贯彻落实《南京市水库保护条例》的实践与思考

张 晖 彭海鹰 傅 江

（南京市水利局，江苏 南京 210036）

加强水库管理与保护，是落实十八大提出的建设生态文明的重要举措，也是确保水库安全运行并充分发挥效益的重要保障。在《南京市水库保护条例》（以下简称条例）颁布实施一周年之际，我们系统回顾总结条例的贯彻落实情况，分析存在的主要问题，旨在进一步提升水库规范化管理水平。

1 基本情况

水库是指通过人工建造大坝为主要挡水建筑物所形成的蓄水量在10万m3以上的，以拦蓄地表径流为主要目的的调洪、蓄水工程，其在保障人民生活生产、农业灌溉、水环境保护等方面发挥了重要作用。南京市共有水库251 座，其中，中型水库13 座，小型水库238 座，总库容5.9 亿m3，兴利库容3.1 亿m3，主要分布在高淳、溧水、江宁、六合、浦口、栖霞、中山陵等地。南京市13 座中型水库及4 个国有小型水库设有隶属区水利（务）局的水库管理单位，其余小水库由隶属镇街政府的水利站（所）管理。市区水行政主管部门负责水库的行业管理，中型水库的主管单位是各区水利（务）局，小型水库的主管单位是镇街人民政府（国有小型水库除外），镇街水利站是小型水库管理的责任主体（国有小型水库除外），每座小型水库落实1～2 名管护人员负责水库的日常巡查管护。

2 贯彻实施条例的主要举措

遵循“安全第一、保护优先、统筹兼顾、合理利用”原则，多措并举，规范管理，南京市水库保护管理工作取得了较大成效。

2.1 强化水库安全管理

一是全面落实水库安全管理行政首长负责制，全市251 座水库逐库落实了政府负责人、主管部门责任人和管理单位责任人的水库大坝安全管理三级责任人，并在媒体上进行公布，全面落实水库安全管理；二是制定水库大坝安全管理应急预案，并落实水库防汛抢险队伍和物资；三是每年结合汛前、汛后检查开展水库安全隐患专项排查，落实消险措施，确保水库安全度汛，对检查出的水库渗漏安全隐患，逐库编制防渗消险计划，纳入下年度全市水利消险计划；四是按规定对水库进行安全鉴定，及时办理水库大坝注册登记变更手续；五是建设水库水文遥测和自动化监控设施，全市251 座水库均建立了水文自动观测、报汛系统，13 座中型水库建立了自动控制、水质监测和监控系统，并建立了洪水预报模型，加入了水信息网，实现了洪水调度的有效控制和水库信息的实时报送。

2.2 强化水库规范管理

一是开展水利风景区和省、市级水库规范化管理考核工作，已创建2个国家级和7 个省级水利风景区，11个中型水库创建省级水管单位，87 个小型水库创建省小型水库规范化管理单位，27 个小型水库创建市级小水库管理单位；二是开展水库安全警示和管理标志标牌规范化建设，结合我市河道管理“河长制”工作，江宁等区还将“河长制”延伸到水库，建立水库“河长”公示牌，逐库落实水库“河长”；三是加大对水库管理的日常检查和考核力度，严格水库汛期运行调度，推行管养分离，做好水库日常维修及养护，确保设施完善、工程完好、安全运行；四是加强水库白蚁防治工作，开展水库达控验收及水库复查验收，有效控制水库大坝白蚁危害，全市175 座水库达到白蚁防治标准，水库白蚁防治达控率为88%。

2.3 强化水库水资源保护

一是科学划定水库水功能区，已划定13 个中型水库和3 个小型水库的水功能区饮用水源、渔业等主要功能，并设置水质监测断面，水质总体情况良好，基本保持在Ⅱ～Ⅲ类；二是开展水库饮用水源地保护工作，结合水源地达标建设，对中山水库、方便水库等饮用水水源地进行了评估，公布了包括赵村水库在内的第一批9个市级集中式饮用水源地名录，对金牛山水库、石臼湖水源地周边街道实施了财政补助；三是组织开展水库水生态修复工作，六合区5 座中型水库实施了入库河口湿地建设，溧水区实施了中山、方便水库库区涵养带建设，浦口区对三岔水库实行封闭保护，沿水面设置了隔离网，保护水库不受污染；四是加强污染源整治，严禁污水入库，在水库集水区域内禁止批准建设有污染物排放的项目，依法关停清理水库周边有污染隐患的小型化工、小型冶金等企业，严格入河排污口设置管理，清理整治已有排污口，不再新建入库排污口；五是强化水库周边镇街农村环境整治，通过创建生态村、生态镇以及开展农村环境综合整治试点等多种形式，推进农村水环境整治工作，妥善处理水库周边乡镇街道的生活污水。

2.4 强化水库水行政许可和综合执法

一是严格水库管理范围内项目监管，水库管理范围涉水项目按规定必须办理水行政许可，影响水库防洪安全、侵占水库库区和影响水库环境的项目一律不予许可；二是以补植绿化、树立管理标识牌等非工程措施强化长效管理，有效改善水库水环境，确保水库安全运行；三是建立了饮用水源地保护联席会议制度，严格查处水库管理范围内的违章建设、违章种植等水事违法行为；四是加大行政处罚、行政强制力度，坚决打击肆意占用、擅自开发、违章占用水库行为，逐步清除水库管理范围内的历史违章，维护良好的水事秩序；五是加强联合执法，水利、环保、住建、卫生、海事、水上公安等部门，每年都开展联合执法、安全演习、清除占用、排除隐患等多项演练，严厉打击破坏饮用水源地的违法行为。

3 水库管理与保护中存在的主要问题

南京市水库保护总体处于平稳、有序、可控、形势向好的状态，但还客观存在一些不容忽视并需重点解决的问题。

3.1 水库安全隐患未完全消除

南京市水库基本上建成于20 世纪50～70年代，虽然自2005年以来，全市已有13 座中型水库和234 座小型水库纳入国家及省级病险水库完成了除险加固，但当时水库除险加固工程受经费限制，部分水库未开展防渗处理，导致水库大坝产生渗漏、散浸等现象，存在安全隐患，亟需投入资金进行消险。

3.2 水库保护意识亟待加强

有些区镇对水库安全管理重视不够，加之小型水库产权不明晰，为了发展地方经济，少数水库存在无序开发现象，未批先建及过度开发行为仍时有发生，个别小水库甚至被整体卖给开发商，一些村管水库存在违章搭建和集中养殖现象，对水库防汛安全和生态环境造成了恶劣影响。另外，水库执法力度也有待加强。

3.3 水库管理经费落实不到位

部分区水库未按照《南京市水库保护条例》要求落实人员及维修养护经费，水库管理单位管护经费仍存在较大缺口，影响了水库的正常管理维护和良性发展。

3.4 水库风景区建设较为滞后

水库风景区规划不健全，管理体制还未完全理顺，水利风景区建设存在政策支持缺位和建设资金投入瓶颈。水利风景区的生态补偿机制没有形成制度，已建成的水库风景区在管理和可持续发展上仍处于初级阶段，没有形成良好的经济效益。

4 加强水库管理与保护的相关措施

继续认真贯彻落实并按照省、市水库保护条例要求，重点推进水库管理与保护工作，确保水库安全运行及防洪、景观等各项功能的发挥。

4.1 增强全民水库保护意识

水资源是人类赖以生存、社会经济发展所不可缺少和不可替代的宝贵资源，水库保护关乎地区发展，关乎环境改善，关乎社会和谐稳定。要继续加强《南京市水库保护条例》的宣传，切实提高全民水法律知识和水法制观念，增强全民水库保护意识，畅通监督和举报渠道，努力形成全社会齐抓共管的新格局。

4.2 完善长效管理机制

进一步建立健全水利、规划、环保、农业、财政多部门联合监管机制，把好涉库建设项目不侵占水库范围的红线关，建立生态红线保护和生态补偿机制，尽可能将重点水库及水利风景区纳入省、市生态红线保护规划，严格落实水库水源地及水源涵养区生态红线管控要求。积极探索建立水库生态补偿机制，在推进实施综合改革时将水库及水库风景区生态补偿的补偿政策和全市的生态红线区域补偿政策结合起来，统筹考虑。

4.3 强化落实安全责任

开展全市水库安全隐患排查，将水库渗漏险情及重点塘坝消险纳入国家、省、市专项消险规划，落实水库渗漏消险等专项经费，限期消险。积极争取将重点塘坝纳入水利部、省水利厅的消险项目计划。实施好水库大坝管理范围线、水库管理范围线、水库生态保护带、水库集水区“四线”建设，强化水库安全监督，督促水库安全责任制的落实，同时强化运用科技、信息手段，实现对工情、水情监控和水库洪水调度的有效控制管理。

4.4 严格水资源保护

坚持保护与治理并重，严控污染源。加快小型水库管理体制改革，明晰小型水库工程产权，明确管理范围和主体，落实水库管理范围土地确权政策。加强水环境监测力度，推广生态养殖，有效控制农业面源污染。加大执法力度，严厉打击破坏水资源、影响水环境和危害防洪安全的水库违法行为。

4.5 加大经费投入保障

建立健全市级引导、以区为主、社会参与的水库保障资金投入机制。按照分级管理原则，各级财政要对水库运行管理、维修养护、人员落实、公用支出、除险加固等水库建设管理经费给予必要的保障，特别要加大水库管护经费投入，足额落实中小水库管理“两费”，以形成水库保护良性运行机制。