，尽管包含了对诚信伦理一定程度的肯定，但其实用的一面也不容忽视。

2. 毛泽东“反对本本主义”中隐含的诚信观：重调查、从实际出发、诚实治理

1930年5月，毛泽东写了《反对本本主义》一文来否定他认为错误有害的教条主义思想。[5]109他指出，“你对那个问题的现实情况和历史情况既然没有调查，不知底里，对于那个问题的发言便一定是瞎说一顿。……许多的同志都成天地闭着眼睛在那里瞎说，这是共产党员的耻辱”，并大声呼吁“注重调查！反对瞎说！”[5]109。毛泽东这番论说包含了对中国共产党割据政权治理中不应违反诚信伦理(调查可以避免凭空捏造和欺瞒不实)的某种承认。不过，文章自始至终并没有直截了当地提出和阐述诚信治理的问题，而且从上下文来看重心在于反对教条主义者的“空洞的唯心的”的错误[5]112，旨在解决思想观念问题而非伦理规范的服从问题，因此对革命政权的治理伦理的思考又是隐晦不明的。

3．苏维埃共和国制度化建设中的诚信观：遵守既定政策规范的承诺

1931年11月7日至20日，中国共产党于江西瑞金叶坪召开了“中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会”[6]246，制定和通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及《土地法》、《劳动法》、《关于经济政策的决定》等法令、决议，宣告成立中华苏维埃共和国临时中央政府。[6]248这个中央政权由“全中华苏维埃代表大会、中华苏维埃中央执行委员会、中央执行委员会主席团、人民委员会、最高法院五部分组成”[6]262。从形式上看，如同历史上其它政权那样，中国共产党领导的这个武装革命政权也愿意向其治下的民众表明按照事先制定和颁布的法令来治理的态度，以便使民众获得必要的安全感，从而赢得民众的认同，这就隐含了愿意做出政治承诺并按照预先的承诺来处理与民众之间统治关系的诚信观念。但是，中国共产党人持有这种诚信观念的实际力度又取决于他们愿意在多大程度上将之付诸实践。实际上， “在各地的党政关系中，普遍存在着以党代政或以政代党，党政不分的现象。……使苏维埃丧失了政府职能，或成为后勤部”[6]306。由《宪法大纲》和相关法令所肯定的那些规范也就被搁置一边了。可见，在当时不少中国共产党人心目中，政务诚信观念相当脆弱。

4．反对干部官员官僚主义、贪污腐化实践中的诚信观映射

中华苏维埃政权建设时期，“生活腐化、贪污浪费、官僚主义、强迫命令等现象在各级苏维埃政府中普遍存在”[6]282。苏维埃临时中央政府“决定在苏区开展以反对贪污腐化、挥霍浪费、官僚主义……为主要内容的廉政运动。从1932年初开始到1934年秋红军长征前结束，历时两年多”[6]282。这个运动固然隐含了促使中国共产党人和苏维埃政府人员诚信施政的目的，其政治意图却在“支援红军战争”[6]282和“洗刷潜藏在苏维埃内部的阶级异己分子，及一切不良的分子”[7]353，军事和政治斗争意义已远远超过了政务伦理建设的意义。

总的来看，这个时期中国共产党的革命事业经历了由地下秘密的造反活动到公开发展自己的武装、建立区域割据政权的过程，政务伦理问题已经日益变得不容回避。中国共产党人对政务诚信问题的思考是零碎、分散和有些暧昧不明的，并没有旗帜鲜明地针对政务诚信原则做出阐述或申告，即使隐含了对政务诚信伦理的肯定，也因强烈的军事斗争目的和革命政权定位而变得晦暗不明。

(二)陕甘宁边区政权建设时期

1．边区政府制度化建设中的诚信观：遵守人权保障和规则的承诺

苏维埃临时中央政府机构于1937年9月由中国共产党决定并宣布转型(具体由西北办事处改组)为中华民国陕甘宁边区政府。[8]13此前的筹备过程中，中国共产党“陕甘宁边区委员会于1937年6月9日提出了《民主政府施政纲领》”，中国共产党申明，“在边区实施抗日民主的主张，造就一个抗日民主的模范区”[8]131。在此基础上，1939年4月4日经边区第一届参议会通过、由边区政府*此时的边区政府与之前的苏维埃临时中央政府性质有所不同，形式上不再是一个包揽一切统治权力的统合了立法、行政、司法权力的总体机关，它只是隶属于边区参议会的行政机关；不过它同时又比立法和司法两个机关更加突出和重要(能够制约边区参议会和在行政上领导边区高等法院)，实质上则受中国共产党中央的直接领导。参见宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政府建设史》，西安：陕西人民出版社1990年版，第160-162页。公布施行《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。《施政纲领》系“本着三民主义与抗战建国纲领的原则”而制定，承诺边区政府将会保障人民享有各种民主权利和自由。[8]1481941年底，边区第二届参议会通过了《陕甘宁边区施政纲领》，由边区政府于1942年1月1日颁布施行。该纲领明确“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除了司法系统及公安机关依法执行职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利”[9]2-3。1942年2月又颁布施行《陕甘宁边区保障人权财权条例》，明确“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想、信仰之自由，并享有平等之民主权利”；承诺“保障边区一切抗日人民的私有财产权及依法之使用及收益自由权(包括土地、房屋、债权及一切资财)”；并再次强调“边区人民之财产、住宅，除因公益有特别法令规定外，任何机关部队团体不得非法征收、查封、侵入或搜捕”[9]310。上述纲领和条例中的人权保障条款，构成了中国共产党实际领导下的边区政权就保障人民权利和自由的根本承诺，也映射出中国共产党在基本治理原则上的诚信意识。不过，这种诚信意识的强度尚取决于中国共产党在实践中对承诺和规则的遵守程度。至少在1942年的《边区施政纲领》确立了众所周知的“三三制”原则之前，对人民平等民主权利的承诺并未真正兑现，“在各级政权组织中，共产党员几乎占据了所有的岗位，包揽了一切，甚至在民意机关中，也是‘清一色’的共产党员。……如果说在民意机关中还有少数非党进步人士的话，那么在政府机关的实际工作部门，更是‘清一色’的共产党员”[8]175。此外，两个《施政纲领》中并没有明确边区政府要受中国共产党的领导，1939年的《施政纲领》开篇还写明“陕甘宁边区在国民政府和蒋委员长领导下”[8]174的文辞。中国共产党对边区政府的领导是实际和事实上的，没有正式和明文的纲领条款来支持。

2．法令变动中人民的信赖利益保证：土地法和税收法上的实例证明

诚信施政不仅意味着治理规则应当被遵守，还要求人民对治理规则的合理信赖利益必须受到足够的尊重和维护。政治转型要求中国共产党和边区政府对此做出适当回应，相关施政对此有所体现。首先，体现在土地问题上。边区政府1938年4月做出了《关于处理地主土地问题的决定》，其中强调，对于回乡支持抗日的地主，在不损害农民既得土地、债务利益前提下，“可在该区乡村公地内分配他以和农民一样多的土地和房屋”[10]60。稍后于1938年6月颁布的《关于边区土地、房屋、森林、农具、牲畜和债务纠纷问题处理的决定》中又进一步申明，“凡在国内和平实现以前，属于边区所辖之区域，其地主之土地、森林、房屋、农具和牲畜，无论其已否分配，均在被没收之列，任何人不得推翻既成之事实” 。但是，“凡属在国内和平实现以前，曾被没收之土地、房屋、森林、农具和牲畜等，其所有权，已分配给人民者，属于人民个人……其没收而未分配者，属于当地全体人民。任何人不得推翻此种事实”[10]71。1939年4月4日颁布的《边区土地条例》规定，“确定土地私有制，人民经分配所得之土地，即为其私人所有”，而“未经没收或分配之土地，则须持有惯例营业证，经政府验明登记者，始为取得土地所有权”。不过，“凡过去宣布没收而未经分配之土地，作为公地，其支配权属于边区政府，由当地乡政府管理之”[10]224。1942年的《边区保障人权财权条例》规定，“在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地权。在土地未经分配区域，保证地主的土地所有权及债主的债权”[9]310。尽管对未经分配土地的权属问题摇摆不定、措辞模糊，对农民既得土地和债务利益的维护则是大体上一贯的态度，反映出中国共产党和边区政府治理中对农民合理的信赖利益的肯定。不过，对地主土地利益维护政策的多变反映出其有很强的实用考虑，“在处理农民与地主的纠纷时，边区各级政府采取了‘调节双方利益’的方针，以满足双方合理的要求，达到共同抗日的目的”[8]380。可见，更为重要的不是信赖利益原则，而是政治斗争的利益权衡在发挥作用。其次，体现在税收问题上。货币税方面，一个实例是1940年11月25日林伯渠、高自立等人在所发《关于盐税给各分区专员和县市长的训令》中指出，“在本年11月1日以前买的盐，如按照边区货物税条例，已完过了税，自应放行，不得按照新章扣留补税。但按旧章漏税了，除按照新章补税外，还应处以新税一倍的罚金之后，方准放行”[11]504(对漏税者适用新章补税、处罚尚可商榷)。这在一定程度上体现了法令实施不得有对人民不利溯及适用的思想。另一例是1942年4月2日林伯渠、李鼎铭发布的边区政府《减少公粮公草数量及废除羊子税》的公告。除承诺“彻底执行”之前边区参议会做出的当年减少征收公粮、公草的决定外，还申明“并保证不再向民众借粮和用官价买粮”，且宣称“从今年起，全边区的羊子税，全部废除，就是应该征收的一百多万元的羊子税，也不再向民众征收了”[12]15。公告显示了中国共产党和边区政府保护人民信任利益的恳切和对获得边区人民信赖的期盼。不过，公粮征收问题则有些复杂。自1937年9月陕甘宁边区党委颁布《关于征收救国粮的决定》[13]56、1937年10月边区政府颁布《征收救国公粮条例》征粮以后[10]19，“至抗战结束，‘救国公粮’一直是陕甘宁边区政府的主要财政收入来源”[13]55。“救国公粮”系强制征收，“征收数量逐年提高，比重不断增加，人民的负担也越来越重”[13]56。经济困顿、农业收成大幅下降的1941年规定征收公粮20万石、实际征收201 617石，人民负担加重、无地少地农民尤甚[13]59，边区人民群众“普遍遭受饥荒”，而“边区政府的干部和工作人员的生活则要相对好得多”[13]61。为缓和社会矛盾、激励群众投入春耕生产，1942年将征粮数减少到16万石。公粮征收主要基于中国共产党军队和边区政府生存发展的需要，于兑现《施政纲领》保证人民福利、废除苛捐杂税的许诺和对人民信任的回报上显有亏欠，对军事斗争和革命策略看得过重，尊重施政伦理原则的意识显弱。

3．对政府官员和军政干部不遵守法令和规则的反对

1940年7月，林伯渠和高自立给靖边县的指令中指出，“工作中之官僚主义、形式主义，不求质量、不顾民众利益，工作停滞的现象还很严重。特别是用动员的方式来发展合作社及水利的错误，应立即纠正，嗣后决不准用政府名义强迫人民加入合作社，合作社决不准公务人员利用来自私自利，如违应加严办”[11]314。同年8月给神府县的指令中再次指出，“一、二两区因驮粮言语不合，以致逮捕、禁闭及区乡政府逮捕、打骂、禁闭群众之现象，应查明此类事件有多少，甚么人犯的，谁的责任，予以处罚，以根除这种官僚主义，并将办理情形呈报”。还说，“收税未能按照税收条例征收，因该县税局撤销，是否为过去事，应将详情具报，以凭核办”；“合作社不开社员大会，不算账等，应彻底查帐，如有则应严办，合作社全由社员去办，政府只是指导不是变成官办或党办”[11]378。1942年1月，边区政府发布《关于不能随意拉差和令人民越境支差事》的通告指出，“近来各县地方，时有随意拉差和令人民越境(甲县支乙县的差)支差事情发生，这不但使人民感受痛苦，负担不均，而其有违政府法令，有害抗战动员，我模范的抗日民主边区，绝不应有此种不良现象。关于动员壮丁与牲口条例，本府前已令发各县，以后无论公私机关，军民商旅需用壮丁与牲口，均须依照上项条例办理……不得再有随意拉差和强令邻县人民越境给本县支差的事情发生为要”[9]19。同月又发布《不准假借政府名义擅定官价强购民粮》的命令，指出，“据报讯有人假借政府名义擅定官价，强购民粮情事。……本府为顾及民艰整饬法纪计，特规定，凡非有财政厅、粮食局命令，任何机关、团体、部队，除按市价买粮者外，均不得假借政府名义，擅定官价，强购民粮。……如有违犯，一经查觉，定严厉追究，决不宽贷”[9]20。此等实例，既反映出边区治理中某些法令不行、失信于民的尴尬现实，也折射出中国共产党和边区高层对治理失范背信行为的努力，当然指令的发布也明显基于中国共产党巩固边区政权的政治考虑。*1941年6月，林伯渠、高自立在发给各分区行政负责人的一项指令中指出，“兹据报告：最近志丹、甘泉两县乡长，遇见驮盐脚户驮粮过境。即行挡住贱价收买，不准放行……查此种在途挡粮强买现象，不但影响三边靖边各地驻军食粮，亦且有碍此次运盐的运动，合行强令制止……凡边区内粮食流通不得再有阻挡、强买等情事”。参见陕西省档案馆等：《陕甘宁边区政府文件选编》第三辑，北京：档案出版社1987年版，第326页。

4．反对干部官员贪污腐化实践中的诚信观反映

1939年的《施政纲领》明确提到“厉行廉洁政治，肃清贪污腐化”[10]210。1942年的《施政纲领》重申“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活”[9]03。1943年5月以边区政府命令的形式颁布《边区政务人员公约》，强调公务人员应当“忠实施政纲领，贯彻法令、决议”；“公正廉洁，奉公守法”；并申明“这是我们政务人员应有的品格，要在品行道德上成为模范，为民表率。要知法守法，不滥用职权，不假公济私，不耍私情，不贪污，不受贿，不赌博，不腐化，不堕落”[14]223。上述规范要求反映出中国共产党和边区政府通过防腐肃贪促使公务人员忠诚于公益宪令、诚实行政、取信于民的施政思想。

总体来看，这个时期中国共产党实际上领导着形式上属于中华民国特区的陕甘宁边区政务，把施政规范化、保障人民的信任利益、抵制公务人员越轨和腐化的理政思想贯彻到边区政府的政纲、法令和实践中，但由于军事动员和政治斗争的复杂目标的介入，对政务诚信伦理价值的贯彻常常被牺牲。

二、“维护和建设国家政权”阶段党的政务诚信思想

(一)改革开放之前

1.中国共产党领导人反官僚主义思想和举措中的诚信观

建国以后，随着中国共产党城市管理工作的全面展开，以及推行一系列稳定、恢复城市经济秩序的战略性措施和实施以工业现代化为核心目标的国民经济计划，公共行政管理体系逐渐发挥重要作用，而党政干部中追求和享受特权、以权谋私甚至贪污腐化等现象也日益抬头。为解决这一问题，中国共产党领导层重提“反官僚主义”，并相继采取了一系列整治措施。

1951年底，中国共产党在党内和国家机关中开展了“反贪污、反浪费、反官僚主义”的运动。学界对这场运动目的的认知存在分歧。美国著名的中国问题专家李侃如就认为，“三反”运动“似乎出于两个动机：一是中国共产党为进行朝鲜战争需要额外的资金；二是党的领导人开始忧虑渗入城市党员队伍的贪污问题。后者是一种自然现象”[15]1。中国共产党党史研究专家杨奎松则认为，“归根到底，毛泽东发动‘三反’运动是为了防止和避免产生政权和国家工作人员的腐化，但只是采取群众运动的方式，其效果利弊互现，实践证明不是根本性解决问题的办法”[16]307。澳大利亚学者泰韦斯则认为有别的政治和经济动因。他指出，“三反”运动的“主要对象是城市干部，特别是那些由于与资产阶级打交道，已经有贪污行为的财经部门的干部。虽然这些人中包括一些比较高级的共产党员(不过没有中央委员或部长)，但绝大部分或是留用人员，或是新干部，他们对共产主义事业的信仰一直是可疑的”[17]81。这个运动有其政治动机的复杂性和鲜明的时代特点，但总结上述研究结论的共性，把“三反”运动视为包括了通过惩腐肃贪来促使党政干部在公务中保持廉洁诚信这个目的的举措比较妥当。不过，采取非法律化的政治运动方式而制造冤假错案的严重错误和对政治诚信原则中制度化要求的明显背离也不应否认。

1956年4月，毛泽东在中国共产党中央政治局扩大会议上作题为《论十大关系》的讲话，强调“必须反对官僚主义，反对机构庞大”[18]96。而此次会议上提出的“双百”运动方针和稍后的整风运动的重心也是号召党外人士积极批评和监督，解决党政机关中的官僚主义弊害。1962年2月，为筹谋重建社会经济秩序，周恩来在中共中央扩大会议上所作题为《说真话，鼓真劲，做实事，收实效》的小组讲话中指出，“这几年来，党风不纯，产生了浮夸和说假话的现象”；强调“我们要做实实在在的事，做实事，收实效，才会对人民有利”[19]349。在1963年5月所作题为《反对官僚主义》的报告中，他又严厉批评了“弄虚作假，文过饰非”的“不老实的官僚主义”和“假公济私，移私作公”的“自私自利的官僚主义”[19]419。1962年1月，刘少奇在中共中央扩大会议上代表中国共产党中央政府作全会报告时说：“我们所有的领导干部，都应该听老实话，听老实人的话。同时，必须在党员中间，大力提倡说老实话、办老实事、当老实人，坚决反对弄虚作假。”[20]400报告谴责了干部中存在的假公济私行为。1962年2月，邓小平在中共中央扩大会议上的讲话中也指出，“这几年在我们党内滋长了一种不如实反映情况，不讲老实话，怕讲老实话的坏风气。有意弄虚作假，是不好的”[21]302。这些讲话都批评了中国共产党党内和政府行政中严重的不诚信，表达了中国共产党领导人对重建起码的政务诚信的关切和期待。但是，如何寻求符合政治诚信原则的切实方案来解决官僚主义弊端中的反诚信难题，仍需要探索。

在当时严重欠缺法制的情形下，刘少奇、周恩来、邓小平等党中央领导人虽然主张接纳实现社会主义现代化目标所需要的行政管理体系，却在解决官僚主义弊害的问题上只能主要依靠思想倡导和纪律告诫而难有成效；而毛泽东试图通过群众动员来代替行政管理体系的专业化职能、以“斗私批修”式群众政治运动根除党政组织中存在的官僚特权和腐化堕落的毒瘤，结果却适得其反，因常规党政机构的崩坏而滋生了更严重的权力专断[22]489，党政队伍中的官僚主义膨胀和特权利益本身并未消除[22]487。

2.中国共产党处理与民主党派关系中的“诚信”得失

建国初期，中国共产党本着由1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》所确立并由1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》所继承的“人民民主”原则的精神[23]582，与各民主党派处理政治关系。在认可各民主党派独立政治地位和参政权的同时，也采取措施力图使民主党派的成员接受中国共产党建设社会主义的思想和政策。在此过程中，中国共产党领导人多次重申与民主党派“长期合作”的基本方针，直到1956年进一步明确提出“共产党和各民主党派长期共同存在、互相监督”的原则[24]44，而民主党派对中国共产党的监督作用被放在这个“互相监督”方针的首位。在1956年中国共产党倡导的“双百”运动和1957年的整风运动中，更是通过多次召开中国共产党负责人与民主党派人士座谈会的形式，鼓励民主党派参加到国家政治生活中来，鼓励他们批评和监督中国共产党对国家生活的领导，并帮助中国共产党纠正官僚主义弊端。[25]32稍后，由于一些民主党派人士的言论质疑了社会主义制度和中国共产党的一党领导地位，加之国际社会主义阵营内部的政治变化，早前确立的“长期共存、互相监督”和“同党外人士进行民主合作”的“固定不移和永远不变”的原则[26]158被搁置了，中国共产党转而判定民主党派仍然具有资产阶级的性质并向他们发起了“反右派”名义的政治斗争运动。[27]12“反右斗争”的展开和严重扩大化使得各民主党派受到沉重的政治打击。虽然民主党派没有被正式解散，但其成员被划为右派分子者达12 500多人，而“被划为右派分子的……半数以上的人失去公职，相当多的人被撤职、降职、降薪，或被送劳动教养，或监督劳动，有些人流离失所，家破人亡”[28]194。民主党派的组织发展和政治参与实质上被终结。后来，中国共产党虽然采取了缓和政党关系的举措(包括为错划右派平反)，但“文革”中民主党派又受到“摧残和迫害”，各级组织被查封；“被迫停止一切活动，组织瓦解，房屋被占，档案丢失，人员流散”；“许多领导人和成员遭到揪斗和抄家”；乃至“有的被逮捕关押，有的被迫害致死，并株连到他们的亲属”[28]216，民主党派由此名存实亡。显然，没有具体制度保证的“共存”和“监督”方针在主观随意性面前无法获得“持久性和有效性”[29]21。

即使基于当时国内和国际形势复杂性的巨大压力，中国共产党仍有采取紧迫政治措施的现实需要，且在当时缺乏具体和切实的法制约束的情况下，更应当认真对待建国时的基本政治承诺和1954年《宪法》确立的人民民主原则及保障公民各项基本自由、权利的条款。而搁置之前的公开政治宣言，不加甄别地对参政党成员实施沉重的政治打击，显示出中国共产党政治诚信思想的不稳定性和明显的实效思维。

3.中国共产党社会经济变革举措中的“诚信”得失

建国以后，中国共产党在肩负建设现代工业国家和人民民主政治之重任的同时，更把建立社会主义制度作为根本历史使命。“1952年9月以后，毛泽东曾多次与中央一些领导同志讨论过渡时期总路线问题”[30]47；1953年6月，“毛泽东在中央政治局会议上批评了党内有关领导同志‘确立新民主主义社会秩序’的思想，提出了党在过渡时期的总路线”，以及用10到15年时间消灭资本主义经济关系的“社会主义改造”主张。[30]39中共中央采纳了毛泽东的构想并立即着手实施城市手工业、资本主义工商业的国有化和农业集体化方案。但是，1955年夏季以后，便大大加快了改造进程，把至少在12年后才能完成的任务压缩在一年内完成。[30]57如此激变，不仅使得农民通过1950年《土地改革法》获得的财产利益[31]501很快失去，也使得城市工商业者阶层很难维系对自己经营利益的原有合理预期。1954年《宪法》申明的“逐步完成社会主义改造”国策和“国家依照法律保护”农民、手工业者、资本家的生产资料所有权及公民对私有财产的继承权等权益的总纲条款也遭到轻视。尽管中国共产党于建国之初的几年内也能够遵守1949年《共同纲领》中“新民主主义国家”的根本政治承诺，但随着“过渡时期总路线”的提出和之后急速推进思想的产生，在短短7年左右的时间内，中国社会的经济制度发生革命性变化，连《宪法》中的基本国策和纲领条款也无法贯彻，施政起码的稳定性丧失，社会主义目标快速实现的代价是治理诚信原则和宪法权威的严重受损，人民基本权利的保障几乎成“空中楼阁”。

回望建国后至改革开放前的这30年岁月，虽然中国共产党出于基本的政务诚信意识，和各民主党派、人民团体达成宪法层面的政治协议，但由于此后日益激进的社会主义建设乃至社会革命的严重干扰，这个根本宪法协议和1954年正式立宪的原则始终没有得到必要的制度化和程序化的法制保障， 执政党受其个别领导人的思想和意志所左右，与政治诚信原则之间日益疏远。

(二)改革开放以后

上世纪70年代后期至今，由于日渐严重的信任危机的压力，中国共产党及其领导下的政府不得不再度思考和解决统治伦理问题。依法治国和保持法令政策的稳定性、连续性，以及政务公开等问题开始被思考和申述，反对官僚主义和反腐治贪继续得到关注。对之前历史累积的总结，孕生了日益旗帜鲜明的政务诚信观。

1.邓小平反官僚主义论述中的诚信观

1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上所作题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题”[32]327。他特别强调，这种官僚主义“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。……这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循……因此，必须从根本上改变这些制度……制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”[32]328。这段论述继承了中国共产党党内批判官僚主义弊害的思想，它的新颖之处在于强调了从政治体制和制度层面解决官僚主义问题，重树政务诚信的必要性。对此他总结指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[32]333。

2.开始承诺保持法令和政策的稳定性和连续性

邓小平复出之前，中国的政治体制“不是一种寻求培育稳定发展与逐步改善人民生活的普通政治体制。它是一种具有巨大能量和惊人的不稳定性的超常体制”[15]95。 “毛去世后，只是在邓小平的领导下，中国才最终完全从革命动荡走上了真正的治理。”[15]92邓小平在复出后不久，就对确立法令和政策的稳定性和连续性做出阐述。在1978年12月中共中央工作会议上所作题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，他指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[32]146。当然，法令和政策的稳定和连续是有条件的。在1985年10月与美国企业家代表团会谈中，他指出，“我们的政策是否有连续性，主要看两条。首先是看政策本身对不对，这是最重要的。如果政策不对，有什么必要连续呢？”[33]150之后在1987年4月会见《香港基本法》起草委员会委员时，他再次谈到基本政策稳定的重要意义。[33]216上述对法令和政策稳定性、连续性的阐述，隐含了作为执政党的中国共产党对人民的一种政治承诺，尽管是不够明确的、有条件的、非普遍性的。

3.法制话语的再导入以及“依法治国”和“加强法治政府建设”的新话语

邓小平领导下的中国共产党高层最重要的努力就是确立制度化的国家治理，而其基本形式就是法律。邓小平认为，加强法制就是“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[32]147；主张“在法律面前一律平等”[32]254；强调“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事”(简化的表述是“党必须在宪法和法律范围内活动”)[32]371。尽管以上表述都有特殊的维稳政治环境和事件关联，以及具体的针对性，但毕竟把被丢弃的法制话语重新导入了中国共产党的治国思想中。邓小平偶尔也使用法治一词。例如，在1986年9月与日本公明党委员长竹入义胜的谈话中他说：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义……要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”[33]177在重新接纳法制话语后，中国共产党进一步表示愿意奉行“依法治国”的原则。中国共产党十五大报告提出，“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”；1999年九届全国人大二次会议以修正案的形式把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出“必须全面推进依法行政，建设法治政府”；承诺“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。这些新语汇的相继使用和新表述的相继呈现，意味着中国共产党及其领导下的政府再次向人民承诺，在任何时候都严格依照既定的普遍规则施政。

4.行政法制建设中体现的诚信观：公民信赖利益的法律保护

国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中把“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一，将其基本含义阐释为“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。具体理解为，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。可以看出，曾承诺维护人民信赖利益的思想观念失而复得，并吸取了现代法治国家的思想成果。

5.允诺政务公开及政府信息公开制度化

中国共产党十五大报告提出，“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开”；十六大报告提出，“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度”，虽较以往有所突破，但仍局限于区县、乡镇政务范围。2004年，国务院《依法行政实施纲要》全面提出行政管理公开、政府信息公开、行政决策公开的基本要求。2005年1月，中共中央发布《惩治和预防腐败体系实施纲要》指出，“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。2005年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于进一步推行政务公开的意见》指出，“推行政务公开要坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则。要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。要按照规定的制度和程序，对应该公开的事项，采用方便、快捷的方式及时公开”；并强调“经过不懈努力，使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度，政府工作透明度不断提高，政府与群众沟通的渠道更加畅通，人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利得到切实保障”。2011年6月，“两办”再次联合发布《关于深化政务公开加强政务服务的意见》。文件强调，“坚持保障人民群众的知情权和监督权，加大推进政务公开力度，把公开透明的要求贯穿于政务服务各个环节”，明确要求各级行政机关“按照深化行政体制改革的要求，转变政府职能，推进行政权力运行程序化和公开透明，并按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息”。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开” 。2007年1月17日国务院公布《政府信息公开条例》，宣称“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。2011年7月29日最高法院发布《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，为各级法院审理此类行政案件提供具体指导。从政策和法规动态来看，中国共产党高层推动政务公开，由点及面，逐步强化，把政务公开和人民的民主权利保障相结合，使这个时期对政务诚信建设的观念和实践探索较之以往的行政呈现出新的局面。不过，在现行的体制和守旧的深层思维约束下，如何贯彻落实还是个很大的问题。

6.“政务诚信”一语的推出和表达

在2004年的国务院《纲要》提出“诚实守信行政”之后，2006年10月中国共产党十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“倡导爱国、敬业、诚信、友善等道德规范”、“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信建设，增强全社会诚实守信意识”。2011年10月十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》更强调“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”。2012年11月中国共产党十八大报告于第6部分阐述“加强社会主义核心价值体系建设”问题时重申“倡导爱国、敬业、诚信、友善”；之后在同一部分阐述“全面提高公民道德素质”问题时再次强调指出，“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。后于第12部分阐述“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求”问题时，又提出“抓好道德建设这个基础，教育引导党员、干部模范践行社会主义荣辱观，讲党性、重品行、作表率，做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者，以实际行动彰显共产党人的人格力量”。2014年10月十八届四中全会决议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步明确提出建设“守法诚信的法治政府”。从政治表述来看，把之前的思想和实践经验的累积提升为一般的“政务诚信”构思，并将之置于整体的诚信建设中最关键的位置，重视党员队伍伦理品质的引领作用，可谓切中政弊，就看今后如何做到自割毒瘤、“贯彻落实”了。

概观改革开放以来的时期，中国共产党新生代领导人在解决施政制度化和法制化方面取得长足进展，建设法治国家已被作为治国基本方略，政务诚信和法治政府建设的目标也最终得以紧密联系起来，但如何解决有法不依的难题仍然任重而道远。如果仅靠中央领导层的大力倡导和自上而下的贯彻，显然难收全面落实之效，因此思想和制度革新仍需继续！

三、在不同阶段中国共产党政务诚信思想的价值、局限及其超越

(一)不同阶段政务诚信思想的价值

整体来看，中国共产党政务诚信思想的发展不是一个有预先的规划和设计并逐步实现既定蓝图的过程，而更像一种演进，是解决具体问题时一些思想碎片累积的、一种不期然的过程。 在这个演进过程的早期，毛泽东为解决招兵买马难题和回应党内质疑而不得不整肃军纪的努力，确立了践约守信的观念；苏维埃政权争取农工群众的不断支持而割据生存策略，促使中国共产党初步树立了承诺按照既定政策规范来统治、反腐肃贪的政治观念。

为实现在中国共产党实际领导下争取最广泛的社会支持而发展、壮大自身的目标，陕甘宁边区政府采取了一系列纲领、法令和政策举措，它们为中国共产党以后的治理留存了允诺保障人民权利和自由、允诺政府守宪奉规、尊重人民正当的信任利益的思想基因。

中国共产党夺取全国政权、成为执政党之后，继续阶级革命的思想日渐占据统治地位，革命的非理性和暴力性质*关于革命的非理性和暴力性质，张君劢先生有一段精彩的阐述。他说：“革命的心理背景与建国的心理背景有不同之处。第一，革命是破坏，建国是靠有思想有经验的建设。第二，革命是靠奋不顾身的精神，而建国是靠冷静的头脑。第三，革命是靠武力与战争，而建国是靠和平与法治。”参见张君劢：《宪政之道》，北京：清华大学出版社2006年版，第136页。继续发挥作用，加之法制缺位，政务诚信原则几被弃之如敝履。

邓小平强调政治权力制度化的重要性，重拾久被丢弃的法制“工具箱”，为之后中国共产党对治理伦理的重新表达确定了基本方向。他的继任者们为政治和行政合法化设计了新的模式，依法治国、法治行政、政务诚信(执政为民、诚实守信、政务公开)、防腐倡廉等话语和相关表述层出不穷，并约束着法律、法规的形成，它们和过去的历史积累相结合，构成了当前中国共产党政务诚信思想的整体图像。

(二)过去和当前政务诚信思想的局限

在以往中国共产党的政务诚信思想发展过程中，很长时期内存在一个突出的实用倾向，即因为主要政治目标实现效果的考虑而要求党员干部的行动符合诚信要求。毛泽东“反对本本主义”时固然反对说瞎话，但他还认为决策的正确在于它适合斗争的形势和需要，他“对为了真理而追求‘真理’——也就是说，材料(社会事实)和规律(社会事实的规律性)——不感兴趣”[34]135。在执行政策方面，他强调的不是严格地执行纪律和规则，而是群众动员及政治和革命热情。[34]190他主张的事先制定苏维埃基本法令、保障广大群众利益，“不是一个简单的为人民服务的义务。它表达的是这样的信念，为人民服务是群众动员的必要基础，反过来，群众动员又是革命战争成功的保证”[34]197。之后的几十年里，或为了动员群众、夺取全国政权，或为了坚持阶级斗争为纲，政务诚信因为各种政治目标实现的需要而被牺牲*例如，虽然陕甘宁边区《施政纲领》承认私有财产权和自由贸易，但事实上边区法令禁止区内法币使用、禁止粮食出区境销售(参见陕西省档案馆等：《陕甘宁边区政府文件选编》第三辑，北京：档案出版社1987年版，第52页、第148页)，并以动员群众斗争和强迫的方式(变相的行政强迫)推销公债和借粮(参见陕西省档案馆等：《陕甘宁边区政府文件选编》第四辑，北京：档案出版社1988年版，第187页)，用“动员”方式“组织”人民运销60万驮食盐(边区政府通令和指示申明运销食盐既属于自愿、又属于义务)(参见陕西省档案馆等：《陕甘宁边区政府文件选编》第三辑，北京：档案出版社1987年版，第281页、第319页)。这都表明诚信约束在不符合政治需要时就会被边区政府无视。。

改革开放时代，尽管执政者们终于把政务诚信的伦理内涵及其制度化问题作为独立的对象来审视和思索，并获得了一个在前辈们的认识基础上的创新、整合的初步成果，但政务诚信作为普遍政治原则规范的地位尚没有被旗帜鲜明地揭示出来。虽然中共中央和国务院的文件对此不惜三令五申，认识上也显出日渐丰满之势，可在坚定不移的以经济建设为中心和保持社会稳定等基本政策背景下，仅靠从党政高层自上而下的努力就能实现那些看起来高远的建设蓝图？在普遍法令不彰的残酷现实面前，如何切实兑现政务诚信的根本政治承诺？

(三)超越现有政务诚信思想： 从保障公民的宪法和法律权利出发

这里所谓超越现有政务诚信，就是要找到解决实效取向思维*沃马克教授指出了这一点。他说：“后毛泽东时代的中国既继承了毛泽东的实用主义的胆识，并将它应用于新的和更富建设性的方向……。”参见沃马克：《毛泽东政治思想的基础(1917—1935)》，霍伟岸等译，北京：中国人民大学出版社2006年版，第259页。羁绊的路径，确立政务诚信的政治伦理根本和基本法律原则地位，使政务诚信的价值在和那些经济政策目标和行政需要相竞争时，能真正立于不败之地。

把政务诚信作为执政党、政府及其公务人员的基本政治伦理和法律义务，而义务的规范逻辑意味着主体按规范要求做的事就是正当的，而违反要求则是错误的。正误判断和行为的实际效果没有必然关系，“正当”的内在价值优先于效果计算性质的外在工具价值，不允许因为有好的(即便显著)实效就把义务要求搁置一旁。把政务诚信视为伦理和法律义务，就是使诚信要求不再被工具化、不再因为各种政治目标的需要而受到冷落和背弃，从而把是否诚信作为评价政务行为对错的根本标准。“服从规则义务不是工具主义观念、而是来源于要求遵守约定的观念——遵守约定的义务不取决于具体结果的合理性”[35]168。

如何尽可能地保证义务不被违反呢？有两种制度选择：一种是靠自上而下的统治权力意志和法令贯彻，另一种是靠自下而上的个体权利诉求。自上而下对统治权力意志的依赖，实质是靠人治；自下而上对个体权利诉求的依赖，则意味着靠真正的法治。前者一直以来都为我们所倚重，但不是真正能保证政务诚信义务得到恪守的良法；后者虽素来被轻看，确属长远之制。只有人民有权利要求执政党、公民有权利要求政府及其公务人员执政和施政时履行诚实守信的政治伦理和法律义务，并有相应可切实操作的政治和法律程序来保障这种权利诉求的充分实现，同时尊重和保护公民的维权行动，以公民为权利主体，追求政务诚信正当性的政治理想才可能圆满实现；政务诚信的伦理义务只有成为法律义务，才能获得稳定的制度化，而公民要求政务诚信的道德权利必须成为法律权利(而非目前的法规和政策性“权利”)，才能获得确定性和普遍性。目前，至少行政的诚信义务原则(公民信赖利益保护、政务公开、公民参与保证等)还没有在全国人大立法的层次全面制度化(《行政程序法》、《政府信息公开法》等法律的阙如)，行政法规稳定性和普遍性的原则要求也主要停留在理论或政策、法规层面上(仅《立法法》中对“溯及禁止”有原则性规定)。只有从公民法律权利行使和保障的角度进一步重构制度体系，才可能切实解决上述问题。同时，也只有公民法律权利的积极诉求(公民的主体性和能动性的发挥)和全面实现才能更好地促使政府部门认真执行现有的法律、法规和政策，尽可能地破解有法不依的困局。

如果立法者拒绝把上述义务和权利法律化怎么办？或者立法者在将政务诚信义务和公民权利法律化时明显违背了政务诚信的内在规范要求怎么办？这就要求在作为最高法度的宪法层面上来理解问题，要把宪法化作为政治领域基本原则的政务诚信制度化的出发点。在宪法上承认公民拥有要求其所面对的一切政府部门和所有政府工作人员在政务活动中履行诚信义务的基本权利，确立国家对这种基本权利的尊重、保护和促成义务。同时，以“公民对政务诚信诉求”的“基本权利化”和不断法律(制度)化为契机，确立和实践对违宪行为的司法审查，通过公民的基本权利诉求抵制政务不诚信的违法、违宪行为；逐步建设“最低限度”的宪政、乃至社会主义宪政，兑现对人民所作“全面贯彻实施宪法”的基本承诺，从而贡献于中国政治文明的建设。

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(责任编辑：张 燕)

2015-09-23

江苏省社会科学基金项目“政务诚信：提升政府公信力的内在方面研究”(13ZZB006)

高东升，男，苏州科技学院教育与公共管理学院讲师，主要从事法理学和宪法学研究。

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1672-0695(2015)06-0007-12