基层治理中的组织培育与服务创新

刘博

摘要：社会组织在承接政府职能、调动群众参与方面起着功能枢纽、资源整合、关系协调的作用。我国各个地区在探索培育社会组织发展路径上有着不同的特色和模式。上海经过多年的实践，在政府公共服务购买过程中尝试了新方法、积累了新经验，也碰到了新问题，主要体现在政社关系的定位与协调、政策法规的适用性与操作性、居民需求的差异化与多极化以及社会组织服务能力提升等方面。应对问题的思路在于要加快政府职能转变，细化相关法律政策；规范社会组织运营，创造良好从业环境；推动全体社会成员价值观念的转变并形成对公共服务标准的一致认同。

关键词：社会治理；基层建设；社会组织；公共服务

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168（2015）03-0023-08

我国全面深化改革的总体目标是国家治理体系与治理能力现代化，其中社会建设作为重要的改革领域更为强调治理体制与治理能力的创新。社会治理体制创新的落脚点在基层建设，着力点在激发社会活力，关键点在处理好政社关系。十八大以来，我国各级政府着力于培育社会组织规模、激发社会组织活力，依据社会发展形势的需要，先后制定了有力、有效的政策来推动不同地区社会组织的发展。其中一个重要的方向在于调动社会各方力量参与社会共治的积极性，通过权力下放的方式，将政府的部分职能转交给社会力量进行承接，提高社会治理的效率。在各个地区的具体实践中，如何处理政府和社会组织的角色定位、厘清双方的界限，如何将群众多层级的服务需求与实际经济发展水平相衔接，如何推进社会组织明确权责、依法自治，成为当前我国各级政府进行基层建设与治理创新的一个重要议题。同时，越来越多的学者和实务者投身于政府购买服务的研究和实践，不同学科背景的学者开始密切关注和思考政府购买服务的中国实践[1]。

一、上海社会组织发展的背景与现状

社会组织的成长、发展与地方的经济社会水平密切相关，同时其本身的发展也具有阶段性与规律性，并受到政府政策、地区市场化程度与居民需求变化等因素的影响。自改革开放以来，市场的力量开始打破原有的体制机制，社会的活力逐步显现出来，各种类型的群众团体增多，丰富与改善了人民群众的日常生活，但从整体而言，我国社会组织的发展仍面临着规模小、规范差、认知低、能力弱的问题。上海作为我国经济建设与社会发展的引领者，在20世纪90年代就开始探索社会组织的培育与成长，这与其社会结构的变迁密不可分，其中一个显著的特征是上海人口规模的变化所带来的基层治理与公共服务供给的压力。从2000年到2014年的十五年中，上海常住人口增加了百分之四十多，更重要的是，上海人口的空间分布也出现了重大变化：在快速城市化进程中，中心城区与郊县农村的常住人口明显减少，近郊人口密度大幅度攀升，以原有镇为单位的大型居住社区吸纳了大量中心城区动迁安置居民以及外来务工人员，如浦东、闵行、宝山、嘉定和松江等五个区的常住人口在十余年内都增长了100万以上。近郊大型社区常住人口规模及其空间分布出现的重大变化，无疑会造成原有公共资源配置的严重不适应。在这种新形势下，区县基层政府社会管理与公共服务的供给压力持续增大，社会发展中大量社会矛盾问题集中凸显，迫切需要基层政府通过加强社区建设、创新治理方式来加以有效应对。

面对新问题与新挑战，上海社会治理体制创新的实践主线是“管理出效率、群众得实惠、基层有活力”，如何激发社会活力、调动各方力量共同治理社区是应对特大城市社会治理问题的核心。通过实践探索，上海社会治理体制创新的现实着力点在于以问题为导向，健全基层社会管理与服务体系；根本途径在于优化治理结构，培育社会组织的发展，通过权力下放、服务重心下沉，实现政府与社会之间关系的合理配置；而最终的目的是全面、有效地满足人民群众的需求。

为此，上海在培育社会组织方面进行了一系列有力、有效的探索。如为应对政府包办服务的弊端、提高社会福利服务的效益，2000年上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务，卢湾区等六个区的12个街道推行了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作，至此，政府购买服务第一次进入我国的实践领域，适用范围只限于养老服务[2]。长宁区、徐汇区则大力推进各具特色的社会组织孵化园建设，在财政上给予支持，通过引入、培育一批枢纽型、平台型社会组织将辖区内各类社会组织的资源与力量整合起来，一方面提供专业技术培训，另一方面规范组织管理，建构起社会组织发展的立体网络。再比如，从开发开放之初就坚持“小政府、大社会”理念的浦东新区，更是在社会组织领域拥有近20项全国率先之举。浦东新区先后颁布了一系列文件，大力开展培育民间组织的工作。积极建立政府购买服务机制，将“划桨”的任务交给民间组织，通过购买服务，政府由公共服务的直接提供者转变为政策制定者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。正因为得到了政府的大力支持，浦东新区的民间组织得以迅速发展，公共服务质量和水平有了很大提高。在浦东，活跃着1600多家社会组织，另有备案的社区群文团队5000余家，每年获得政策补贴、政策奖励和政府购买服务资金达5亿多元，形成了“上游有基金会，中游有支持型、枢纽型、示范性平台，下游有丰富多样的社区操作型、实务型社会组织”的浦东社会组织“生态链”[3]。

事实上，上海不同地区在培育社会组织、政府服务外包实践中有着各自的发展经验，总体归纳起来有四个特征。第一，层级化的总体政策。上海市政府在传达并参照国务院关于政府购买服务文件的基础上，制订了结合上海自身特点的社会组织发展规划，同时各个区县也根据辖区自身实际情况完善了具体的向社会组织购买服务的项目和内容。第二，指向性的实施目标。针对上海城市发展特点，政府购买社会组织服务的主要目标集中于养老、助残、帮困、幼教以及流动人口的相关服务内容方面，这是与上海当前主要的社会问题与矛盾密切相关的，购买服务的内容具有清晰的指向性。第三，补贴型的财政支持。上海根据不同区县的发展状况，对购买服务以及社会组织培育实施不同程度的财政支持，财政补贴投入力度因各区的发展情况而体现不同的倾斜程度，如针对流动人口较多的近郊城区相应地提高财政补贴并增加优势政策。第四，阶段性的考核审查。针对购买服务的效果性与效率性，采取阶段性的考核标准，更加看重的是所在区域内居民的满意程度以及项目实施的公正性，同时也增强了对服务购买的监督和监管。

经过近些年的摸索和努力，上海在政府购买服务方面获得了很多宝贵的经验，也取得了一些成就，但我们也看到，伴随上海社会转型与阶层结构的变迁，不同群体呈现出居住空间碎片化与生活方式多样化的特征，这给当前上海社会治理带来了持续的压力与挑战。就总体情况看，上海在服务购买方面的实施能力还有待提高，一些涉及基层治理的现象还比较突出：一是政府公共服务和社会治理在局部范围缺位比较严重，在远郊快速城镇化地区，基本公共服务的供需矛盾比较突出，提高公共服务的便利性存在很大困难；二是公共服务供给过程中居民参与水平不高，社区社会动员能力不强；三是基层社会组织的发育程度、经营规模不够；四是社会组织发展在某种程度上受政府影响、依赖政府生存的现象较为普遍，社会组织自主成长的能力不强[4]。

二、基层政府公共服务购买中的问题

问题的出现往往与现实的条件制约密切相关。通过对上海多个区、街道社会组织发展状况以及政府购买公共服务基本情况的实地调研发现，在当前政府大力推进社会组织发展的普遍性背景下，服务购买过程中还呈现出一些共性的问题，这些问题超越了中心城区与远郊地区的差异，也不仅仅是涉及政府或社会组织一方的责任。实际上，焦点性问题的出现与我国现阶段社会发展现实、政府职能改革以及社会组织发育现状是紧密相关的。现阶段上海服务购买过程表现出四个焦点问题。

第一，如何定位基层政府与社会组织之间的关系。这一问题暗含的是在当前社会建设背景下如何理解社会组织的地位与角色的问题。从党中央和国务院发布的文件以及政策导向看，大力发展社会组织是适应当前我国社会发展现实需要的必然要求；从地方政府的社会治理看，社会组织承接了部分政府的公共服务功能，也减轻了政府相关职能部门的负担，提高了政府工作效率，两者之间的关系应该是清晰与和谐的，但实际情况并非如此。学界普遍认为，政府购买服务存在问题的主要原因是政府购买公共服务的动力不足、地方政府财政资金缺乏或经济发展水平较低、社会组织的发展不能适应政府购买服务的需要以及政府购买服务中存在灰色地带等[5]。其实最为关键的原因还是政府自身观念尚未转变。一些基层政府管理工作者还没有适时的转变观念与思维方式，对社会组织仍然抱持传统的看法——“一不能规模壮大、二不能给钱发展、三不能长期存在”等，这些观念严重地影响了当地社会组织的健康发展。

第二，如何制定相关法规政策细则。社会组织发展需要适宜的社会土壤，如果缺少这些土壤，社会组织不可能发展好，这就要求将培育社会组织与改良社会组织发展所赖以生存的土壤双管齐下，甚至社会土壤的改良可能更为重要[6]。社会组织的培育“土壤”是政府的相关法律法规的保障[7]。基层一线的社会组织普遍反映，当前国家制定的发展规划以及省市政府的文件政策都对社会组织的培育与发展给予明确的支持，但问题的焦点在于基层社会（包括街道和镇村）关于社会组织承接服务的范围、责任、权限等细则几乎空白，这使得很多社会组织在涉及实际服务问题时并不清楚应该如何在政策框架内进行操作。而我们的地方基层政府也同样深受这一焦点问题的困扰，因为没有更加明晰的法规细则，政府只能放弃一些服务项目的购买与操作，一些职能工作的外包也无法进行。

第三，如何提供财力支持，提升服务积极性。费用问题始终是政府与社会组织共同关注与讨论的焦点问题。从基层政府的实际情况看，由于购买服务的常规性财政收入预算纳入上一级政府整体财政体系，拨付的比例是固定的，弹性空间很小而且经常受到地区整体财政收支状况的影响。对社会组织来说，在承接了政府的部分公共服务职能的同时，服务的内容以及服务的效果也是在规定要求之内的。这就意味着，社会组织既要保证服务的完成，也要尽可能地缩小人员用工费用的支出，还要在出现紧急财政状况时有足够的应对方案。这就使得社会组织在整体的运营过程中始终保持一种“紧张”的状态，从业人员的基本工作费用也因为受到整体费用的限制而维持在不高的工资基准上，这在很大程度上影响了员工工作的积极性。所以，目前政府向社会组织购买服务的模式只是在一定程度上解决了社会服务机构运行的微观效率和单笔资金的微观效益问题，而没有很好地解决如何通过政府购买服务来激发社会组织活力的问题[8]。

第四，如何考评双方绩效。目前上海政府购买服务的评价与考核还缺乏严格意义的第三方评估，公众对于社会组织提供服务的效果也缺少充分的反馈渠道，基本上还是以政府的年度考核、“台账式”评估为主要方式，存在很大不足。专业的社会组织服务评估机构基本以高校为主，但因为评估经费以及评估范围的局限，还难以广泛地适用于更多的社会组织。从接受服务的角度看，必须建立相关的制度安排和渠道，使公众能够对服务安排者和服务生产者的服务行为进行有效的制约和监督，以确保公众切身利益诉求得到真正体现[9]。

如果说上述四个焦点问题主要是围绕政府与社会组织角色关系而出现的话，那么，在当前的服务购买中，针对具体服务购买过程中双方职能关系主要存在四个难点。

第一，传统社会组织公信力的重建。在民间非营利性社会组织发展之前，我国已经存在组织完整、覆盖广泛的官办或半官办社会组织和基金会，主要以人民团体的方式运营，如工会、妇联、残联以及红十字基金会等，还有一些是企业出资性质的基金会。这些社会组织在推进社会建设、完善社会保障方面发挥过重要的作用，它们也承接着很多政府职能让渡出来的公共服务项目。但是，在当前社会新形势下，这些传统社会组织存在着公信力重建的问题，这包含两个方面的内容。一是社会动员力的提升。传统社会组织都存在一定的体制惯性，在计划经济时代都有着强大的社会动员能力，这与其本身依托于体制发展是不可分割的，而新的社会分工以及职业变化出现了许多传统社会组织难以顾及的群体以及问题，如农民工的社会保障问题，失独家庭的社会支持问题等，传统社会组织在应对新的社会变化时表现出一定的政策滞后性以及动员失效性。二是资金投入的提升。与当前政府在购买服务方面的投入相比，人民团体以及各类基金会就显得保守很多，而事实上这些组织本身因为国家政策的扶持以及企业经费的赞助都拥有较为雄厚的财力，但真正投入到社会公共服务中的资金比重并不高。

第二，枢纽型、平台型社会机构的有效发展。目前，枢纽型与平台型社会组织在联系政府与具体社会组织方面发挥着不可替代的作用，一些枢纽型社会组织已经形成全国范围的品牌效应，并积累了一定的社会资本。借助这类社会组织，一线的社会组织获得了专业操作的指导以及实施服务的平台，政府也可以通过枢纽型社会组织对一线社会组织的实际服务进行有效的管理与考核。但是，在我们积极推动枢纽型社会组织发展的同时，也应该注意两个问题，其直接影响到社会组织培育的性质与效果。一是垄断性问题。枢纽型社会组织凭借与政府、企业优势的合作关系可以优先获得政策与资金上的支持，同时也因为其品牌化与规模化经营可以吸引更多优秀的社工人才。但是，作为中介性的操作平台，枢纽型社会组织其本身的功能定位仍然是引导与服务，过多的资源集中并不利于一线社会组织的实际发展，同时部分枢纽型社会组织凭借资源的优势人为地设置准入门槛，不仅影响了民间社会组织的积极性，也扭曲了政府培育社会组织的本意。二是公益性与非营利性的限定与保证。任何社会组织的建立与运行都应当以公益为目标，性质也是非营利性的，但有组织的地方就要有人员的活动和人员的劳务工资，那么枢纽型社会组织在规模扩大、人员增加的前提下如何保证其公益目标与人员待遇相协调匹配，这就需要有政府明确的法律规范约束以及行之有效的社会监督。更重要的恐怕还是探讨非营利组织之间的“身份差异”究竟会对政府购买服务产生哪些方面的影响，以及为什么我国的政府部门会热衷于自己组建或者扶持非营利组织来承接相应服务。要知道，购买服务的政府和提供服务的非营利组织之间一旦存在依附关系，那么竞争机制就很难建立起来[10]。

第三，一线社会组织的生存与培育。目前，我国社会组织的发展仍然非常弱势，在很多地区，政府购买社会工作服务仅是作为特定公共事务管理工作的一种方式创新，或仅是一种公共事务项目实施与管理方式的变革，几乎没有改变也难以改变区、街（镇） 等政府部门的基本职能和职责[11]。上海已是社会组织发展相对成熟的地区，但其一线社会组织的规模化、专业化程度仍低于国外，究其根本还在于市场引入机制的不完善。市场机制不完善的主要表现在于，大量的社会组织仅是依靠政策的导向而存在，地区政府以项目化的方式发布服务购买清单，社会组织进行服务承接，而项目运行结束，服务也就相应地结束了，并未能形成真正扎根于社区的长效经营机制。所以，我国公共服务供给市场机制不完善，抑制了政府与社会组织合作关系的构建与发展，削弱了社会组织参与合作供给公共服务的积极性，社会组织承接公共服务动力明显不足[12]。一线社会组织本身固然存在许多问题，如人员混杂、专业性不足、管理紊乱等，但是，这些情况作为社会组织发展的初期阶段都是正常与不可避免的，真正重要的问题是如何能借助市场的力量，辅助政府有效的政策支持，从而形成民间社会组织经营运转的机制模式。从长期的发展看，一线社会组织的发育取决于基层社会的活力与公众的认可和参与。

第四，跨区域合作与竞争机制。通过对上海购买服务以及社会组织发展的调研还发现一个难点问题就是合作与竞争机制的缺乏。也即是说，很多地区在政府购买服务、培育社会组织发展方面都进行了十分有特色的探索和实践，但这些活动仅是区域性和封闭性的，缺少经验的交流与模式的异地创新尝试，这同样与市场机制的不完善联系紧密。一个显著的全国性特征是，我国的社会组织不仅制度规范不健全、服务设备设施不先进，而且组织之间竞争力较弱，这导致政府在寻找服务承接者时往往会出现投标商不足的情况，导致采取竞争方式的公开投标难以施行[13]。而对地方政府来说，缺乏明确的发展规划是跨区域合作与竞争难以形成的直接表现，上海一些地区对于社会组织承接服务方面没有一个长远的规划，招投标即来，项目结束就撤销，没有延续性思维，仅是一年一发“项目包”，然后台账式考核，对一些有良好社会口碑的项目是否可以用更加有效的方式进行签约与考核缺少考虑，当然这些也与没有相应的政策规则可依据参考有关。合作与竞争并不是将各地区政府购买服务作为盲目攀比与互相刺激的手段，更重要的是激发社会组织的内在活力以及提升社会组织提供服务的效率与效果。此外，在购买服务的过程中，打破垄断，引入充分的市场竞争，使公共服务回归合理价格，服务质量在竞争中不断提升，才能顺利达到提高财政资金使用效率的目的[14]。

三、治理创新中的社会组织发展趋向

以社会体制创新为导向，在正确把握政府向社会组织购买服务的总体方向前提下，结合上海的实践经验，规范有序地开展政府购买服务工作是社会建设发展的总趋势，各个地区扎实推进服务购买工作可从以下五个方面进行考虑与尝试。

（一） 特色化发展与区域性经营

我国社会组织的发展还处于起步阶段，其本身存在先天不足、规模弱小、活力欠缺等问题；同时，我国各个地区所处的经济社会发展阶段不同，区域性特征表现明显，民众的社会需求也存在差异。不同地区对社会组织服务内容的要求既有联系又有区分，联系表现在：就社会整体发展而言，社会组织在推动政府职能转变、提升社会治理效率方面具有一致性的作用，同时伴随居民生活水平的提高，社会需求的多样化也要求更多的社会组织来承接各类的社会服务项目。区别表现在：我国东、中、西部地区不同的人口结构与经济水平决定了各自区域社会组织的发展状况。如东部地区人口结构变化最明显的两大特征是“老龄化”与“流动化”，社会组织承接的服务项目主要围绕养老服务与外来务工人员的社会生活方面，东部地区较高的经济水平也使得政府在购买服务方面具有较为雄厚的财力支持；而西部地区结合本地区的发展特征，很多社会组织主要承接的服务项目是教育、帮困与环保等方面。

各个区域都存在各自的发展特点，而各地区政府在购买服务方面也都存在不同的制度路径依赖。一个地区的社会组织发展模式换到另一个地区就不一定完全适合，这不仅仅是财力的差异，并不是简单地说社会组织做得规范、成熟的地区都是用财政投入来支撑的，虽然资金对服务购买十分重要，但关键还是理念的确立。社会组织活力的激发离不开市场机制的引入，引入市场还要有相应的政策促使其机制的完善，特色化发展的本质就是尊重市场的规律。同时，更重要的因素还包括区域社会发展现实阶段的不同，其中也包含着人口结构、职业分类、居民诉求以及地区文化的具体差异。

（二） 公众角色：需求的阶段性与参与强度

在当前的服务购买过程中，政府与社会组织作为互动的双方，分别承担着不同的角色职能，而二者服务的对象是普通公众，服务购买的内容与效果的体现也需要借助公众的需求度与满意度来验证。但是，当前在许多地方一个突出的问题是，公众的角色消失了，服务购买实际上变成了政府与社会组织之间的项目博弈。比如，一些政府相关部门根据自身职能的有限性分离出不愿意承担的公共服务内容——有些实际上是责任的推衍——通过招标转包给社会组织，社会组织则将承接的服务作为一种生意项目来运作。因为缺乏严格的第三方考核，社会组织将服务的效果完全以政府要求的标准进行，这就产生了许多场面效果很好、符合政府考评标准、公众却并不满意的服务。一个直接的后果就是导致公众既认为政府没能履行应尽的责任，又认为社会组织并不是公益和非营利性的，而是政府的分支部门。这不仅造成政府资金的浪费，也影响了政府公信力的塑造，同时更重要的是损害了社会组织的声誉，挫伤社会组织的发展积极性。

事实上，公共服务的评价始终还要以居民的需求与满意来衡量，而且居民的需求是有阶段性的，仅从政府的角度或者是社会组织的角度考虑都是不够的。依据公众需求阶段性增长的特点，多样化与可延续的服务购买方式是满足不同层次居民要求的必要途径，政府和社会组织合作提供公共服务的过程需要进一步地整合利用各类公众资源，不断增强公众参与意识，宣传引导居民转变观念，积极参与组织内的活动，才能在提升公众社会组织服务满意度的同时推进政府公共服务水平和效率。

（三） 社区生活圈与文化建构

很多社会组织在实施具体服务项目时会发现，社区的居民并不都是积极参与的。这实际上包含两个因素：第一，如果是社区外来的社会组织（如枢纽型社会组织）社区内的居民因为不了解实际情况本能地会有陌生感与不信任感，如果一些社会组织在宣传引导上又缺乏感召力，就更容易导致居民的排斥感与厌烦感；第二，本社区内的社会组织一般规模都很小，针对的人群也较为固定（如老年人的棋牌社等），其主要以文体活动为主，社区影响力有限。这些因素使得社会组织在具体开展工作时缺少了相应的动员力与凝聚力，自然也影响到了服务的效果。

社区作为一个居民生活圈，其本身的协调发展与机制运转更多的还是一个居民自治的过程，借助社会组织的服务，更重要的是培养居民自我管理与自我服务的意识，这就离不开居民本身对社区“家”的观念认同。社区作为一个生活圈自然包含各类不同职业的人群，日常生活的摩擦与矛盾在所难免。但对于社会组织来说，这就是通过居民生活方式进行社区文化建构与组织认同培育的机会，通过协调居民之间的这些矛盾，教会居民团队组织如何通过“议事”、“协商”的方式进行自我调解和内部管理，从而化解矛盾，形成多数成员的共识。当社区内的居民以及居民团体形成了对社区家园的共识，也就形成了社区内部纠纷矛盾“自我消化”的机制，那么自然就不会凡事都要去找政府来解决。而且，社区内部文化的建构离不开社会组织的的作用，在不同类别社会组织中活跃的一批批核心志愿者，正是社区文化活动的骨干力量，通过教会他们管理工具、组织方法或者一些可操作的理论，就能进一步地影响到更多的社区居民，社区生活家园的文化认同建构不仅增强了社区的凝聚力同时也提升了社会组织的动员能力。

（四）政府职能：支持、保障、监管、调控

政府向社会力量购买服务的过程是借助激发社会组织活力来改变政府职能，其目的是提升政府社会治理的效率、创新公共服务供给模式，从而构建多层次、多方式的公共服务供给体系。政府的角色不是不需要了，而是借助服务购买来更好地发挥其应尽的职能。通过调研发现，当前政府让渡的职能空间在扩大，但一个突出现象是：在列出服务内容清单后，很多社会组织无法承接或者干脆没有相关的社会组织提供服务。也就是大量的社会组织在增加，但没有相应的法律法规来指导社会组织进一步开展工作的方向与途径，因此，政府在购买服务过程的第一个职能就是提供法律法规上的支持，尤其是在十八届四中全会将依法治国作为全面深化改革的核心后，对社会组织培育的进一步法规细化就应当成为相关职能部门工作的重点。

政府的第二个职能在于保障，体现在购买资金的财政支持力度上。当然，各个地区的发展情况不同，财政支持自然存在差别，但财政保障更重要的意义除了经费“量”的增加还在于“度”的把握上。例如，对于大多数社会组织来说，只要人员费用充足的话，物料费用是可以压缩节省的，但对于政府来说，一般都是激励压缩人员费用，希望物费多一些，这其实对社会组织的发展构成了一个很大的瓶颈。如果在社会组织的人员费用上适当放宽一些，物料费、机构管理费可以更加清楚详细一些，同时将产出的效果考核放在更重要的地位上的话，将会更有效地激发社会组织的活力。

政府的第三个职能是监管，监管不是监控，关键在于效能，对于过程政府可以适度地放宽。例如，对于实际承接购买服务的社会组织，应该关注的是其服务的结果，而不是看组织内具体人员在办公室工作了多长时间，以产出做引导，才是合理有效的。

政府的第四个职能是调控，调控包含两个方面。一是风险管理。我国社会组织发展毕竟处于初级阶段，面对的不确定因素很多，在社会组织承接购买服务过程如果遭遇重大的经济性或社会性事件影响时，政府应当及时给予支持和援助，毕竟购买服务事关公众切身利益，同时从制度上来说这也是政府保障和改善民生的一项重要工作。二是宣传引导。对相应的法规政策做好详细的解读，使公众了解服务购买的作用，同时也应当积极回应社会组织和公众的诉求，做好舆论的正向引导。

（五）法治框架内对底层群体的维权与关怀

上海人口结构的一个重要特征是流动人口占较高比例，而且这一趋势将在未来几年内保持稳定的增速。流动人口中相当一部分是农村外来务工人员，他们广泛分布在建筑业、制造业和服务业。外来务工人员逐渐在上海社会形成较为固定的日常生活方式与人际交往网络，他们在诸多方面与城市底层居民存在一致的利益诉求，如工作权利的法律维护、子女的教育、专业技术的学习等，尽管这些诉求很多是需要政府发挥主要作用的，但政策的制定、颁布、推广到其效果发挥往往具有一定的时间约束，具体实践范围也经常受到限定。在此情况下，就需要发挥社会组织的功能来暂时协调和回应这些矛盾与诉求，让社会组织充当政府和底层群体之间特别是数目庞大的外来务工人员之间的桥梁纽带，以弥补政策调整造成的“空窗期”。同时，外来务工群体本身也有“老乡会”、“工友会”，社会组织的人员基础与体系架构等条件已初步具备，这些都可以统一纳入底层群体社会组织的建设与服务中。增加该类组织的服务力量，关键在于如何有效地引导，尤其是基层党组织的核心作用应在农民工群体中得到重视和发挥，进而辐射到整个社会底层群体中，给予他们更多的关怀与服务。

综上，基层治理中的社会组织培育与公共服务供给方式的创新离不开政府、社会组织与公众三方的协商与合作。这种关系体现在：政府需要社会组织承接部分管理职能，从而提升效率、满足公众需求；社会组织需要政府的政策支持，也需要公众的认可来实现社会动员与社会激励；公众需要得到满意的服务与良好的生活环境。同时，三者之间也构成了相互监督的体系，在这一政府与社会合作的过程中，关键在于将明确的角色以法制的框架得以落实，并在此基础上给予必要的权力空间和行动规范，只有这样才能使社会治理达到既和谐稳定又充满活力。从现阶段我国社会发展的实际情况看，我国的政社分开与治理转型应是在借鉴国外历史和研究基础上，从实际国情出发，坚持具有本土特色的政社合作与治理转型路径[15]。

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