滨州市社会养老服务体系完善研究

文献标识码：A

文章编号：1672－9617（2015）03－0327－05

DOI：10.13888／j.cnki.jsie（ss）.2015.03.010

收稿日期：2014－03－12

基金项目：山东省党校系统科研项目（2012s149）

作者简介：秦丛丛（1980－），女，山东邹平人，讲师，硕士。

人口老龄化与老年人口养老服务问题，是一个重要的社会问题，也是社会普遍关注的热点问题。近年来我国老龄化形势非常严峻，截至2014年底，全国60岁以上老年人口达到2.02亿，占总人口的14.9%，而联合国的传统老龄社会标准仅为10%。滨州市目前60岁以上的老年人口已超过68.45万人，约占总人口的17.94%，既高于全国平均水平，也高于全省平均水平，社会养老问题已成为滨州市亟待解决的社会课题。近年来，滨州市积极应对人口老龄化带来的压力和挑战，不断推进养老服务业的发展，取得了巨大成就。

一、滨州市社会养老服务体系建设基本情况

1.社会养老工作列入年度民生工程

近年来，滨州市委、市政府高度重视老龄事业的发展，积极整合资源，加大投入，社会化养老工作取得了较大进展。一是政府对社会养老问题进一步重视，先后制定出台了《滨州市老龄事业发展“十二五”规划》《关于加快发展养老服务业的意见》《滨州市关于大力发展居家养老服务的意见》等10多个政策文件，使滨州市社会养老工作逐步有了政策依据。二是将社会养老服务作为改善民生的一项重要工作提上议事日程。为进一步加大养老服务工作力度，2014年滨州市把“开工建设市级养老服务中心项目”写入了《政府工作报告》，并于6月27日开工建设滨州市社会养老服务中心，建筑面积48　924平方米，床位数624张，2015年年底有望投入使用。

2.社会养老服务问题引社会各界广泛关注

随着滨州市人口老龄化现象日益突出，“421”家庭数量日益增多，传统的家庭养老模式已难以满足庞大的养老需要。与此相呼应，养老观念正悄然发生变化，越来越多的人对社会养老的重要性和迫切性形成共识，社会养老已引起社会各界的广泛关注。2010年滨州市九届人大四次会议上，多名市人大代表联名提出了《关于加快推进全市养老服务社会化的议案》，该建议作为议案处理，这也是此次人代会唯一一件作为议案处理的建议。2011年市政协十届一次会议上多名市政协委员提交了《关于进一步加快社会养老设施建设的建议》的提案。2015年滨州市两会期间，也有代表提议更多的社会力量介入到公益事业中，关注社会养老事业。

3.社会养老服务工作坚持多元化发展

（1）居家养老已见雏形。居家养老由于更有利于老年人健康和生活质量，因此，目前仍是主流的养老方式。近年来从国家到省、市都非常重视居家养老，强调建立居家养老中心、日间照料站等。滨州市从2009年开始大力发展居家养老服务，同年9月22日首家居家养老服务站在市西办事处利民社区挂牌成立。目前滨州市已将居家养老服务作为各社区（村居）服务的一项重要内容，与社区（村居）的三托（托老、托幼、托病）有机结合起来，并将家政公司纳入居家养老服务工作的范围，建立了一支专业化、规范化的服务队伍，力争到2015年，30%以上的行政村以集体组织为主提供居家养老服务；城市社区和农村中心社区实现居家养老服务全覆盖。

（2）社区养老逐步成型。2012年以来，滨州市委、市政府为切实推动养老服务工作的开展，将城市社区老年人日间照料中心建设纳入“1010工程”重点工作进行督导，同时在滨城、博兴、邹平等县区开展了社区养老服务试点，初步走出了一条顺应民生需求、具有滨州特色的社区养老服务新路子。滨城区北镇街道办事处化工社区老年人日间照料中心作为“1010工程”督导项目之一，从立项到建成使用仅用半年时间，为老年人打造了倾心服务的“托老所”。截至目前滨州市共有社区老年人日间照料中心81处，社区养老模式逐步成型。

（3）四级养老机构服务网络初步建立。为应对人口老龄化的挑战，近年来，滨州市将养老服务体系建设列入专项规划，将社会福利院、敬老院、县级社会福利中心等养老服务机构建设作为城市建设规划编制重点，在市级，面向城镇“三无”老年人重点建设市社会福利院；在县级，面向城镇“三无”老年人和低收入的高龄、独居、失智失能老年人重点建设县级社会福利中心和老年公寓；在乡镇，面向农村“五保”老年人重点建设敬老院；同时，结合村（居）改造工程的实施，积极引导村级养老服务机构建设，截至目前，基本形成了市、县、乡、村（居）四级养老机构服务网络。截至2014年年底，全市各类收养性养老服务机构达到290处（个），含盖养老院、敬老院、农村幸福院等多种类型，养老床位总数达到23　576张，每千名老年人拥有养老床位超过30张。

二、滨州市社会养老服务体系建设的成功探索

1.推行敬老院“一院两制”管理模式

为解决社会养老问题，较好缓解老年人由于子女工作繁忙，不能及时得到照顾的现实问题，滨州市积极探索敬老院“一院两制”管理模式，利用敬老院的设施和服务，对有社会养老需求的农村老年人开展有偿的社会代养。实施“一院两制”的敬老院，对“五保”老人和社会托养的老人在生活标准上、服务上、硬件设施条件等方面实行不同的管理制度。充分利用敬老院已有的资源，使托养工作既和敬老院“五保”老人相对独立（居住、生活方面），又在娱乐等方面相对融合，实现了资源共享。在管理上实行两套班子，分级管理，即托养老人的一些生活收费、水电费、房租相应的支出和敬老院“五保”老人的费用支出实行单独核算，都有独立的账目，互不干预。“一院两制”的管理模式既能够有效解决社会养老问题，又能有效地改善敬老院“五保”老人的生活，达到了公共资源共享，社会养老水平提高的目的。目前，滨州市已有40%敬老院完成“一院两制”转型升级。

2.发展社区、村办独立型老年公寓

独立型老年公寓模式指在一个社区、村居中，专门划出一幢楼或几幢楼供老年人相对集中居住。该模式是符合老年人需要的一种新型养老模式，在养老方面具有较大优势。近年来，滨州市邹平县、博兴县、滨城区等地利用推进新型城乡社区建设的契机，鼓励有条件的城中村、中心村建设老年公寓，解决老年人供养问题。不少由合村并居或旧村改造建立的新社区，在统一建设楼房让农民上楼的同时，高标准地建设老年公寓和配套服务设施，让老人尤其是空巢老人不出社区、村居就能住上老年公寓，享受到各种养老服务。邹平县西王村从2007年开始投资兴建村办老年公寓，对年满65岁老人，无论是否有儿女，都可免费入住老年公寓，由村集体集中供养，费用由村集体统一承担。滨城区的毕家老年公寓、清河苑老年公寓，博兴县的博华佳苑老年公寓等村（居）办的老年公寓都配备有齐全设施，有足够的条件使老年人心情舒畅地安度晚年。

3.建立政府购买居家养老服务制度

居家养老服务是地方政府在应对人口老龄化过程中必须提供的公共服务。政府购买居家养老服务是政府通过购买生活照料、医疗保健、专业护理、心理疏导、法律服务、紧急救护等，以较低的价格或公益的方式，为居家养老或在社区养老的老年人，提供多种形式的照料服务，是满足老年人日益增长的养老服务需求的新选择。从2010年开始，博兴县为解决“空巢老人”生活中最实际的困难，与济南山泉社工服务社签定社会工作岗位购买协议，引进山东大学毕业的专业社工，开始推行以“社工＋义工”为模式的“居家养老服务”，专门成立居家养老服务机构，为年龄在60周岁以上体弱及缺乏照顾的“空巢老人”上门服务。2013年滨州市为大力发展居家养老服务，在全市实行了政府为城镇居家“三无”老人和生活困难老人购买养老服务的制度。

4.推行“爱心时间银行”储蓄卡制度

滨州市北镇街道办事处春晓社区是一个老社区，辖区内的破产企业多，孤寡老人也明显多于新建的社区。社区为了老人能更好地安享晚年，于2009年3月12日，正式成立爱心时间银行，并向社会喊出了“今天我帮你，明天他帮我”的口号。参加爱心时间银行的志愿者通过义务参加弱势群体救助、解决下岗职工就业、帮助孤寡老人等各项社会公益服务活动，在储蓄卡上储蓄爱心时间，当自己需要别人的帮助时，可向社区支取时间“储蓄”，每次组织活动都有专人对服务对象、活动内容、活动时间进行详细的登记。目前春晓社区爱心时间银行的爱心志愿者，已由最初的9人发展到了168人，他们中有退休老党员、有下岗职工、有维修工。服务范围也由最初的打扫卫生、帮着找工作扩展到了帮扶养老、法律援助、扶贫济困服务、便民助民服务等12类39项。为激发社区党员和群众服务社会的积极性，提高社会养老服务的质量与水平，滨城区在全区开展了“时间银行”爱心储蓄活动。

三、推进滨州市社会养老服务体系建设的建议

1.制定发展计划，加快推进养老服务体系建设

近年来，滨州市不断实施“养老服务工程”，积极推进以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系建设，取得了显著成绩。邹平、滨城、博兴、阳信等县区基本形成了具有特色的养老新模式，但是还有一些县区养老服务体系建设刚刚起步，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题。为此，建议尽快制定操作性强的发展规划 ［1］69，要把规划细化，列出项目，定出指标，力争建成“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的养老服务体系，初步形成“9073”养老格局，即90%的老年人通过社会化服务实现居家养老，7%的老年人通过社区服务设施实现社区养老，3%的老年人通过入住养老机构实现集中养老。

2.制定扶持政策，鼓励社会力量兴办养老事业

随着滨州市人口老龄化步伐的加快，老龄工作任务日益繁重，大力发展养老服务社会化，制定一系列扶持政策，鼓励社会力量以多种形式参与兴办养老服务机构，是减轻政府财政负担、提高养老服务质量、应对老龄化的必由之路。首先，制定土地使用政策。目前，土地问题是影响民办养老服务机构建设发展的瓶颈，只有先解决了土地问题，让养老机构建起来了，其他工作才能开展，要不然都只能是“空中楼阁”。因此，出台具有可操作性、切实可行的土地扶持政策是当务之急。其次，制定费用减免政策。“公办”养老机构与“民办”养老机构做到一视同仁，切实加大对民办养老服务机构的扶持力度。实行税费减免，在用水、用电、用气、电话、电视、治安联防、生活垃圾清运等费用上予以减免，金融部门也要放宽条件，及时提供低息优惠政策。第三，制定资金补贴政策。现阶段不可能完全依靠政府财政补贴发展养老服务机构，可以考虑制定政策，加大社会福利彩票、体育彩票、慈善资金和社会捐赠资金对民办养老机构的投入。第四，项目审批政策。对符合规划的养老服务设施项目，有关部门给予优先审批。

3.加大资金投入，加快完善养老服务机构建设

社会养老必须解决的一个问题，就是养老资金的投入，这直接决定能否从根本上解决老年人的后顾之忧。目前滨州市养老服务机构建设面临的主要问题是养老资金匮乏，为此应加大政府资金投入，积极探索养老服务机构经营、建设方面的“民办公助”“公办民营”的政策，这是减少养老机构运行成本，促进养老事业快速发展的重要举措 ［2］15。据了解，在青岛、济南、淄博等地都有相关养老机构床位补贴机制，滨州市也将在2015年内扶持3～6家民营养老机构，每家扶持资金10～20万元。因此，加大政府资金投入力度，制定养老机构的床位补贴政策，能促进社会化养老服务的多元发展。同时，在新建养老服务机构时，政府摒弃过去那种包办包管的管理体制和运行机制，采取公建民营的模式，同样的预算不仅可以建设更多的床位，而且运营后，由于政府是业主，且养老院并不追求利润，收费不会偏高，服务质量也可以受到严格的监督，同时可以避免民办养老机构面临的“收费高了没人来、收费低服务水平难保证”的尴尬。

4.建立虚拟养老院，为老年人建立电子健康档案

目前，从滨州市的现实来看，居家养老方式仍是众多老年人的首选，那么如何使居家养老服务更加专业化，让老年人能够享受到更好的服务，建立虚拟养老院是最佳选择。所谓虚拟养老院实际上是一座“没有围墙的养老院”，就是不必建设真正的实体养老院，而是通过网络与信息化设备，为老人建立电子档案，让老人的家成为“养老院”的房间。当老年人有服务需求时，拨一个电话给服务中心，服务中心工作人员面前的电脑屏幕上弹出短信窗口，然后工作人员通过电脑网络给养老院发送订单提醒，订单信息包括需要服务的内容、老人的家庭住址、电话号码、身份证号等基本个人信息。最后养老院工作人员根据老人的需求，派护理员上门为老年人提供服务。目前，博兴县全力打造没有围墙的养老院，确定了12家居家养老服务网点，为60岁以上的老人建立档案，发放服务卡，实行24小时上门服务。这不仅实现了养老服务的信息化、专业化，减轻了子女养老负担，提高了老人生活质量，而且还利于低成本应对人口老龄化。因此，建议全市普遍建立虚拟养老院，为老年人建立健康档案，将社会资源进行整合，完善服务内容，以满足老年人养老服务多样化需求。

5.推行居家养老有偿服务，实现居家养老良性发展

《山东省2008—2020人口老龄化状况及对策研究》调查表明，山东省60岁及以上老年人中，认为居家养老是自己最中意的养老方式的老年人口占89.5%。居家养老也是适合滨州市市情的主要养老方式。目前居家养老服务多数为免费的“午餐”，主要是因为现在不少老人都是老思维，认为既然是政府在推广这个居家养老，服务费也应该是由政府买单；也有老人不了解居家养老的方式方法，对上门服务的服务员缺乏信任感。但是，在目前政府财力还不足的情况下，要实现居家养老，仅靠政府买单是不够的，需要推行以有偿服务为主，政府买单为辅的新模式 ［3］22。可以根据老人的实际情况，将居家养老服务分为无偿服务、低偿服务和有偿服务。无偿服务的对象为“三无”老人和“五保”老人；低偿服务的对象为老年群体中的高龄老人、特殊群体老人；有偿服务的对象为有经济来源并需要居家养老服务的老人或者社区居民。当然，居家养老有偿服务在我市仍属于新生事物，除了要加大相关工作的宣传力度，仍需不断提升当前的服务机构设施以及服务人员水平，通过优质服务项目逐步使老年人接受，让更多老人不出家门和社区就能享受到形式多样的养老服务，让居家养老呈现良性发展。