追逃追赃反腐败走向纵深的逻辑选择

■ 许春华

▲▲▲2014年雷厉风行、声势浩大的追逃追赃绝不是心血来潮之举，而是党的十八大以来，反腐败保持高压态势的自然延伸，体现出中央反腐败斗争的步步为营，同时显示中央在反腐败方面“统筹国内国际两个大局”的战略眼光，更体现了执法必严、违法必究的法治理念。

2014年以来，国家主席习近平利用国际会议和出国访问的机会，与美国总统和加拿大、澳大利亚、新西兰、斐济总理会谈时，每次都提出双方在打击腐败、执法交流、追逃追赃等方面加强合作。去年11月9日，在与加拿大总理哈珀会谈时明确表示“中国正在加大反腐败斗争，中加双方应该在执法领域包括追逃追赃问题上加强合作”；11月22日，在与斐济总理斐姆拜尼马拉马会谈时感谢斐方协助中国政府开展追逃追赃工作，并希望继续加强两国执法合作。同时，在APEC会议和G20峰会上，我国分别推动亚太各成员和二十国集团的反腐败合作，建立反腐败执法合作网络，广泛深入开展追逃追赃，拒绝为腐败分子提供“避罪天堂”。这样的“喊话”，这样的动作，绝无仅有。这充分说明了中央对追逃追赃的重视，凸显了我国反腐败的坚定决心。

可见，去年雷厉风行、声势浩大的追逃追赃绝不是心血来潮之举，而是党的十八大以来，反腐败保持高压态势的自然延伸，也是反腐败向纵深推进必然的逻辑选择，体现出中央反腐败斗争的步步为营，同时显示中央在反腐败方面“统筹国内国际两个大局”的战略眼光，更体现了执法必严、违法必究的法治理念，而且，追逃追赃这一反腐败国际合作作为国家治理的重要事务助推了国家治理体系和治理能力的现代化。

党的十八大指出，坚定不移地反对腐败，需要“加强反腐败国际合作”。这是一个“凤头”，后面的文章，就此铺展。确实，党的十八大以来，中央对追逃追赃工作的重视程度上了新的高度。习近平总书记多次强调，各有关部门要加大交涉力度，不能让外国成为一些腐败分子的“避罪天堂”，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法！

铿锵之言，掷地有声。作为反腐败的“主力部队”，这一思想很快在中央纪委的工作部署中得到体现。在2013年2月召开的十八届中央纪委二次全会上，中央政治局常委、中央纪委书记王岐山提出，“要保持惩治腐败高压态势”，“完善国（境）外办案合作机制，加大防逃追逃追赃力度，决不让腐败分子逍遥法外”。在2014年1月的中央纪委三中全会上，王岐山再次强调，“坚持以零容忍态度惩治腐败”，“加强反腐败国际合作。做好《联合国反腐败公约》履约审议工作，强化与有关国家、地区的司法协助和执法合作，加大国际追逃追赃力度，决不让腐败分子逍遥法外，给妄图外逃的腐败分子以震慑”。前后两次讲话，态度一如既往地坚决，措施则越来越具体。显然，去年追逃追赃的急骤推进，是“水到渠成”之举。它既体现了中央反腐败的整体部署，同时，通过十八大以来这段时间的严厉惩治腐败，国内“不敢腐”的氛围基本形成，腐败蔓延势头得到有效遏制。要维护这一良好态势，使反腐败取得更大成效，就必须在这个关键的时间节点，乘胜追击，深挖腐败“存量”，即在国内毫不手软地查案的同时，对携款外逃的贪官实施“双追”，绝不让任何一名腐败分子逍遥法外。

贪官外逃“肇始”于1980年代，最高检1991年的工作报告披露，中国进出口公司武汉分公司保成路商场原经理陈新国“策划携款潜逃”。这是官方首次公开贪官外逃。到目前，外逃的确切人数众说纷纭，一般认为有1.8万多人，其中包括引起广泛关注的曾出任云南省委书记的电力部党组书记、副部长兼国家电力公司党组书记高严。而且，随着我国反腐败力度空前加大，贪官日夜担心东窗事发，外逃也就越加频密。中央纪委此前通报，仅2013年中秋和国庆两个假期，出境的公职人员中就有1100人没有按时返回，其中714人确定为外逃。同时，这些年，外逃者的级别呈现从高到低的走势，而外逃所携的赃款则是“节节攀升”，总量巨大。最高检公布过2013年的情况，这年，我国共抓获在逃职务犯罪嫌疑人762人，追缴赃款赃物101.4亿元。外逃较多的领域主要是金融业、垄断性国有企业，以及交通、土管、建筑、税收、贸易、投资等部门，且往往集中在沿海地区和较为发达的城市。最近这两年，则有从敏感行业向“冷门衙门”发展的趋势，这是因为那些“冷门衙门”如今拥有的资源和资金大大增加。一般说，贪官外逃是企望在国外享受享福——实际也许并非如此，所以中高级官员（高管）往往选择美、加、澳、新，以及欧洲等发达国家，且往往事前经过了缜密安排，家小或早已入外逃国国籍，并在那里大量置业，以致当地甚至形成“贪官一条街”和“腐败子女村”。基层官员（企业管理人员）相对来说，则常常选择东南亚国家甚至非洲，且多数是仓皇出逃。也有“狡兔三窟”或“出其不意”的，在多个国家间不停地转移，或选择像斐济、塔希提这样的“冷门”国家和地区的。总之，无论是外逃的数量，还是携带的赃款，都触目惊心。

反腐败要向纵深推进，取得更大的成效，必须在反腐败方面通过“统筹国内国际两个大局”来达到反腐败的全覆盖，对腐败分子的全收拾（惩治），从而既形成有力震慑，又切实维护法律尊严。从这个意义上说，这是一场必须打的战役。于是，我们看到，2014年以来，追逃追赃“声声急”、“步步紧”地开展。

这次非同寻常的追逃追赃工作，从一开始，就强化了顶层设计，包括组织领导和组织架构的设计、工作职责的厘定、“双追”路径的选择，以及目标的设定。中央明确了中央反腐败协调小组在追逃追赃工作中的统领作用。中央纪委副书记、监察部长黄树贤称，中央反腐败协调小组负责统筹协调反腐败国际追逃追赃，具体工作包括统一研究追逃追赃政策措施和工作计划、综合分析外逃案件信息，组织开展重点个案追逃追赃、推动建立国际合作网络、协调和督促做好有关基础工作、研究解决追逃追赃工作中的重大问题等等。同时，成立国际追逃追赃工作办公室，成员包括中央纪委、最高法、最高检、外交部、公安部、国家安全部、司法部、中国人民银行等，由中央纪委组织协调，黄树贤出任办公室负责人。中央纪委为强化组织协调，在2014年3月份的内设机构调整中，专门将外事局与预防腐败室整合为国际合作局。这个局的一项重要职能便是追逃追赃，并承担国际追逃追赃工作办公室的具体工作。这其实就是为开展“双追”完善组织准备。其他成员单位则按照统一部署，既各司其职，又密切合作。5月29日，黄树贤在中央纪委又一次召开的国际追逃追赃工作会议上再次要求通过外交、司法和金融等多种渠道，采取引渡、遣返、劝返等多种手段，既要坚决打好攻坚战，也要有打持久战的准备。如今，追逃追赃的内部机制业已建立，整体合力已经形成，专项行动也已强势跟进，次第展开。作为攻坚战，7月22日，公安部“猎狐2014”扣动发令枪。至11月17日，专项行动已先后从56个国家和地区抓获在逃境外经济犯罪嫌疑人288名。如果说公安机关所“猎”之“狐”包括经济犯罪嫌疑人，那么，检察机关所追的就主要集中在职务犯罪嫌疑人，即贪官。

2014年1月至9月，全国检察机关共抓获外逃贪官502名。同时，在9月26日，最高检又部署开展为期半年的职务犯罪国际追逃追赃专项行动，打响了“双追”的又一场攻坚战。除了攻坚战，确实也作好了“打持久战的准备”。这就需要国际社会的合作。一方面，习近平在与外国元首会谈时提出要求；另一方面，以APEC和G20作为我国推进反腐败国际合作的重要平台。哈珀在回应中方要求时明确表态：“加拿大无意收留逃犯，愿意在遣返方面同中方合作”。11月12日，中美在双边会谈后，两国元首也重申“双方将加强执法合作，继续在追逃追赃……等方面开展合作”，双方同意推动在调查、追踪、冻结、追缴、返还腐败资产方面开展交流与合作，重点追缴和返还腐败犯罪资产。11月18日，中方倡议并起草的《北京反腐败宣言》在APEC第26届部长级会议上正式通过。《宣言》强调“加强国际追逃追赃”，要求各经济体承诺拒绝成为腐败分子和违法所得的“避罪天堂”， 实现信息共享，包括对正在接受腐败调查的官员的出境行为信息，及其非法获取财产的信息共享，加强双边合作，鼓励经济体签署双边引渡协定和双边法律协助协定。同时，我国监察部担任APEC反腐败工作组主席，并在今明两年履行反腐败执法合作网络的秘书处职责，就推动打击贿赂、洗钱等方面的务实合作加强与各经济体的沟通。

紧接着在G20峰会上，中国又力推G20领导人批准涉及2015年至2016年反腐败的《布里斯班行动计划》，同意在G20框架内建设反腐败合作网络，成员间返还腐败赃款，拒绝为贪官提供“避罪港口”。2014年11月26日，外交部通报称，“今年以来到现在，我们已经完成10项引渡和刑事司法协助条约的谈判，一年之内完成这么多谈判，前所未有”。截至2014年11月底，我国已对外缔结39项引渡条约（29项已生效）、52项刑事司法协助条约（46项已生效）。这一方面给予我国追逃追赃有力的双边和多边合作机制保障，获得了更好的外部环境，另一方面又无疑给予APEC或G20内屡屡提供“避罪港口”因而有“避罪天堂”之称的国家强大的压力。前不久，澳大利亚警方已与我国警方核准一份在澳中国经济逃犯名单，我国通缉的7名最重要外逃贪官的资产将遭查封。高严可能是这次追逃的首要目标，该国警方已几次前往高严之子高新元的公司注册地调查。瑞士也已多次向我国提供外逃贪官的存款信息，并冻结大部分相关资产。同时，与美、加等国相关机构也正在紧密合作，“猎狐2014”已从这些国家抓获84名在逃经济犯罪嫌疑人。

追逃追赃，不管是攻坚战还是持久战，无论在亚太还是全球，我们都决心打赢这一场硬仗。为此，中央继续“调兵遣将”，2014年10月30日，在公安部具体负责“猎狐2014”的部党组副书记、副部长刘金国在中央纪委四次全会上当选副书记。这一人事布局，显然是为了加强中央纪委的组织协调工作，更加有力有效地追逃追赃。

一着走胜获取满盘皆赢。追逃追赃的强力出击，初战告捷，不少外逃者回国自首便是最好的说明。然而，“双追”毕竟是一场硬仗，不可能我们一出手就“手到擒来”，“人赃俱获”，更艰难的“硬仗”还在后头。虽然我国已与不少国家签订了执法合作的相关条约，然而，与外逃的主要目标国美国、加拿大还未签订引渡条约，与澳大利亚的引渡条约，澳议会尚未批准。这是目前追逃的最大障碍，在这些国家，只能采取遣返、在外逃贪官躲避国直接起诉等变通方式追逃。尤其是，追赃比追逃还难。这既有制度和法律的障碍，也有某些“避罪天堂”国家的“私心”作祟。

由于社会制度迥异，带来法律遵循和法律体系的差异，因此，往往对违法所得（赃款）的证据认定和没收裁决的司法认可还存在难点。比如，外逃贪官洗钱后，办案机关很难向他国证明资产的非法性。再如，有些国家未如我国那样对赃款采用“没收个人全部财产刑”，国际条约则往往强调国际合作须在资产流入国“法律允许的范围内”进行。至于“私心”，你懂的，谁都不愿“到嘴的肥肉滑落”，因此，一些国家对与我国签订引渡条约态度消极，一些法官还会作出不予引渡或遣返的判决。就此而言，在法律以及法律实施上，也需“统筹国内国际两个大局”，内外并举——一方面，在国内，修订完善法律，且通过判例，助推追赃；另一方面，与外国尤其是APEC成员和G20国家加大交涉力度，加强执法合作，即“根据追逃追赃的主要方向和重点对象，聚焦重点国家，有计划、有重点、分层次地推进重点个案追逃追赃工作”，并将“追逃追赃工作提升至构建国家间政治与外交关系的战略高度，表达我方主张，做好重点国家工作”。我们已经看到了进展。去年3月修订的《刑事诉讼法》即专门增设了违法所得特别没收程序条款，在逃境外的犯罪嫌疑人在国内外的赃款赃物都可向法院提起没收、查封、冻结或

扣押，并通过国际刑事司法协助，请求相关国家承认和执行我国裁决。这就是要让外逃贪官“人财两空”。司法实践也很快跟进。2014年8月，江西当地法院对外逃的鄱阳县财政局经建股原股长李华波进行缺席开庭审理，依法判决没收其违法所得，并通过国际刑事司法请求APEC成员新加坡协助。新方承认我国法院的判决，李华波在两国的财产已被全部冻结。最近，湖北也启动了首例没收外逃贪官违法所得案。这两记“法槌”给那些外逃和欲外逃者敲响了警钟，人赃终将俱获。

当然，无论是追逃，还是更难的追赃，毕竟都属事后追惩。所以，着眼长远，应该标本兼治。防逃重于追逃。坦率地说，前些年外逃之所以较为严重，是因为在防逃方面还存有漏洞。比如，由于对“裸官”缺乏有效监管，又缘于证照管理不严，不少“裸官”能在“贪饱”后或一有风吹草动就成功地“脚底抹油”，“一走了之”。高严出逃时就拥有“高严”、“高庆林”和“张传伟”等至少三个名字的身份证、四本中国护照、一本港澳通行证。其他不少外逃者也往往都拥有多张身份证、多本护照。这就必须强化“诗外功夫”。在微观的防逃措施上，需要不断加强“前端预警”，即建立健全更加严密的风险预警防控体系和移民预警机制，尤其是进一步加强官员出入境证照管理、出入境资金监控，并建立起动态的外逃者数据库，及时掌握外逃人员情况。从中观视角看，则需要进一步扎紧篱笆。比如，强化反洗钱立法和监管。尤其是，需要改变贪污受贿者自行通过洗钱向境外转移财产不被单独定罪，只被作为贪污受贿罪的情节在量刑时予以考虑的做法，从而加大打击洗钱力度。监管方面，应尽快将拍卖行等特定非金融机构纳入反洗钱义务人行列。同时，完善资产管理和外汇管理制度。这样，就能从源头上切断外逃贪官的资金链，从而摧毁其在国外生活的经济基础。从宏观层面看，就是防止腐败官员外逃，更先要防止官员腐败。这就需要积极推进经济、政治和党的建设等方面的改革，强化制度和监督体系建设，坚持用制度管权管事管人，让权力公开透明运行，并充分发挥各种监督力量，形成科学有效的权力制约和协调机制；健全惩治和预防腐败体系，切实把权力关进制度的笼子，使官员从眼下的“不敢腐”到今后的“不能腐”，当然最终是实现“不想腐”。如此综合施策，内外兼顾，追逃追赃必将以“追穷寇”之势，把飞（逃）出去的贪官“捉拿归案”，进而让他们“插翅难飞”，并最终斩断“腐败翅膀”。这样，党的十八大后，中央的这盘反腐败大棋局，就能稳扎稳打，步步深入，尤其是在关键的“一着走胜”后，获取“满盘皆赢”。