开发区土地利用评价实证研究

于清峰　张昕　李晓东

摘要 开发区是产业转移和科技创新的重要基地，为提升区域产业竞争力和参与国际竞争创造了有利条件。但当前开发区土地利用结构和布局不合理、土地利用强度小、土地利用效率低等问题仍然存在。该研究以鞍山高新技术产业开发区为例，构建土地利用评价指标体系并对各指标赋权，采用定性分析与定量评价相结合的方法，掌握区域建设用地利用状况及节约集约利用程度，为政府制定集约用地政策提供理论依据及技术支持。

关键词 开发区；土地利用评价；集约用地；鞍山高新技术产业开发区

中图分类号 S29 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）19-307-03

土地利用问题，总的来说就是经济社会快速发展对土地利用的增长需求与限制土地利用有效供给的生态、经济、社会诸要素间存在的矛盾关系[1]。如何科学合理地开发利用有限的土地资源，以切实保障经济社会的发展，将是影响到区域发展的战略性问题[2]。开发区作为现代工业的新型集聚地和产业结构调整升级的先锋，应体现土地利用的集约效应，单位面积的资金集聚度和产出率应大大高于其他地区[3]。但是，当前土地利用结构和布局不合理、土地利用强度小、土地利用效率低、资金沉淀、生态环境质量下降等问题仍然存在，规模效应和集聚效应并未充分体现[4-7]。因此，探讨开发区土地利用科学评价问题，对推动区域可持续发展具有重要的现实意义。

1 研究区概况

鞍山高新技术产业开发区（以下简称高新区）1992年11月由国务院批准为“国家级高新技术产业开发区”。规划面积122 km2，下辖2个镇，2个办事处，12个村，9个社区，

人口8.6万。工业企业798户，其中上市公司4家。到2013年底，完成地区生产总值69.7亿元；规模以上工业增加值36.7亿元；固定资产投资总额138亿元；社会消费品零售总额3.1亿元；商品房销售额37.8亿元；出口创汇1.1亿美元；实际利用外资2.2亿美元；引进域外资金90亿元；公共财政预算收入13.46亿元。该研究中各类数据主要来源于《鞍山统计年鉴》，结合实地调研进行计算分析。

2 鞍山高新区土地利用评价

以区位、经济、社会具有显著可比性的高新区、立山区、铁西区作为评价集合，采用定性分析和定量评价2种方法对高新区进行土地利用评价。定性分析是研究人口、经济发展与城乡建设用地变化的匹配程度，判断评价对象土地利用趋势类型的过程。定量评价是在定性分析的基础上选择评价指标进行分指数指标标准化，计算相关指数，划分土地利用状况类型的过程。

2.1 评价指标体系的构建 土地利用评价是一个内涵丰富的概念，涉及经济、社会等诸多因素，在构建指标体系时，借鉴土地集约利用评价的方法和原则，从利用强度、增长耗地、用地弹性、贡献比较和管理绩效等方面构建指标体系，采用特尔菲法确定权重[8-11]，结果见表1。

2.2 评价模型的建立 土地利用评价以集约用地内涵界定为基础，以可持续发展为目标，反映区域土地在一定时段所具有的状态或在一定时刻的利用水平，是一个多维向量，不仅具有空间概念，还具有时间概念[12]。

2.2.1 土地利用趋势类型的评价模型。土地利用趋势类型按照集约程度从优到劣依次为挖潜发展型、集约提升型、低效扩张型、发展迟滞型、粗放扩张型。其评价模型见图1。

2.2.2 土地利用状况类型的评价模型。土地利用状况类型采用数轴法、总分频率曲线法对指数值进行区段划分。其中，分值区间[85，100]为Ⅰ型（集约度高）、分值区间[75，85）为 Ⅱ 型（集约度较高）、分值区间[60，75）为Ⅲ型（集约度中等）、分值区间[40，60）为Ⅳ型（集约度较低）、分值区间[0，40）为Ⅴ型（集约度低）。各级指数从不同角度反映土地利用状况，因此采用多目标线性加权函数法计算开发区在某一时刻土地利用水平为：

式中，βk为第k项指数的值；wkj为第k项指数下第j个分指数的权重；αj为第j项分指数的值。其中，

式中，Si0为第i项分指数指标标准化值的初始值；ti为第i项分指数指标理想值；ai为第i项分指数指标实际值。对于正相关指标，Si=Si0；对于土地闲置率等负相关指标，Si=1/Si0；对于利用强度、管理绩效指数，若Si0≥1，则Si=1，表示指标实际值为理想状态；对于增长耗地、用地弹性指数，结合定性分析中土地利用趋势类型进行处理：当评价对象属于发展迟滞型或粗放扩张型，则Si=0；当评价对象属于挖潜发展型或扩张提升型，则Si=1。

2.3 评价结果 根据上述评价方法、模型，评价研究区土地利用趋势类型，结果见表2。根据各级指标评价指数，计算高新区、立山区、铁西区的土地集约利用综合指数，结果见表3。由表2、3可知，高新区土地利用趋向低效扩张，土地利用状况属于集约度较高的Ⅱ型（综合得分为76.86）。评价结果显示，鞍山高新区土地管理较规范，但规划布局、引入项目、用地结构、利用强度等方面与经济人口的发展速度不均衡，存在功能区定位不准确、预留建设用地面积较大、企业内部容积率和建筑密度较低等问题。评价结果符合高新区土地利用实际情况，采用的评价方法、评价指标体系科学可行。建议采取政策改变其低效扩张的土地利用趋势，提高集约利用程度，实现产业优化升级和经济持续健康发展。

3 政策建议

高新区的发展切忌急功近利，要坚持打基础、利长远的原则，采取有效措施遏制低效扩张的土地利用趋势，促进人口、经济与土地资源协调发展。要加大内涵挖潜，抓住新一轮东北老工业基地振兴的难得机遇，通过创新驱动，促进传统产业改造升级，培育新的经济增长点，建立现代服务业，推动新型城镇化建设，带动民营经济发展，更好地承担起拉动鞍山经济发展的龙头作用。

3.1 创新驱动发展，推行“2+2”产业发展结构 激发高新区内生动力和发展活力，一方面要以创业服务中心为依托，打造冶金产业科技研发公共平台。借助鞍山市科技局、信息产业局及鞍山科技大学位于高新区的优势，加强同高等院校、科研院所的合作，引进科技人才，推进研究中心、实验室和实验基地建设，完善科技创新成果转化机制，形成一批成果转化平台及相关中介服务机构，加快成熟适用技术的示范和推广；另一方面要充分发挥市场配置资源的决定性作用，结合资源和市场优势，培育装备制造、精品钢材生产加工2个特色主导产业，发展电子信息、新材料2个辅助产业。强化企业技术创新主体地位，运用新技术、新材料、新研发团队，淘汰落后技术和工艺，主动融入大数据进行转型升级，全面提升企业的经营管理水平。

3.2 加强与鞍钢联合，探索资源整合模式 “一带一路”发展战略蕴含巨大商机，大型国有企业正在寻找新的经济增长点。因此，要充分发挥高新区、鞍钢2个品牌优势，把自身的资源环境禀赋与行业巨头的资本、品牌、网络优势结合起来，以鞍钢产品为基础，向上下游拓展，有效延伸钢铁产品的精深加工，开发为鞍钢生产服务的配套产品，形成具有特色的钢铁产业链。积极探索资源整合的有效模式，注重按照产业门类、产业链定向招商，形成适当规模的产业集群。加强相互间的产业合作与竞争，降低经营成本，增强创新能力，提高企业效益。鼓励优势产业“走出去”，促进产业的沟通与协作，提高产业门类的区域竞争力，打造特色鲜明、影响力强的地方产业品牌。

3.3 集中建设专业化生产服务中心，形成高新区可持续发展的工作格局 招商引资不仅要靠优惠政策，更要靠优质服务和良好环境。要健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策，鼓励各类主体积极投身仓储、物流配送等专业化服务中心的建设，解决企业内部预留建设用地和材料产品堆放地过大问题，辐射和带动周边地区新兴服务产业的发展。要更好地发挥政府统筹协调作用，处理好高新区与相关部门的关系，深入推进园区的简政放权工作，简化审批手续，继续积极实行工业用地“招拍挂”政策，进一步加大科技奖励，重视“官产学研”合作，积极推进企业各类并购和新技术引进，帮助企业解决融资、土地、市场等问题，充分释放政策红利，形成有利于推进高新区可持续发展的工作格局。

3.4 拓展发展空间，推动园区转型升级 在经济下行压力持续加大、新一轮东北振兴刚刚开启的关键时期，鞍山高新区作为企业“退二进三”和新上项目的承接地，辐射高新区西区和达道湾工业区，将是未来鞍山经济的动力和方向所在。因此应进一步推动园区转型升级，优化国土空间开发格局和产业布局。基于园区土地利用水平评价成果，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态功能区，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式。针对区内国有可供土地基本饱和，可扩展潜力集中在农村的现状，通过农村建设用地的集约化改造，逐步搬迁置换部分村庄，严格执行国家的征地补偿安置政策，推进新型城镇化建设，实现产城融合、互相促进。针对园区批而未用和低效闲置土地，探索提高工业用地价格、存量工业用地退出、以税节地等的政策机制，鼓励企业控制辅助用地，大力开发预留建设用地，合理安排堆放场地，提高新区厂房开发强度，建设多层标准厂房，扩展地下空间，配置数量合理的生态用地，推动园区发展由低效扩张型向集约提升型转变。

3.5 健全园区绩效考核评价体系，创新集约用地技术和模式 按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则，加强土地利用的规划管控、市场调节、标准控制和考核监管。根据不同功能区域和规模，健全各有侧重的绩效考核评价体系，适时选取合理的考核指标，实行差别化绩效考核办法。运用地理信息系统（GIS）、遥感系统（RS）、全球定位系统（GPS）等现代科技，建立和完善土地利用动态监测分析系统，及时、准确掌握园区土地利用动态变化情况，分析土地利用方式的改进和调整方向，总结推广集约用地技术和模式，实现信息共享。

参考文献

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