论美国社区警务对我国治安管理的借鉴意义

董见萌，徐轶超

(美国马里兰大学 刑事司法学院，马里兰 克里奇帕克 20742)



论美国社区警务对我国治安管理的借鉴意义

董见萌，徐轶超

(美国马里兰大学 刑事司法学院，马里兰 克里奇帕克 20742)

[摘要]美国的社区警务，是一种新型警民关系的管理制度，强调警察与公众互助打击犯罪。社区警务在我国类似于社会治安管理。我国治安管理更多地倾向于警方单方治理管辖地区，民众作为被管理者，几乎不参与治安管理。而美国社区警务主要依靠民众与警察协作，共同管理社区，达到预防犯罪的效果。笔者认为这样的模式值得我国借鉴学习。

[关键词]社区警务；治安管理；警民关系；犯罪

1美国社区警务概述

社区警务是以社区为导向的警务(Community-Oriented Policing or COP)，美国社区警务服务办公室(the COPS Office)将社区警务定义为：“社区警务是促进和支持组织战略的警务哲学，这种组织战略通过解决问题的策略和建立警察与社区间的伙伴关系来消除隐患和降低犯罪恐惧感及社会失序。”[1]

社区警务制度通过创建社区与警察有效的合作关系，从而达到社区积极参与犯罪控制的任务。在社区警务制度的设想下,社区居民和警察将同时负责建立和维护社区的和平。因此,在定义警察角色之前，社区居民比以往更能充分地参与到社区治安当中。警察专家杰罗姆·尼克说社区警务制度是“基于这个概念,与单纯的警察制度相比，警察和公众的联合能够更有效、更人道的维护公共安全和公共秩序。”根据尼克的观点,社区治安至少涉及四个要素之一:(1)以社区为基础的预防犯罪；(2)重新定位的巡逻活动，强调非紧急服务的重要性；(3)增加公众对警察的问责；(4)指令的权利分散化,包括各级警察的决策采用更多的平民意见[2]。正如一位学者解释的那样,“社区治安寻求一种整合，将警察传统意义上的执法、秩序维护和社会服务的角色整合起来。”[3]这些角色的整合的核心是与社区建立合作伙伴关系，确定社区需要解决的问题是什么,以及如何解决。”

2社区警务的产生与发展

在美国,警察在警民关系中的角色已经发生了很多改变。最初,社区警务模式(PCR:Police- Community Relations)的建立是基于警察与其所管辖的区域民众脱节，民众反感甚至与当地警察存在敌对的情绪。为了缓和警民关系，美国警方要求执法者服务于社区群众。

今天,越来越多的执法人员接受了服务提供者的角色。当今的执法部门经常帮助民众解决了大量的个人问题,其中许多并不涉及任何违法活动。例如,警察经常帮助生病或精神失常的人,组织社区进行犯罪预防工作,解决家庭纠纷,疏通交通, 并管教青少年吸毒等问题。因为提供服务的作用远远超过在违反相关法律情况下直接采取的措施,大多数警察经常转化问题性质而不是逮捕，比如匿名戒毒所、家庭暴力中心和戒毒中心。

社区警务工作开始于大城市,这些项目的社区参与和解决问题的精神传播到农村地区。农村地区的警察部门在具体操作中具有分散性特征，也称之为邻里自监治安制度。司法援助局(BJA)对邻里自监治安制度的警察报告指出“在农村地区警察与公众的关系比大城市更为紧密。”[4]

社区警务制度仍在持续强调。1994年暴力犯罪的控制和执法行动,被称为1994年公共安全伙伴关系和社区治安制度, 强调社区警务在打击犯罪中发挥的作用,“增加执法人员的数量，关注与社区成员的犯罪预防和控制的互动积极。”社区警务行动目的的公开声明是(1)大幅增加执法人员的数量，直接与公众互动(通过警察巡逻项目);(2)向执法人员提供更多、更有效的培训，提高他们与社区成员互动、解决问题、服务以及其他能力；(3)鼓励发展和实施创新项目，允许社区成员协助当地执法机构预防犯罪;(4)鼓励发展新技术来帮助当地执法机构，调整他们预防犯罪的重点。

为了响应1994年的法律,美国司法部创建社区警务的办公室(COPS)。警察办公室按照管理所需的资金和最初的巡逻的目标数量，增加100000社区警务人员。1999年,美国司法部和警察到达了一个重要的里程碑，在预算资金内增加到100000名警官。国会从2000开始为COPS提供资金，至今仍在资助此项目。2002年,COPS办公室采用了“通过社区警务保卫国土安全”的主题,强调当地警察在收集恐怖主义嫌疑犯信息起至关重要的作用——这是本章后面讨论的话题。2012年联邦政府为COPS办公室拨款2亿美元的财政年度预算。大部分的钱是用来资助当地警察部门雇佣全职官员宣誓就职,或者重新雇佣被解雇的军官。2012年支出扩大，偏好招聘从墨西哥湾归来的退伍军人、退役的军官。

3社区警务在美国的实践

社区警务是一条双行道。它不仅需要警察认识社会的需求也需要公民参与打击犯罪行动。正如丹佛警察局的特蕾西·哈里森侦探说的，“当社区的邻居开始监视彼此，他们已确实不想犯罪，然后你就能看到犯罪率下降了，因为他们知道不只是警察在行动。”[5]

在当代美国,有人说,警察部门功能很像商业公司。根据哈佛大学的治安行政会议,有三个通用类型的“组织战略”指导美国警务:(1)战略型治安制度；(2)解决问题型治安制度；(3)社区型治安制度。

1.战略型治安制度,这是一种改革时代遗留下来的产物,“强调加强传统方法具有很好控制的处理犯罪的能力。” 战略治安保留传统的警察打击罪犯的职业目标,但扩大实施目标包括非传统类型的罪犯,如连环罪犯,犯罪团伙、网络药物分销和高级白领和计算机罪犯。为了实现目标,战略治安指导下的美国警察在执行警务时通常利用技术手段,包括情报行动,卧底行动,电子监控等复杂的取证方法。

2.解决问题型治安制度，也成为面对问题治安。认为为了预防和控制犯罪,警察管理者应当提早发现和有效地解决潜在的社会问题，通过解决冲突管理教育居民。例如,警察可能会询问居民生活中管理存在的问题。例如清理垃圾,安装照明灯,并为住房和公寓提供安全设备。他们相信干净、明亮的安全区域能够威慑犯罪活动。

3.社区型治安制度，这是最新提出的治安制度。此观点认为警察和社区之间是一种合作关系,这样他们就可以一起解决违法犯罪的问题。社区警务(Community Oriented Policing Services--COPS)所提供的更正式的定义,认为“社区警务这种模式让警察把服务功能延伸到居民社区中去，增加警察在社区里的出现率，期望通过这种努力来提高整个社区安全感、减轻社区居民的恐惧感、预防和制止犯罪”。

4对我国社区治安管理的借鉴意义

我国与美国社区管理最大的区别在于：美国的社区警务工作是由警察部门独立实施的，警察机构各自无隶属关系，各机构有极大的自由裁量权，责任明确，利于发挥其积极性。而我国的社会治安管理，主要由公安机关负责，上下级是领导关系，下级对上级负责。并且，社区治安管理不仅仅只依靠公安系统，同时还需要居委会、村委会下属的人民调解委员会等机构的协调配合。因此，相比美国社区警务制度，我国的治安管理具有政令统一、上下一致、集中力量办大事的特点，但笔者认为存在的问题更值得关注。

1.理论基础薄弱。当前，我国社会治安综合治理理论研究仍处于初级阶段，还没有形成完整的理论体系。治安管理统一的领导模式，上行下效，还没有成熟的理论支撑，不能因地制宜，不能凸显各部门在综合治理中的内在联系，也不能正确指导和协调各部门的工作和相互关系，各地方机构政令的实施多存在盲目性以及不稳定性[6]。

2.管理职能混乱。我国对社区治安的管理是多部门协调进行的。公安部门负责对违反治安管理处罚法的行为以及涉及刑事违法的行为的管理，主要是集中所有的力量打击犯罪；人民调解委员会主要是用调解的方法解决一般的家庭邻里间出现的民事纠纷和轻微的刑事案件。但在实际生活中，民众无论大事小由都习惯性的拨打110报警电话，很少有人求助于人民调解委员会，这样人民调解委员会就成了一个摆设并没有发挥其应有的作用。由于大多数中国的老百姓仍旧信奉“有困难，找警察”这句话，这就造成了职能的混乱。在实践中正是由于存在着这样职能混乱的情况，也使得各司其职，协调发展，实现综合效益成为了一句空话，造成了国家资源的浪费。

3.服务意识不高。美国社区警察具有更为宽泛的自由裁量权，有的地区规定警察在平时社区巡逻中，不仅仅保卫公民的人身权利和财产权利不受非法侵害，同时在公民遇到困难时也会提供应有的帮助。例如，公民突发心脏病、老人摔倒、青少年不听管教，警察有责任和义务去提供帮助。相比美国，我国的警察对公民的服务意识不高，官本位主义根深蒂固，日常工作中更多的是“照章办事”，但在美国社区警务制度中，警察帮助公民包含于其本质工作之中。

4.评价标准单一。我国对社会治安综合治理评价的指标体系主要是发案率、破案率、重大刑事案件在刑事案件中所占的比例，违法犯罪和治安灾害造成的人身伤亡和财产损失综合统计指标等, 缺少与社区公民生活息息相关的数据[7]。这就会导致警察更加注重如何降低大案要案的破案率而忽略了社区民众的感受，不利于警民关系的改善。同时，这些指标绝大多数是由国家司法机关的统计并公布的，社会公众的评价并不包含在其中, 并且从公布的统计结果我们可以发现，它是受多种因素影响的，难免出现水分，有时数据统计不完善或者有关部门没有及时上报数据都会造成评价失真。同样的问题美国很注重社会和公众评价，利于提高公民参与综合治理的积极性,笔者认为这样的做法能够更加有效预防和打击犯罪，值得我国借鉴学习。

[参考文献]

[1]Robert C. Trojanowicz. An Evaluation of a Neighborhood Foot Patrol Program[J]. Journal of Police Science and Administration, 1983, (11)：410-419.

[2]S. M. Hartnett and W. G. Skogan. Community Policing: Chicago’s Experience[J]. National Institute of Justice Journal, 1999. 2-11.

[3]David L. Carter. Law Enforcement Intelligence: A Guide for State, Local, and Tribal Law Enforcement Agencies[M]. Washington, DC: U.S. Department of Justice, 2004. 39.

[4]William L. Goodbody. What Do We Expect New-Age Cops to Do[J]. Law Enforcement News, 1995. 14-18.

[5]Bureau of Justice Assistance. Neighborhood-Oriented Policing in Rural Communities: A Program Planning Guide[M]. Washington, DC: Bureau of Justice Statistics, 1994. 4.

[6]张兆端.中国公安发展战略[M].北京：中国人民公安出版社,2009.417-264.

[7]张乔豪.美国社区警务与中国社会治安综合治理比较研究[J].江西公安专科学校学报,2009(5)：52-56.

[责任编辑：D]

[中图分类号]DF34

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5330(2015)02-0141-03

[作者简介]董见萌(1990-)，女，河南安阳人， 主要从事刑事司法学、犯罪学研究。

[收稿日期]2015-01-27