治理能力现代化视阈下的政府职能转变

张岩鸿

治理能力现代化视阈下的政府职能转变

张岩鸿

随着全面深化改革的铺开，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化成为总目标。经济新常态下，实现经济发展方式转型，实现全面建成小康社会，实现中国梦，政府职能转变都是决胜关键。治理能力现代化视阈下，政府职能转变尤其必须遵循现代原则把握好大方向，围绕服务国家社会公民使命推进服务型政府建设，以促进经济发展方式转型为目标切实完善中国特色社会主义市场经济体制。

政府职能；治理能力；现代化；经济发展方式

党的十八届五中全会提出“必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力”。在推进国家治理体系和治理能力现代化视阈下，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，首先必须要做到让每一位政府官员都明确无误地知晓政府职能转变的方向、内容及重点。

一、必须遵循现代原则把握政府职能转变大方向

党的十八届三中全会强调要“坚持社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放思想、解放和发展生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端”，这要求各级政府所从事的所有工作及改革必须有利于实现三大目标：激发市场和社会活力、规范市场和社会秩序以及提高政府服务和管理的质量效益。实现此，各级政府未来必须要大范围大幅度退出市场赛场的运动员角色，强化赛场规则制定者及裁判员角色，并在一定时期里加强教练员和后勤保障员职责，努力建成现代服务型政府。

（一）服务民生为本，不与民争利

改革开放以来，以经济建设为中心的基本路线，加之以经济调节位列第一的政府职能表述，以GDP论英雄的政府绩效评价及官员晋升实际，以及以物质财富作为成功主流标准的利益意识泛滥等因素作用，不少地方政府不仅深度介入市场经济的运行之中，甚至想尽一切办法谋取经济利益，推诿履行基本民生责任，推卸提供基本公共服务义务，热衷于从事有经济利益或关涉经济利益的事务或项目，偏离了地方政府应以服务民生为宗旨的本分。

（二）维护公平正义，不袒护特权

作为市场活力的激发者，社会活力的催生者，各级政府应摆正自身定位，超越现实利益尤其是非分或过分现实利益羁绊，勇于放弃关涉自身整体或部门切身利益但却不利于公平市场营造、公正社会形塑、公民合法权利保障的权力行使，真正成为公平正义的守护者。

（三）依法行政，稳定制度环境

我国实行社会主义市场经济体制，而市场经济是法治经济。法治经济的环境营造内在要求政府必须在法治框架下依法行政，打造出稳定、可预期的制度环境。法治理念的切实确立及法治手段的优先应用对于具有悠久人治历史的我国执政者和普通公众来说，依然是一个艰巨挑战。

（四）制定规则体系，整肃市场社会秩序

引导市场和社会有序健康发展的前提条件是每个事项、每个行为都有着明确无歧义且对每个当事人都一视同仁的规则体系。该规则体系应满足三个条件：其一，符合科学发展观，可持续；其二，符合人性公理，达共识；其三，符合现代管理原则，有成效。

（五）鼓励自治自律，培育市场及社会主体

现代治理体系中强调多元共识，现代治理能力意蕴协商共议。现代服务型政府管理社会公共事务不可能独霸至尊、独占大权、独享大利。服务型政府所提供的服务种类、品质、数量应由社会公众而非政府确定。大量特定领域、地域、行业的公共事务应由该特定领域、地域、行业的利益相关者通过依法成立运作的社会组织或行业组织自我管理自律发展。

二、必须围绕服务国家社会公民使命推进服务型政府建设

（一）构筑有限政府

限制权力。十八届三中全会全面深化改革的核心思想强调未来我国政府改革对于简政放权的坚定不移。目前，中央及省市各级政府面向基层转移下放更多更广的经济社会审批事项，这些转移下放的权力不是放给地方政府的权力，而是放给市场和社会的权力，地方政府增加的是更多更广服务市场、服务社会的责任和义务，对此，地方政府必须要有清醒认识并及时做好充分准备。

限制利益。未来政府、市场、社会的边界会越来越清晰，政府只能作为服务者、监管者、保障者的角色定位会得到越来越多公众的认同和监督。希图通过公共政策制定、公共服务提供、公共项目运作而获得经济利益或物质实惠或非物质特权等都成为不被认同、许可甚至被严厉惩戒的违德违规乃至违法行为。作为地方政府，可以通过清理、规范、公开既有的法规、政策、条例、流程等来约制部分职能部门对自身整体或部门或个别人过分或非分利益的攫取。

限制行为。有限政府对于政府工作人员工作及生活行为的限制约束会更严格更规范更多道德要求。作为各级政府，完全有条件、有权力且非常有必要对下属职能部门所有工作人员的工作作风、流程、效率、成效、意外事项处理等进行服务导向、质量至上、效率优化的清理规范监督，以提高政府的公信力和执行力。

（二）创建民生政府

退出区域资源配置主体地位。十八届三中全会《决定》提出要使市场在资源配置中起决定性作用，这意味着政府，尤其是基层地方政府必须放弃目前存在的已经是或意图成为资源配置主体或主要角色的理念及做法，不再致力于招商引资、不再致力于干预各类市场主体微观决策及其经营、不再致力于出台体现差异化偏好的政府采购或土地等要素供给政策。未来各级政府应该致力于建设统一开放、竞争有序的市场体系，应重点致力于清除和修正区域市场壁垒及各类不公平规则。

担当起区域基本公共服务提供主体责任。义务教育、基本医疗、基本住房、基本养老、基本就业促进及贫困救助、区域适合人居的水土空气等基本环境、区域基本基础设施等基本公共服务，各级政府是责无旁贷的提供主体，将该责任推向市场、推向公民个体家庭甚或推给社会都是不负责任的行为。虽然这类服务的生产者根据不同情况可以由市场主体或社会机构或公民家庭承担，但该类服务的提供主体只能是各级政府。各级政府尤其是基层地方政府只是基本公共服务的提供主体，更高层次或更好品质的服务提供并不属于政府，而应由其它主体承担。

架构起地方政府与区域公众的互动桥梁。民生政府必须以人为本，倾听民声、沟通民意、吸纳民智、顺应民心，切实将公众的主流合理建议体现在本级地方政府有权决定的每一项公共政策制定及执行过程中，并通过绩效评估体系接受公众的监督及反馈。在这个过程中，人大代表、政协委员、专家或专业人士、街道办事处、社区及该政策的相关利益群体代表都应有充分的协商沟通平台及机会，只有这样，共建共享共治的民生政府才能名副其实。未来，如果能将这种机制制度化落实于每一项公共政策的制定执行中，民众的主人翁意识及感觉必将更真切更实在。

落实加强区域民生事项的市场监管力度。市场经济下，利益驱动无所不在，利益诱惑不断挑战冲击甚至毁灭着部分市场主体的道德底线，市场监管必须严肃严格严厉。虽然市场监管早在党的十六大界定的政府职能中就存在，但发展经济的强烈冲动及激励制度安排却使各级地方政府对其未能加以足够重视，个别地方对其视而不管甚至包庇纵容，以至于某些领域，比如食品和药品领域市场混乱状况非常严重，空气水土环境污染情形非常严峻，公众生活品质及安全受到强烈威胁。作为各级地方政府，虽然不具备或拥有某些领域或行业的市场监管权限或治理手段，但对于自身监管权限及手段范围内的监管职能却应大力加强，主动作为，积极出击。比如，可以制定区域市场监管重点领域清单等。

（三）推进法治政府

自身严格守法。作为政府，法无授权不可为。政府及其职能部门无论在实体和程序上都必须严格遵守法律规定，在法律授权边界内依法行动，不缺位、不越位。如果政府违法，必须承担相应的法律责任，不能以政治责任或道义责任代替法律责任。政府不守法，将败坏权力形象，毁坏政府信誉。守法政府才能培育引导出守法企业、守法社会组织及守法公民。

信息公开透明。法治的前提是公众要先知道法。法对于社会公众来说，应是所有人都知道或有便利渠道很容易知道的一整套相对稳定的规则体系。法治社会中，社会公众将确切地知道什么样的行为是许可的，什么样的行为是不许可的；做了不许可行为的后果将是什么。因此，推进法治政府建设要求各级地方政府在治理服务辖区时，除了涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密和个人隐私外，政府如何决策及决策的结果，行政执法的依据、程序及结果等，都必须及时、准确、全面向社会公布，以方便社会公众守法并监督政府是否依法行使权力。

政策稳定可预期。法治社会中，规则体系是相对稳定的，不会变幻莫测、频繁变动，公众可以据此制定自己的远期发展规划，可以进行巨额投资、长线投资、高风险投资及价值投资等。反之，如果政府的政策充满了主观随意性、理念无常性、程序伸缩性及短期有效性特征，那么，社会公众对自己的未来便无法进行长期谋划，只能进行小额投资、短线投资、低风险投资及投机投资，而这种情形对实现区域经济社会的可持续发展和经济发展方式转型显然极为不利。因此，法治政府推进中，尽量让公共政策保持相对的稳定性对于地方政府来说，尤其需要引起重视。

公民权利受保障。法治的重要价值在于实现民主、保障公民权利。法治政府意味着政府权力的行使要充分、真实地代表民意。这要求地方政府在行政立法和行政决策时必须以民主方式制定，采取听证会、论证会、座谈会或者以其它渠道向社会公布草案等方式，广泛听取有关专家、社会公众以及利益相关者的意见；行政执法时亦必须体现民主精神，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会，依法保障其合法权益。

矛盾处理主要诉诸法律途径。社会矛盾纠纷出现时，很多民众喜欢寻求信访途径，造成了信访“包打天下”、“信访不信法”的乱象。出现这种现象的原因主要是领导批案、包案、接访等行政手段过度介入社会矛盾纠纷处理甚至干扰司法判案所致。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于法治政府的建设及法治社会的确立意义深远。作为各级政府，面临的信访事件既多又杂，而处理信访事件不仅占用大量行政资源，影响正常行政职能履行，而且弱化了法律及制度的权威性、严肃性，不利于法治社会的深入人心。未来，按照国家及省市相应的政策精神，及时引导开辟涉法涉诉信访事件便捷导入法治轨道的渠道途径，对于各级政府来说，具有广阔的创新空间。

（四）培育民主政府

公共政策广纳民意。公共政策通常事关辖区范围每一个公民个体或机构的短期或长期切身利益。发表意见、表达诉求、提供建议是他们拥有的基本权利，也是地方政府制定决策的重要依据。当然，理念清、观念明并不代表现实操作就真能做到身体力行，一套程序化、制度化且精细化的公共决策参与机制必须被科学设计、广泛认同且严格督察，否则，走形式、走过场的操纵式流程运作非但不能发挥应有效果，而且会导致公众对未来的期望出现无力感和幻灭感，影响地方政府的公信力和影响力。

事业单位及行业组织去行政化。民主社会中除了政府之外，公民个体及社会组织在法律框架下都应有独立自主的自由活动发展空间及权利。由于历史惯性影响，我国很多事业单位或行业组织都高度依附政府机构，基本按行政机构运作模板复制，缺乏独立性，缺失自我管理、自我约束、自力发展能力。未来，地方政府应着力加强对辖区事业单位或各类社会组织的独立性培育，让它们逐渐解除对政府的依赖，增强对市场、社会的认识和回应，主动承担起自我成长和自我负责的使命，并逐步承担起应担的社会责任。

国有企业公益化和去垄断化。国有企业属国家所有、全民所有，未来改革方向应是定位公益化、运作去垄断化。作为各级地方政府，国有企业的规模有限，但改革的方向却应明确，那就是尽量退出竞争性行业，限定于公益性领域，以让利给非公有制经济；运行中打破行政垄断，产权方面可接纳非公有成分发展混合所有制；治理方面要按现代企业制度要求，走市场化路径。

（五）筑建整体政府

现代服务型政府要求政府作为一个整体必须是运作成本低、运行效率高、回应市场社会诉求快、基本公共服务提供质量可接受的组织机构。“整体政府”是20世纪90年代中期之后英国、新西兰、澳大利亚、加拿大及美国一些地方政府推进政府现代化的新方向，是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。［1］任何一个层级的地方政府，都应以整体政府理念为指导，通过机制构建，建设人民满意的高绩效政府。作为各级政府，在筑建整体政府时，可重点建立完善大数据信息机制、政策决策机制、流程再造机制、联动协调机制、风险预处机制、绩效管理机制等；重点推进减少下放转移行政审批事项、增加民生事业建设运营管理效益、加大弱势群体保护保障力度、全面梳理规范提升基础性制度质量、整合重塑大数据库建设维护管理体系、促进非公经济和社会组织壮大发展以及大力加强政府队伍体系的专业化能力建设等任务。

三、必须以促进经济发展方式转型为目标完善中国特色社会主义市场经济体制

经济发展方式转型应包含向经济增长的质量和效益并举转变、向经济结构的全面优化和高级化转变、向以人为本的和谐社会转变、向建设资源节约型和环境友好型社会转变，各级政府只有切实将工作重心集中于完善社会主义市场经济体制这一核心，我国经济发展方式转型的目标才可能真正实现。

（一）以基本制度完善为重心夯实社会主义市场经济体制基础

我国目前经济发展方式中存在的许多问题，从根源上分析都可归结为现行的社会主义市场经济体制的基本制度设计中存在着各种各样的不足或疏漏，基本制度执行中充溢着或多或少的不公平或不稳定现象，与基本制度相关的配套制度中存在或强或弱的冲突或不协调状态，比如产权制度、基本经济制度、价格制度、监管制度、市场交易制度等等。基本制度不完善，其它所有基于细枝末节的小修小改小调等技术性改进，或许可以解决一时之困或之危，但终究会由于治标不治本而使类似问题再现，甚至衍生出更加难以解决的系列问题。因此，只有完善市场基本制度，才能为市场参与主体营造有序、宽松、稳定且充溢着正向激励力的良好发展环境，也才能使市场参与主体放心大胆地着眼着手于以创新创造为核心的产品技术升级和服务品质提升。

（二）以“统一、开放、公平、齐备”为目标建立现代市场经济体系

市场参与主体若想在市场竞争中搏击胜出，首先需要有可以任其驰骋拚搏的平台载体，也即需要有体现现代市场经济特点的各类市场。经过多年的发展完善，我国目前各种商品和服务市场相对较为完善统一，但生产要素市场却存在着诸多割据扭曲、不开放、不公平，当然也相当不齐备等问题。事实上，正是生产要素市场存在的这些问题，使市场参与主体在获取自身生产经营所需的各种生产要素时，或者由于要素市场割据封闭而无法介入、或者由于区别性对待而付出的成本不一致、或者由于定价扭曲而人为误导了产成品的市场前景、或者由于不存在规范的要素市场而只能进行私下交易。而所有这一切，在导致微观层面市场参与主体的参与积极性、赢利空间、投资技术取向等大相径庭的同时，还导致了宏观层面我国资源配置的效率性、经济主体的活跃性以及交易成本的低廉化遭受严重冲击，从而致使经济发展方式转型推进工作困难重重。基于此，只有以“统一、开放、公平、齐备”为目标建立现代市场经济体系，经济发展方式转型推进工作才可能冲出重围走向坦途。

（三）以实体经济发展为本位推进金融领域回归服务功能

金融领域的发达程度、规范程度与普及程度，总体而言，与一国的经济发展水平、社会和谐程度和人民生活品质密切相关，尤其重要的是，它是一国经济的发动机、动力源、润滑剂、保障线。然而，金融再重要，它的本源定位也只是为经济社会人民发展生活提供工具性帮助，它本身并不就是目标。一国的繁荣富强、民族振兴和人民幸福必须建立在坚实的实体经济发展基础上，尤其对于我国目前的人民币国际化程度尚有很长路要走的现实情势，更是如此。实体经济发达且竞争力强劲，金融领域发展才更有根有魂，否则，金融领域在偏离为实体经济发展服务定位基础上的独兴独荣必不会持久长存。而目前我国金融领域呈现的银行业利润多年畸高、资本市场长期低迷振荡等问题显然不仅不正常，而且也是有违金融领域发展使命与宗旨的，必须尽快尽彻底予以纠正和改善。未来金融体系应该进行更深层次的民主化、人性化和扩大化改造，［2］也即要通过制度设计，让金融能够为更多的企业、社会成员及人类的各种发展创造活动提供服务性支持，从而通过服务人类所有的活动而展现其自身的价值与美丽。

（四）以市场末端理念为指导逐步构建经济发展方式的内需拉动为主模式

市场经济的本质是市场参与主体在商品及服务的交换中实现双方利益的优化改进。商品及服务的生产者或提供者获得了所需的超越其生产或提供成本的利润，商品及服务的消费者获得了自身认为物有所值甚至超值的消费体验及其带来的消费满足或乐趣。交换频次越多，规模越大，市场经济便越繁荣发达。因此，市场经济发展应以促进完善市场末端来布局设计。如果市场末端发展畸形、不均衡、先天不足，则市场前端再扩张、再发达，往往也无济于事，甚至会带来产能过剩、企业倒闭、社会成员失业等种种弊端，并进而影响到社会稳定、有限资源的有效配置等国民经济可持续发展态势。

我国目前的经济发展方式中，国内过度重视市场前端投资拉动而相对忽视市场末端的消费市场容量、结构及偏好培育及其研究；国外过度重视扩大国际市场销量以增强创汇能力而忽视核算大规模的出口是否真正为企业、国家和社会成员创造了真实的利润和价值。因为，不少企业用于出口核算的成本使用的是扭曲的生产要素价格及政府的出口退税政策，于是，出现的怪现象可能就是：出口企业本身是赚钱的，但从国民经济宏观视角核算，国家总体却是亏损的。这两种情况归结起来都可称之为市场末端理念不强，前者直接忽视了投资生产后的市场销路问题，后者间接误算了市场交换终极目标是必须增值赚钱的基本原则，而且由于国际市场的波动更不可控而导致国内经济的稳定性更容易受冲击。因此，要推进我国经济发展方式转型，必须转变市场前端思维为市场末端思维，既要重视国内市场消费力的培育，又要重视国际市场出口的真实赢利，否则，我国经济发展方式转型之痛只会更切肤更持久。

（五）以公共利益代表回归为准则矫正规范各级政府经济行为

国家富强、民族振兴和人民幸福的中国梦若想实现，各级政府必须时刻以自身为公共利益代表的定位来规范约束或拓展延深自身的职能界定及其职责履行。正如登哈特教授所强调，“明确表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一”。［3］各级政府应“坚持发展是第一要务”，但这并不意味着政府要亲自介入实操各种具体经济项目或行政干预各类具体市场运作，完善中国特色社会主义市场经济体制才应是各级政府的职能核心。

［1］郭金云，李翔宇.整体政府：服务型政府建设的治理方向［J］.上海行政学院学报，2014，（1）.

［2］［美］罗伯特·席勒.金融与好的社会［M］.北京：中信出版社，2012：9.

［3］［美］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：62-63.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）04-0060-05

2016-06-29

张岩鸿，深圳市委党校经济管理教研部主任、教授、博士。