关于联合执法打击骆马湖非法采砂的几点思考

石俊

（水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局骆马湖水利管理局，223800，宿迁）

关于联合执法打击骆马湖非法采砂的几点思考

石俊

（水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局骆马湖水利管理局，223800，宿迁）

骆马湖；采砂管理；联合执法机制

近年，为保护骆马湖水环境，维护骆马湖水事秩序，确保南水北调东线工程供水安全，水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局骆马湖水利管理局（以下简称骆马湖局）及其下属管理局与涉河湖管理的两地各级政府开展跨行政区域联合执法打击非法采砂活动。特别是自2011年淮河流域及沂沭泗地区采砂专项整治活动开展以来，骆马湖局联合地方政府及相关部门建立了上下联动、流域区域互动、联合执法打击非法采砂的长效机制，取得了较好的效果，但也存在一些问题。为更有效地开展联合执法打击非法采砂工作，对骆马湖局联合执法机制的作用进行了探讨，并提出完善联合执法机制的建议。

一、骆马湖非法采砂现状及形成原因

骆马湖地处徐淮黄泛平原区，是江苏省第四大淡水湖泊，是沂沭泗河洪水东调南下的行洪通道和蓄洪湖泊，是徐州、宿迁两市重要的水源地，也是南水北调东线水源地和输水通道。然而，随着地区经济建设的快速发展，骆马湖内非法采砂现象日益增多，严重危及骆马湖旅游航道、京杭运河运输航道的安全，甚至危及南水北调东线工程沿线受水区的供用水安全，已成为媒体和社会关注的焦点。究其主要原因：

1.分界线不规则，体制不顺，权责不清

骆马湖地处江苏省北部徐州、宿迁两市的结合部，两市水上分界线不规则，采砂船短时间内能灵活穿梭在不同行政区域，而联合执法队伍仅能在各自行政区域内执法，这就造成了监管盲区。另外，骆马湖管理涉及水利、渔业、环保、交通、国土、建设、农林、旅游等十个部门，多头管理，职能交叉，容易让非法采砂户钻空子，不利于加强采砂管理。

2.地方政府认识不到位

20世纪90年代以来，地区经济建设快速发展，黄砂需求量大幅度增加，但是周边的长江中下游、南四湖、洪泽湖全面禁止采砂，这直接导致了未禁止采砂的骆马湖内疯狂非法采砂。

另外，湖区采砂收入一直是沿河乡镇和宿豫区政府的主要经济来源之一。个别领导认识不到位，担心骆马湖实行禁采管理后会影响当地经济发展，对联席会议通过的专项整治行动实施方案重视不够，贯彻落实不力。

3.法规不健全，起不到强有力的威慑作用

目前《水法》《防洪法》《江苏省湖泊保护条例》等相关法律、法规和部门规章，都对河湖采砂作了一些原则性的规定，并且处罚力度不够，例如对非法采砂行为处罚措施仅限于责令停止或者处罚一定数量罚款。因此，对于非法采砂户来说，非法采砂成本很低，面对高额利润多会铤而走险。

二、骆马湖联合执法的必要性

骆马湖联合执法是指骆马湖局及其下属管理局联合行政区域内水利、国土、水警、工商等职能部门，对某些行政事务进行综合性整治的执法活动。联合执法在清除非法圈圩、违章建房和打击非法采砂等方面效率高、效果明显。

1.联合执法扩大了行政执法队伍，解决了执法力量不足的问题

骆马湖局是水利部淮河水利委员会沂沭泗水利管理局的派出机构，根据上级单位委托和法律授权下属的新沂河道管理局 （以下简称新沂局）和宿迁水利枢纽管理局（以下简称宿迁局）对骆马湖实行统一管理。两个管理局现有水政监察人员37人，专职执法人员仅为3名，需要处理375km2水面、267.7km堤防及其管理范围内所有的水事纠纷，执法人员多数情况不能及时出现在事发现场，通过联合执法，把所属行政区域的水务、国土、公安等执法人员集中到一个案件中，扩大了行政执法队伍，克服了执法力量不足的问题。

2.联合执法使各部门能更好地发挥职能作用，执法力强

法律法规只是原则性的规定，操作性差，不利于执法，联合执法可以在一定程度上弥补这个缺陷。例如《行政强制法》第20条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。根据这一规定，徐州市的执法人员就不能到宿迁市境内执法，而非法采砂户利用这个缺陷，流窜在交界水域盗采黄砂，执法人员对此往往是一筹莫展。宿迁局和新沂局联合所属行政区域的水利、国土、水警等部门组成的联合执法队伍就很好地解决了这个问题。联合执法队伍按照协作配合机制要求，各司其职、各负其责，针对不同时期的工作重点积极开展联合执法，加大了执法力度。

3.联合执法规模大、声势大，能给非法采砂户以巨大威慑力

非法采砂户法律意识淡薄，对于非法采砂的高利润，他们冒着违法的风险，采取暴力抗法，采砂管理工作难度增大，仅靠基层局来管理，孤掌难鸣，难以收到好的效果。联合执法规模大、声势大，形成高压态势，给非法采砂户以巨大威慑力，尤其是水警的参与，能够及时控制和处理暴力抗法事件，营造了遵守法律、敬畏法律的法治环境。

三、骆马湖联合执法存在的问题

1.联合执法机制还比较松散

联合执法队伍主要以基层局拟订实施方案报市（区）政府、防指，政府通过召开会议或者以通知的形式临时组建，参与联合执法的队员执法水平参差不齐，执法过程中由于缺乏责任约束易产生执法人员责任心不强遇事相互推诿扯皮，影响联合执法效果。

2.联合执法还存在权力交叉和权力冲突的现象

联合执法队伍中的沿湖乡镇政府工作人员没有行政执法权，通过联合执法“借用”了权力。给采砂户造成一种错觉以为乡镇政府具有属地管辖权，久而久之乡镇政府就反客为主，巧妙的成为管理主体。目前就存在不少乡镇政府通过下属企业收取采砂管理费的现象。这种现象的存在，影响联合执法及专项整治行动的效果，同时也值得我们深思，如何解决联合执法中存在权力交叉和权力冲突的现象。

3.联合执法容易弱化平时执法

宿迁局和新沂局作为行使河湖采砂管理权的单位，借力联合执法能够有效解决突发性、重点性问题。但是，联合执法时，所有单位一哄而上，出了成绩是大家的，出了问题也是大家的，这就混淆了单位职能。一方面造成采砂管理单位执法人员淡化工作责任心，不及时宣传水法规政策，不能及时发现问题，把问题消灭在萌芽状态，依赖联合执法解决问题；另一反面也造成违法者藐视采砂管理单位的执法权威，采用游击战术非沙采砂，基层局执法难度加大。

4.联合执法的强度还不够

骆马湖联合执法打击非法采砂往往是临时性的，联合水利、国土、水警等部门和乡镇政府，大张旗鼓，目的是提高震慑力，加大执法强度。但是，联合执法只解决突发性、重点性的问题，违法者从中摸到了规律，风声紧了，收敛一段时间；“风头”一过，便恢复到以前状态。

四、完善联合执法的建议

针对骆马湖联合执法中还存在的问题，笔者建议从以下几个方面去完善：

1.改联合执法为协同执法

主要是指在联合执法中，执法主体可以依据实际情况改变，即属于哪个行政部门职能范围内的事务就由哪个行政部门作为执法主体，做出具体行政行为。比如非法采砂造成耕地坍塌流失的，由国土局做出具体行政处罚；非法采砂者阻扰执法人员执法，甚至是暴力抗法的，由水警处罚。

2.完善流域与区域联合管理工作机制

流域管理机构既要承担起河流代言人、维护河流健康生命的重任，又要兼顾地方经济发展和合理需求，因此，进一步完善“以流域管理机构牵头，地方人民政府主导，其他相关部门协同配合”的流域性河湖采砂管理机制。一旦机制运行过程中得到各方的参与和认同，势必密切配合、形成合力，只有这样才能起到事半功倍的效果。

3.加大日常巡查

切实执行“巡查预防为主，执法为辅”的水政执法巡查制度，坚持“三级”（即支队、基层局与大队、基层所）互动和定期联合巡查，对非法采砂行为，及时调查取证，并采取果断措施控制事态发展。

总之，骆马湖联合执法机制的建立有效地整治了非法采砂、运砂行为，今后要不断完善流域与区域采砂管理的联合长效机制，维护好骆马湖水事秩序，为当地经济社会发展营造良好的环境氛围。

责任编辑韦凤年

D630.9

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1000-1123（2016）08-0000-00