公众参与政府绩效评估研究：综合分析与展望

王春城 崔婵婵

摘 要：中国特色社会主义民主政治发展进程的不断推进，在客观上要求政府管理体制机制做出适应性的调整与改革，以寻求更加符合时代特征的公共治理方式与路径。近年来，以“关注结果”和“公众满意度”为导向的政府绩效评估渐成趋势。公众参与政府绩效评估，不仅是公众参与的重要内容，也是政府管理过程吸纳公众参与的重要环节。本文在概括学界关于公众参与政府绩效评估理论和实践模式的基础上，从“公众参与政府绩效评估是公众与政府合作治理”的视角出发，总结了学界相关的研究成果，并提出了相应的对策。

关 键 词：公众参与；政府绩效评估；合作治理

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0008-08

收稿日期：2015-08-25

作者简介：王春城（1981—），男，河北石家庄人，河北师范大学公共管理学院副教授，管理学博士，政治学博士后，硕士生导师，行政管理系主任，研究方向为公共政策评估；崔婵婵（1992—），女，河北辛集人，河北师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策。

基金项目：本文系河北省社会科学基金项目“提速河北省文化产业发展的公共政策工具研究”的阶段性成果，项目编号：HB15GL064；河北师范大学人文社会科学重点项目“公共政策引人向善的作用与机制研究”的阶段性成果，项目编号：S2014Z10。

如何改变由政府自身和专家力量主导政府绩效评估的现实模式，更多地增加公众在政府绩效评估中的参与度、话语权和影响力，是建立科学的政府绩效评估体系的关键。当前，在公众参与政府绩效评估的实践探索中，一些地方政府取得了一定的成效，但同时也面临着诸多障碍。本文基于对国内相关研究文献的系统梳理，综合分析了当前公众参与政府绩效评估的三大基本问题——参与模式、参与障碍和推进措施，提出了相应的对策，旨在为今后的理论研究和实践发展提供参考。

一、我国公众参与政府绩效评估的

理论与实践模式

随着中国特色社会主义民主政治发展步伐的加快，我国的公众参与已经扩展到公共管理的众多领域，特别是在参与政府绩效评估方面已发挥出越来越重要的作用。在此实践背景下，许多学者关注到这一现实趋势并着手开展了相应的理论研究，主题涉及公众参与政府绩效评估的重要性、必要性、评估主体、评估价值取向、参与渠道、功能作用等方面。例如：吕建华等提出公众参与是政府公共性的内在要求，是公众作为关键利益相关者的权利，是实现公众参与的特殊价值，并从公众参与政府绩效评估的比较优势、社会条件、制度保障条件等方面论述了公众参与政府绩效评估的可行性；[1]彭向刚等从概念体系、基本功能、价值取向、评估主体、指标体系和经验模式等六个角度对政府绩效评估的基本理论进行了系统性梳理，强调要实现评估主体的多元化，关键是要以公众为中心，突出公众作为评估主体的价值。[2]

除基础性研究之外，当前我国学界关于公众参与政府绩效评估的研究更倾向于探讨建立一种公众参与政府绩效评估的分析模式，进而深入剖析此种模式下公众参与政府绩效评估存在的问题与对策。例如：王锡锌将政府绩效评估分为“公众参与模型”和“技术理性模型”，主张将公众参与和专业技术理性结合起来，建立“复合型政府绩效评价模式”，实现绩效评估实践对政策民主化和理性化的政策学习功能。[3]桑助来概括了公众参与政府绩效评估的六种基本模式：即“下评上”模式、“评估团”模式、“政务公开”模式、“满意度调查”模式、“万人评议政府”模式、“第三方评估”政府模式，并对这六种基本模式分别进行了阐释，明确了各种模式的适用范围以及优势与缺陷，提出应建立“多层次开放性的政府绩效评估体系”，增强公众参与的话语权，建立公众满意度调查制度。[4]

应该说，当前关于公众参与政府绩效评估的理论研究从整体上已经明确了公众参与的必要性和重要性，也提供了公众参与政府绩效评估的分析框架，为日后的研究工作奠定了一定的理论基础。但目前的研究方向过于宽泛，只是从总体上梳理了一些概括性模式之间的理论关系，并未具体阐释公众如何参与政府绩效评估，包括参与程序、方法以及参与结果的效力等，这也是今后研究公众参与政府绩效评估应予以细化的方面。

近些年来，在政府绩效评估理论研究发展的基础上，我国不少地方政府纷纷进行了实践探索，现已形成了具有代表性的公众参与政府绩效评估模式。学者们大致将其分为两类：“公众参与评议政府”和“第三方评价政府”。可以说，这些实践模式的形成为研究公众参与地方政府绩效评估提供了经验。

首先，“公众参与评议政府”最具有代表性的是南京市“万人评议政府模式”。它是政府部门组织开展的公众参与政府绩效评估活动，从2004年开始一直连续进行，在社会上产生了很大的影响力。根据评议对象与公众联系的紧密程度分为三组，即政府机构中直接面向广大人民群众服务和执法的部门及部分专营性的企事业单位；除第一组以外的政府部门及其直属事业单位；党政机关、人大机关、政协机关、法检机关和直属单位，通过直接发放、邮寄发放或委托发放的调查问卷让公众对政府公共政策进行评价。姚春辉认为，这种公众参与政府绩效评估模式主要是以定性指标为主，更看重的是公众的切身感受，同时也将公众的评估结果很好地应用到绩效评估中，形成针对政府绩效的加权系数，清楚地反映出公众对于政府政策的满意度。[5]笔者认为，“万人评议政府模式”中公众参与程度高、范围广，公众评价结果也能得到很好的应用，但由于我国公众参与组织化发展滞后，当前的公众参与更多地是一种个体行为，难以形成规模影响力，而且专业评估的复杂性和技术性也要求公众更深层次的参与，因此，公众参与政府绩效评估的实践还需要进一步的具体和细化，这样才能最终达到公众参与组织化和强有力参与政府绩效评估的状态。

同时，“公众参与评议政府”的另外一种途径是网上评估政府。这是目前各地普遍采用的公众参与政府绩效评估的一种方式，其最突出特点是方便、快捷且成本低廉，因而得到了快速应用和发展。邓国胜等根据对若干政府网站样本的归纳统计发现，目前公众网上评估政府主要通过三个基本环节展开：即评估人身份验证、进行评估和评估结果反馈。其中，评估人身份验证主要是鉴别有无评价能力；进行评估采用最高的两个指标是“办事效率”和“廉洁自律”，然后是“依法行政”“服务态度”“政务公开”等；评估结果反馈方式存在差别，有的政府网站会公布评估结果并设置随时查看功能，而有些政府则不对外公布，评估活动不了了之。[6]笔者认为，公众网上评估政府虽然方便快捷、成本较低，但是评估公众来源构成复杂，难以进行有效的分类控制，其评估结果的有效性也需要检验，再加上公众网上评议结果并没有得到某些地方政府的充分重视，使得这种公众参与政府绩效评估流于形式，没有达到应有或预期的效果。

另一种实践评估模式——“第三方评价政府”的典型代表是甘肃省“第三方政府绩效评估模式”。在此评估过程中，是以各地具有代表性的非公有制企业为主要评估主体，结合兰州大学中国地方政府绩效评估中心的研究信息、数据以及专家意见，形成的政府绩效评估三级指标体系。蓝志勇等认为，甘肃模式采用第三方来独立评价政府绩效具有开创性意义，政府仅仅是被评估的对象，第三方机构形成新的评估力量也表明了政府相信公众能为政府绩效作出科学公正的评价，政府与公众的关系也逐渐走向成熟。[7]可见，这种公众参与政府绩效评估模式与“万人评议政府模式”不同的是选择参与评估的公众范围更具有代表性和专业性，公众的参与意识和能力都处于较高的水准，对于评估指标能很好地把握并做出判断。因此，通过这种模式形成的评估结论更具有参考价值，也更适用于完成某一项或者某一类有明确政策对象的具体的政府绩效评估任务。

以上三种公众参与政府绩效评估的实践模式均在不同程度上促进了公众参与政府绩效评估的发展。公众网上评估政府已经得到了广泛应用，但成效却具有明显的局限性；“万人评议政府模式”将公众参与进一步引入政府绩效评估中，设定了定性的评估指标体系，并很好地运用了评估结果，较公众网上评估政府更具有效性和实际操作性；“第三方评价政府”则是选取公众代表参与政府绩效评估，虽然与前两种公众参与模式相比规模较小，但其更具针对性和专业性，评估结果更具可信性，因而这种评估模式更适用于那些目标群体针对性强的政策及政府部门。总体而言，当前公众参与政府绩效评估仍处于探索和发展阶段，还需要进一步具体与细化。因此，要实现制度化的公众参与政府绩效评估，仍有较长的路要走。

二、我国公众参与政府绩效

评估存在的障碍

公众参与政府绩效评估是大势所趋，但在具体实践过程中仍面临着诸多障碍，如观念障碍、民主法治障碍、公众参与政府绩效评估的限度、公众评议政府绩效有效性等问题都需要进一步探究，只有克服公众参与政府绩效评估实践中的障碍，才能推动公众参与政府绩效评估的发展。公众参与政府绩效评估在本质上是合作治理，即政府与公众在达成共识的基础上相互合作，因此，问题的关键是如何定位政府与公众的关系。如果合作是有效的，便能够实现政府绩效评估的顺利开展和预期功能，这是公众参与政府绩效评估的应然状态；若双方没有形成共同的价值追求，未达成共识，就是无效的合作，那么公众参与政府绩效评估在实践中就会存在一定的障碍。根据当前学者的研究，这些障碍可概括为主观和客观因素，其中主观因素为内因，客观因素则是外因。具体包括以下几点：

（一）主观因素

公众参与政府绩效评估的实践涉及两类重要的评估主体即公众和政府，其在主观上存在的障碍体现在以下三个层面：

⒈观念障碍。只有公众与政府达成共识，才能实现合作。一方面是政府同不同意、愿不愿意、希不希望将公众作为评估主体来参与政府绩效评估，并为其提供参与的机会与途径；另一方面是公众有没有担当评估主体的参与动机，即公众是否愿意参与，是否愿意为此付出时间、精力及其它成本。郭渐强等认为，由于我国长达几千年的封建专制统治，传统的等级和“人治”观念严重制约着公众民主参与意识的养成，致使公众在参与政府绩效评估的实践中存在评估意识淡漠、盲目，评估活动流于表面形式，评估结果有效性低等问题。对于政府部门来讲，“官本位”思想观念浓厚，缺乏“客户服务”意识，不能充分了解服务对象，这种“只对上负责”的工作观念使政府部门不愿接受公众的评估。[8]此外，在对自身利益的追求中限制了公众参与的作用，将公众参与政府绩效评估的实际作用架空，最终导致公众参与政府绩效评估失去了意义。

⒉能力障碍。公众与政府实现合作治理，只有在主观意愿达成的基础上才能具备实现合作的能力。对于政府主体来说，这些能力包含公众参与政府绩效评估的组织设计能力、落实执行能力、培训公众参与的能力、渠道和程序管理能力等；对于公众来说，参与政府绩效评估能力主要包括信息搜集和处理能力、专业知识运用能力、逻辑判断能力、沟通表达能力等。当单方能力不足或双方合作能力未实现对接时，就会产生公众参与政府绩效评估的能力障碍。政府绩效评估是一种专业性较强的政策活动，需要参与者具备较强的专业知识和能力。当前，正如唐志君认为的那样，我国仍是发展中国家，受物质文化条件的限制，公众还未能完全具备参与政府绩效评估所需的专业能力，因而不会对绩效评估产生兴趣，不会主动去参与政府绩效评估。实际上，政府部门也缺乏一批专业的绩效评估人员，无法制定出科学、完善的政府绩效评估体系，包括评估指标、评估主体参与范围、评估形式、评估程序等等，这些障碍最终影响政策评估结果的内容无法做到科学民主的测定。[9]专业知识能力的缺乏限制了政府部门和公众对于公共政策绩效的有效评估，阻碍了公众参与政府绩效评估的发展。

⒊利益障碍。政府绩效是政府行动所带来的产出及其影响，这些影响不论对公众（尤其是目标群体）还是对政府自身来说都具有现实的利益关系。利益是人们行为的基本动因，政府绩效评估既是对这些影响的评价，同时也会影响后续的政府行动及公众利益，因此对公众和政府而言都利益攸关。更直接地看，政府绩效评估本身会使公众因参与而得到利益保证，但又会被参与过程消耗时间、精力或其他资源；政府则可能因吸纳公众参与而增强合法性和公信力，提升自身行为的科学性和有效性，但也会失去自主机会并受到监督和制约。如此看来，在参与本身所包含的利弊当中，公众和政府面对参与问题时就会有所取舍，当公众或政府对利益悲观而对成本敏感时，政府绩效评估就会受到阻滞，即利益障碍。彭瑶认为，我国公众参与政府绩效评估只是依靠各级政府的自我理解、自我倡导、自我实践加以推进，政府既是改革的主体，又是改革的客体，绩效评估设计很容易从主观利益出发，忽视公众利益需求。[10]对于公众来说，正如姚春辉所认为的那样，公众缺乏利益驱动机制，参与的热情得不到官方的任何响应。[11]因此，政府部门忽视公众利益需求，公众利益需求得不到有效地表达，利益无法达成一致，都不利于公众参与政府绩效评估的开展。

（二）客观因素

公众参与政府绩效评估需要有制度和机制的保障，这也是实现政府与公众合作治理的前提条件，在主观意愿达成一致的前提下，需要有制度、机制与程序等客观条件来保证合作的顺利进行。然而，当前一些制度和机制仍制约着公众参与政府绩效评估开展，这些客观因素主要有以下几个方面：

⒈缺乏制度保障。当前我国公众参与政府绩效评估无论是形式还是程序，随意性都比较大，都缺乏科学系统的法制、体制和机制支撑。在法制方面，目前我国没有专门的法律来确保政府绩效评估的程序性以及规范性，也未将公众作为法定的评估主体列入其中。所以，郭渐强认为，我国公众参与政府绩效评估活动多以非制度化的形式出现，使得规范化的参与程序、畅通参与渠道等不能健全发展，阻碍了公众参与政府绩效评估的制度化、规范化发展。[12]在体制方面，蔡立辉认为，政府绩效评估缺乏评估主体的制度建构，负责绩效评估的专门机构还没有真正建立。[13]在机制运行方面，毛寿龙认为，在政府绩效评估中涉及的一系列制度设计，包括评估公开制度、评估回应制度和评估结果使用制度，这些都需要以具体明确的方式运用于公众参与政府绩效评估过程中。[14]

⒉信息公开机制不健全。公众与政府实现合作治理的一个重要条件就是信息。在信息化时代，信息公开程度及其真实性是公众参与政府绩效评估的重要前提。随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施，我国政府信息公开工作取得了明显的进展，如各政府门户网站的普遍建立与使用。然而这与公众参与政府绩效评估的信息公开程度要求尚有较大差距。王琳等认为，许多政策相关信息，公众无从了解，在不完全掌握信息的情况下难以做出科学准确的评估，公众和政府掌握信息不对称，也容易造成政府部门“暗箱操作”“含混其词”，评估结果的真实有效性也就有待考证。[15]政府绩效评估信息不公开、不透明，不仅不利于调动公众参与的积极性，而且会降低公众对政府的信任感，这样，公众参与政府绩效评估既未能表达其意愿和要求，也严重削弱了公众参与的有效性。

⒊缺乏激励机制和监督机制。侯春秀认为，根据“经济人”理论假设，追求自我利益的最大化是个人参与公共事务的基本动机，而公众参与政府绩效评估机会成本较高，也会影响自己与政府部门的关系，人情社会关系资本更为重要，更多的公众则寄希望于“搭便车”，想要从别人的参与中分得成果。[16]因此，相应激励机制的欠缺以及人情社会的影响使公众参与政府绩效评估受到制约。目前，公众参与政府绩效评估活动已在我国各地纷纷展开，但最终评估结果却鲜少公布，政府对公众的评价缺乏回应与回馈，导致公众怀疑参与政府绩效评估的有效性。政府绩效评估的目的是提高政府管理效率和公共服务水平，然而相应激励机制的缺乏，即不健全的绩效评估结果反馈机制制约着公众参与政府绩效评估的开展。同时，因监督机制的不健全，公众无法在政府绩效评估过程中对政府部门进行监督，考察政府绩效评估的目的、方案、执行程序、参与人员等等，也就无法促使政府绩效评估更加科学化和民主化。[17]

在探究公众参与政府绩效评估中遇到的障碍过程中，学界从内因到外因全面地分析了各个障碍因素。但这些障碍因素具有普遍性，实际上针对公众参与政府绩效评估这一具体问题还带有其特殊性。众所周知，绩效评估是管理学领域的问题，但当前大部分研究都是侧重从政治学的角度来看待公众参与政府绩效评估，从发展民主政治的角度探讨公众与政府的关系，也就是探讨公众参与政府绩效评估的必要性和重要性、公众作为评估主体的价值选择、公众与政府主观利益冲突等问题，忽视了绩效评估的管理问题研究，即忽视了具体实施和细节操作问题的研究。因此，需要拓宽思路，侧重运用管理学的理论、方法和技术，从计划、组织、领导、控制等管理视角来研究公众参与政府绩效评估的程序、规范、方法和技术等问题。

三、破除公众参与政府绩效评估

障碍的对策

⒈提高评估参与主体的专业知识水平和能力。首先，打破传统观念。何文盛等认为，转变政府领导者观念，政府部门要积极进行政策宣传，提供各类资源支持，加大宣传与教育的力度，增强公众对于政府绩效评估的理解，拓展公众参与渠道，使其具备相关的基本知识和技能，推动公众对政府绩效评估的积极参与。[18]其次，提高评估参与主体的专业能力。毛寿龙等认为，公众参与政府绩效评估比较理想的领域是公众接触较多、比较了解的公共服务部门，例如医疗卫生、社会保障、基础教育等，通过培训等方式增强公众的参与能力。政府部门则注重绩效评估中可获得性、服务质量与标准、问责性、服务满意度等评估指标设定能力的培养，同时制定评估公开制度、评估回应机制、评估结果使用机制，这就需要与专家评估相结合，形成公众参与、专家论证和政府决策三位一体的复合型政府绩效评估模式。[19]

⒉实现公众参与政府绩效评估的法制化。通过立法确保公众在政府绩效评估中的合法地位，以提高公众参与的程度。吕承文等建议，建立公众参与导向的评估法制体系，即由全国人大制定统一的《地方政府绩效评估法》，再由省级地方人大根据各地实际情况制定相关实施细则；[20]郭渐强等则建议，实现公众参与政府绩效评估的制度安排，以法律、法规的固定形式确立公众参与的途径、渠道、形式、程序、范围、内容等，同时规定政府绩效评估中公众参与的义务与责任，[21]从而保证公众参与政府绩效评估有科学的法律依据和规章制度可以遵循，形成制度化、规范化的公众参与政府绩效评估机制。

⒊完善政府绩效评估信息公开，充分运用评估结果进行反馈。首先，进一步实现政务公开，让公众了解政策实施的相关信息，不间断地更新政务信息，使公众能够充分掌握目前的政策实施情况，特别是那些专业性较强的政策，更需要政府对其中专业性的知识进行解读，方便公众在知情的情况下进行评估。张彩红等建议，公众参与应融入地方政府绩效评估的每一步骤，包括绩效评估项目的规划、指标体系的构建、评估的具体实施以及评估结果的分析和应用。[22]其次，信息公开内容应包括政府绩效评估的内涵标准、相关绩效数据、政府绩效评估过程、测评数据及结果、后续工作开展等等。高卫星认为，政府绩效评估信息公开可以采取政府新闻发布会、社会公示、听证、专家咨询、决策评估以及公众列席政府相关会议等多种形式，而随着绩效信息的公开透明，公众将会更加关注评估后续阶段对公共责任的追究，从而充分利用绩效评估结果。[23]

⒋实现公众参与政府绩效评估的科学化。首先，在认识上，干敏敏等认为，要建立以绩效为导向的公众参与，也就是说政府绩效评估涉及管理指标设计、人员观念转变、绩效管理制度构建、内外部协调、过程监督等各个方面，公众参与政府绩效评估不仅要参照公众满意度，还要将公众参与融入绩效评估的各个环节包括考评指标设计、公务员管理、公共财政开支监督、投入和产出的性价比等，实现全过程公众参与。[24]其次，在实践上，柏洁认为，提高评估内容与方法的科学化程度，关键是要对参与公众进行科学筛选，运用抽样选择的方法，根据不同的评估对象选择不同的评估主体，避免统一化。还要对评估的政府部门进行科学分类，可以从部门服务对象和工作领域等方面进行划分。另外，评价指标体系要具有针对性，如政务公开可以分解为“三公开销明细”“政策法规宣传解读”等，服务成本、服务质量要尽可能量化，便于公众了解并判断进行政府绩效评估。[25]

可见，针对公众参与政府绩效评估中遇到的障碍，目前学者提出的建议大都是从整体布局考虑，理论性更强，且大都集中在公众参与的形式和渠道层面，欠缺对公众参与政府绩效评估方法层面的研究，因此，有关具体可操作性的对策还需要做进一步的研究与探讨。

综上所述，我国公众参与政府绩效评估是在适应经济社会发展需要的基础上开展起来的，是中国特色社会主义民主政治发展进程中的一部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。从整体上看，当前的研究，无论是公众参与政府绩效评估的重要性和必要性以及评估实践模式，还是公众参与过程中遇到的障碍及破除障碍的对策，都为更进一步的具体研究奠定了基础。然而，政府绩效评估的重点在于绩效和评估，绩效问题更倾向于管理学领域问题，评估则更偏重于主观价值选择。根据目前的研究，我们已经确定了公众作为不可或缺的评估主体参与政府绩效评估，也明确了公众参与政府绩效评估的价值所在，因此，当前应该把研究重点放在绩效评估的管理上。另外，公众参与和政府绩效评估的关系是：公众参与是实现政府绩效评估的手段和方式，政府绩效评估是结果和目的，手段是实现目的的工具，而当前的研究大都集中于公众参与这种手段，更关注公众参与政府绩效评估的政治意义，忽视了绩效评估结果的目的与管理意义。因此，制定出一套科学完善的公众参与政府绩效评估方案，包含具体的评估内容、评估指标体系、评估方法、评估程序、评估反馈等，并在此基础上将公众参与渗透到政府绩效评估的全过程，应是今后公众参与政府绩效评估的研究的重点。

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（责任编辑：牟春野）