基于本土化公共服务理念的社会治理创新路径问题研究

文献标识码：A

文章编号：1672－9617（2015）03－0314－05

DOI：10.13888／j.cnki.jsie（ss）.2015.03.007

收稿日期：2015－05－23

基金项目：辽宁省经济社会发展研究基地项目（2015lsljdwt－37）

作者简介：秦国际（1967－），男，沈阳人，副教授。

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平的要求和部署，为转换政府职能，创新社会治理模式奠定了政策面的基础。从目前相关的社会治理创新研究来看，强调政府放权，激发社会组织活力的研究居多，而关于政府在社会治理中扮演何种角色及其依据的理论问题的系统研究缺乏。

社会治理创新源于我国社会转型时期社会发展的必然要求，然而这种要求并不是简单的政府放权，还涉及政府如何放权以及放权的依据等问题。社会治理创新不是地方政府的单干行为，而是在法治框架下的系统的治理活动。所以，政府在社会治理创新中的角色及其理论依据涉及社会治理创新所遵循的原则、途径和模式等相关内容的确立。

一、本土化的公共服务理念

长期以来，关于社会管理或者社会治理问题的研究更多将关注点放在“如何管理”或者“如何治理”问题上，而忽视了对“为什么管理”和“为什么治理”问题的研究，从而将政府的管理和治理问题简单置于政策层面，忽略了政策背后的理论原理和哲学依据。相关的社会治理依据问题的研究，学术界更多地从西方的公共服务理论角度进行阐释，这种研究和阐释固然对我国的社会治理创新研究具有借鉴意义，“但现实当中西方理论与中国经验之间存在巨大的磨合空间，其解释力和适用性又是有限度的。” ［1］这显然是一种拿来主义的体现，缺少可以直接理解和运用的本土要素。在实践中，公共服务理论并没有真正发挥其应有的作用。相反，由于这些“拿来的理论”缺少本土要素的支撑，常常在利用之余被搁置一旁，从某种意义上使公共服务理念的内涵被忽视了。

任何社会治理理论的形成都无法脱离基于本土的哲学和传统要素的指引，否则就会脱离实际，成为无源之水。我国的主流哲学是发展了的马克思主义，有别于西方原始的马克思主义哲学，中国当代的主流哲学是以马克思主义哲学为主导，融合了中国的传统哲学和近代西方的法治思想的结合体。从哲学框架的角度来看，马克思主义哲学与中国传统哲学中的儒学和道教有着良好的契合点，使其很好地植根于中国社会，成为中国社会哲学的一部分，并通过同中国哲学的融合，形成具有中国特色的新型马克思主义哲学。

儒学中的“仁学”思想和“大同”理想与马克思主义的政治纲领有着极其相似的价值取向。“我国传统哲学强调人与社会的和谐和人与自然的和谐，强调公共价值优先，个人价值只有在满足公共价值的基础上才有意义；马克思主义哲学中的人类终极目标的设定，同样以满足公共价值的实现为优先考虑，并最终实现‘各尽所能，按需分配’的社会 ［2］”。

马克思主义唯物辩证法在中国的传统哲学中同样能够找到相似的元素。从道教的核心哲学思想来看，其所强调的“道法自然”“无为而无不为”以及阴阳学说包含了朴素的唯物论和辩证法思想。而马克思主义唯物辩证法主张世界是物质的，社会存在决定社会意识，指出事物发展的根本原因在于内部的矛盾性。在对世界的看法上，“虽然前者没有马克思主义科学的论证基础，但从期待的终极目标的角度来看，具有共同思维倾向和基础 ［3］。”

所以，马克思主义哲学与其说源于西方，不如说其在中国找到了合适的、得以播种的土壤，且与中国传统哲学结合并成为中国哲学的一部分，其强调公共利益优先，并在实现公共利益的前提下满足个人利益。根据马克思主义哲学思想，个人利益得以充分满足的最高阶段是共产主义社会。在公共利益优先的哲学框架下，唯物辩证法为不同社会发展阶段的个人利益分配和保障提供了理论上的依据。

根据马克思主义哲学，政府不是永存的，其将随着使命的完成而消亡。从人类社会的终极目标来看，政府的价值在于其保障公共利益，从而使个人利益在发展的过程中得到公平的维护，在控制两极分化的过程中实现“共同”的个人利益，并在社会物质极大丰富的条件下实现共产主义条件下的个人的充分“自由”。从法治的角度来看，政府是工具，而行政机关不过是法治框架下连接法律与公共利益的媒介。政府的目的就是保障和实现公众利益，而“公共行政的公共精神，是现代政府得以存在的合法性所在 ［4］。”

行政行为既要依据法律，又要服务法治目标，而法治目标显然是为实现依据马克思主义哲学而设定的政治目标而设立的。从这一点来看，行政行为与其说表现的是一种权力，不如说是一种服务。因为除了服务公共利益，国家无论从马克思主义理论，还是西方自然法哲学来看，都没有存在的根据。而行政机关作为政府部门，其权力的称谓也就失去了意义。

作为行政管理者，从管理和服务公众的角度来看，道德层面上应该是高尚的“自愿”者，其承担的职位在剥离“权力”的味道之后，就只剩下精神层面的满足感，因为从党的先进性及其“全心全意为人民服务”的宗旨可以得出，行政管理或执法的承担者必须在道德层面具有高尚性和思想层面具有先进性，将为公众服务作为终极目标是行政管理者理所当然的选择。

二、社会治理创新的主体

1.社会治理创新的主导者

社会存在决定社会意识，社会治理创新理论正是在中国社会经济发展到一定阶段，原有的社会管理模式不再适应其发展要求的情况下提出来的。政府作为原有的社会管理者，由于管理思维以及基于此的管理模式不再能解决好社会经济发展问题，并由此引发了社会公平和社会矛盾，所以有必要改革管理观念，由社会管理模式向社会治理模式转变。

然而，政府转变管理模式并不意味着政府将从此成为社会治理的旁观者。在中国的现实条件下，政府无法将管理的职能抛向社会而置之不理。无论如何，社会治理创新不过是改革原有的管理模式而已。社会治理创新需要将原来属于政府的一部分功能交给社会来行使，从而将政府从不擅长的事务中解放出来，更好地履行公共服务职能。

社会治理创新不是自下而上的改革，而是在政府主导下的有计划、分阶段逐步实现的过程。政府是社会治理创新的发动者，也是主导者。在此过程中，政府除了要转变社会管理模式，还有完善自身的建设，从原来大包大揽的总管家，变成合格的服务者、监督者和社会治理计划的制定者。

2.社会治理创新的依托者

社会治理创新的一个重要目的就是将原来由政府承担的一部分功能转交社会来承担，而其承担者只能是社会组织。这里所说的社会组织是公益性社会组织，不包括营利性的社会组织，但可以包括营利性社会组织所从事的非营利性活动或其建立的非营利性公益组织。

社会组织应该是公益性的，因为其所承担的是政府原来的职能，而政府作为公共服务者所从事的是公益性的工作。社会组织与政府所服务的对象并没有改变，所以不能从中获取额外利益。作为公共服务的承担者，政府可以通过购买服务的方式，扶持和促进社会组织的发展，或者通过政策性支持等形式鼓励社会组织参与公共服务中来。

不同于西方的非政府组织，我国的社会组织无论在社会意识层面，还是在法律框架层面都没有西方非政府组织存在的土壤，在社会组织的建设和发展规划方面更是存在巨大的差距。所以寄希望于通过创新社会治理模式而即刻实现预期目标是不现实的。我国的社会治理创新模式的建立，需要先对社会组织在组织建立、市场培育以及业务指导和监督等多方面展开工作，并在此基础上进行完善，逐步实现社会治理的预期效果。

3.社会治理创新模式的基础

无论是政府还是社会组织，其本质是在公众的基础上形成的。我们经常用国家机器和公司、法人等来称谓政府和社会组织，然而抛开人这个元素，政府和法人等称谓不过是“办公场所”而已，没有任何价值。政府的管理者或者社会组织成员都是在公众中产生的，所以公众的意愿是影响社会治理创新能否成功的重要因素。

社会组织参与社会治理活动，而不是从事营利性的经济活动，反映出其对于公共服务的意愿和道德的高尚性。从公益性组织成员的收入来看，其相对于营利性组织是微不足道的，而他们仍然乐于从事公益性工作。所以，公益性社会组织的发展有赖于构成其潜在成员的基数情况，而决定该基数的关键要素是公众整体的道德素质。“有什么样的人就会有着什么样的行为 ［5］。”

公众道德水平的提高和普及从来都不是自发形成的，有赖于政府或相关组织的发动、培育和示范。管理者的道德示范以及为志愿者及其组织设立的激励机制，有利于树立公众对于道德高尚性的信仰，并通过这种信仰投身于公益事业中来，其所体现的效果不仅仅是公益事业层面本身，而是投射到所有的行业和事业中。当人们信仰道德，那么对于法治来说不啻为巨大的奖赏。

三、基于公共服务理念的社会治理路径

1.完善与社会治理创新相适应的政府管理职能

（1）强化政府的专业化水平。政府的主管领导及其部门的工作人员要由其分管工作范围内的专业人员组成，并通过调研，依托于科学化的规划方案和考核指标，制定中长期的社会治理目标，使政府能够对于社会组织承担的公益性事业进行规划、指导和监督，分阶段、渐进式地推荐社会治理创新的发展。

政府转化行政职能，适当放权，并不等于任由社会组织自由发展，而是要起到指导和宏观调控的作用。所以，在精简政府的情况下，如果政府的官员只懂政策，不懂专业，就无法洞察社会治理过程中存在的问题，及时防止和避免问题积累过多，形成严重社会问题。

事实上我国在转型期产生的很多社会问题正是由于政府对于经济活动的不专业性造成的，并因此引起一系列的社会问题。尽管现阶段马上实现政府的专业化面临着诸多困难，但是可以先制定渐进式时间表，并按计划实施，使政府在社会治理过程中真正承担起应有的角色。

（2）制定合格社会组织准入基准和相关制度。政府转交原来承担职能给社会的目的主要是要解决专业性的问题，所以对于承担此项职能的社会组织的资质、资金来源以及经营范围等内容要进行审查和监督，并制定相应的准入基准，使其能有效承担起该项公共服务的任务。

社会治理的主体主要是政府和社会组织，当政府在法治框架下，专业化地、主动积极地发挥其管理职能时，效率政府的条件就具备了。然而，政府集中精力履行管理职能，购买社会组织替代其完成公共服务并不能保证社会组织一定比原来政府做得更好。相反，如果没有经过科学论证的社会组织准入基准，那么其所引发的风险可能比原来政府管理时更大。

在建立社会组织准入基准的同时，通过建立制度规范社会组织的活动是非常必要的。作为民事行为或经济活动，法律无禁止即可行。所以，对于各具体类型的社会组织如何运作能够胜任公共服务进行研究是必要的，并在此基础上形成研究报告，在制度上加以规范，以确保社会治理得以充分实现。

（3）建立企业不履行社会责任的惩罚制度。对于不履行社会责任的盈利企业，根据法律制度进行严厉查处并进行重罚，所罚款项用于公益性社会组织的奖励基金。应当引导从事公益活动的营利性企业与政府建立联系机制，为其提供急需公益性服务项目的信息指南，鼓励营利性企业整合资金，开展公共服务活动。

很多的社会问题是由于企业的生产活动造成的，如环境污染、食品卫生、重大疫情等等，而这些问题增加了社会治理的成本。所以企业在盈利的同时，应当对其造成的公害承担社会责任，并通过相应的奖惩制度激励和推进社会治理的开展。

2.完善与社会治理创新相适应的政府服务职能

（1）建立社会组织参与公共服务的激励机制。政府应当对参与公共服务的社会组织的运行提供优惠政策，“更多地为社会组织创造空间、条件和机会，在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动等方面给予积极支持和合作” ［6］。同时政府应当对急需的公共服务领域进行购买，提供相应的运作资金和发展空间，为社会组织介入公共服务提供条件。

（2）建立志愿者激励机制。建立志愿者数据库，将志愿者的相关信息录入由政府主导的全国或地方性数据库，作为政府和事业单位录用公务员或雇员的优先条件。同时向企业公开志愿者数据库信息，作为企业招聘人员的参考信息。另外，建立志愿者免费培训制度，根据志愿者从事的工作对其进行培训，使其能胜任所承担的工作。

社会组织和公众参与社会治理是社会文明的重要标志，反映出社会整体道德水平的发展状况。然而，公众和社会组织积极参与到社会治理中来不能仅仅依靠其自觉和自发的行动，还需要政府为其发展创造条件，培育良好的机制环境，并通过政策性的激励和培育，形成普遍热心公益活动的风尚。

（3）建设信息化公共服务平台和社会治理数据库。首先，建设政府主导的信息化公共服务平台，简便办事手续，通过电子信息认证、在线支付、分类信息快速查询和语音答复等方式，快速实现公共服务功能。其次，建立政府和社会组织以及其他组织的社会治理活动内容登记制度，录入统一联网的数据库系统。这些数据根据时间、地点、事件、处理数量和结果、内容分类以及满意度等情况，利用计算机技术形成自动分析结果，对相关社会问题进行预警，便于对社会治理过程中存在的问题进行改进。

3.完善相对于政府治理的约束机制

（1）在法治框架下，建立政府官员的道德底线约束机制。“公务员必须既是道德的思考者，又是道德的实践者。” ［7］作为行使国家权力的政府工作人员，理应具有高于普通公众平均水平的道德水准，因其行为常常被公众所效仿，具有强大的示范作用。所以，建立政府官员道德底线约束机制，对于道德上有严重瑕疵的政府官员实行就此免职制度。

另外，应当将相关的道德性问题法律化。我国近年来涉及公共利益的违法情况严重，然而在对待这类事件的态度上基本采用行政处罚的方式来解决，这就助长了危害公共利益行为，并因此产生有害的效仿行为。如环境污染、食品安全等问题已经达到了危及人类生存程度，然而却是屡禁不止。所以，将一些目前按照道德性问题究责的行为法律化，使人们对法律产生敬畏，那么社会治理中的很多问题就会迎刃而解。

（2）建立透明的信息公开制度。公开所有非国家机密类的信息及查询流程，对于来自公众的咨询进行及时答复，并建立查询——反馈与究责联系制度，对于未按规定答复公众意见的工作人员追究行政责任。同时对于社会组织建立严格的信息公开查询制度，使捐赠人、公众了解该组织的活动内容及过程是否非法，是否借公益活动谋私利。政府应当定期检查社会组织的运作情况，并对存在的不规范行为以及违法性进行纠正及处罚。

社会治理过程中的很多问题是由于政府的运作过程不透明所导致。公众由于不了解实际情况，往往会产生对于政府的不信任，并将这种情绪同正在发生的事件联系起来，从而导致群体事件的发生。所以，建设阳光政府和透明化的社会组织，有利于公众了解涉及公共利益的政策、项目的实际运作情况，化解矛盾，对于社会的和谐与稳定意义重大。

四、结　语

社会治理创新涉及的绝不仅仅是政府转换职能的问题，其治理的对象不仅仅是公共服务，政府本身、社会组织、志愿者以及公众都是社会治理过程中的元素。社会治理，一方面是治，而治一定要从源头治起，即从社会治理者本身治起，治理者公正、廉洁，深谙依法治国的理念，具有高尚的道德品质和良好的管理专业知识，那么社会治理就从源头建立起了基点。另一方面是理，由政府主导，理顺政府与社会组织，以及社会组织与公共服务对象之间的关系，在法治的框架下，社会治理创新将实现和谐社会的愿景。