深圳行政区划历史沿革考释

崔孝松

深圳行政区划历史沿革考释

崔孝松

行政区划承载了一个地区的行政管理职能，关系着一个地区的政权建设、经济社会发展、资源开发利用等各方面。自1979年撤县建市以来，伴随着自身的飞速发展，深圳的行政区划也经历了复杂的历史变迁。目前对深圳历史研究的各类著述中对其行政区划历史却没有系统梳理，反而在零散的记载中出现了行政区概念混用及设立时间不统一等问题。文章从概念分析入手，通过查阅历史档案，系统梳理并解释深圳历次行政区划的变迁。

深圳；行政区划；历史沿革

行政区划的设立与变更受到国家结构形式、经济发展阶段等因素影响，也相应地对生产力布置、经济社会发展产生深刻影响。为寻求一种适应本地国民经济和社会发展大局的区域划分方式，深圳建市30多年来的行政区划史与其经济社会发展史一样，也经历了多次调整和变迁。目前，对深圳行政区划的研究普遍存在误读和误用，主要有以下两类：一是各类较为权威的深圳历史类著述或宣传载体（政府官方网站）对深圳的行政区划历史的梳理，往往是语焉不详，含混笼统，没有严格规范，造成以讹传讹，或是对历史沿革的归纳不完整，或是在设立时间的表述上不统一，区分不清市政府请示上报、省政府批复和国务院批复以及政权机构挂牌成立等时间。二是有一些论述将20世纪80年代设立的“管理区”以及21世纪初设立的“功能新区”当成区级行政区划，这些管理机构虽然享有区级待遇，但并不是一级行政区，管理机构也不是一级政府，而是市政府的“派出机构”，个别论述中还将其混用为“派出机关”。

本文在梳理行政区划有关概念的基础上，通过参考各类文献以及查阅相关历史文件档案，希图真实还原这段历史，以期对该领域的进一步研究提供基础性资料借鉴。限于研究角度和篇幅，本文仅研究市、区两级行政区划沿革。

一、市级政区等级沿革

深圳市域原为1600多年行政建置历史的宝安县。自建市以来，深圳市在政区等级上，经历了县级市、地级市、副省级城市（计划单列市）的转变。

1979年1月13日，为加强对宝安地区生产建设的领导，建立出口基地，发展对外贸易，广东省革委会向国务院请示（《关于设立深圳市和珠海市的决定》粤字［1979］3号），将宝安县改为深圳市，属省辖县级市建制，由省和惠阳地区双重领导，按地区一级配备干部。3月5日，国务院批复同意撤销宝安县设副地区级深圳市（《国务院关于广东省设置深圳、珠海市的批复》国发［1979］63号），以宝安县的行政区域为深圳市行政区域。11月26日，为加快深圳市的经济建设，中共广东省委、省革委会决定将深圳市由省、惠阳双重领导的体制改为地区一级的省辖市，直属省领导（《关于改变深圳市和珠海市体制的通知》粤字［1979］106号）。

1981年8月21日，中共广东省委书记集体办公会议形成《关于深圳特区领导班子配备等问题的会议纪要》，规定深圳经济特区的政治待遇和广州市相同，领导干部逐步按广州市的规格配备，受广东省直接领导，属副省级城市。1988年11月，国务院批准深圳市在国家计划中实行单列，并赋予其相当于省一级的经济管理权限，从法律和管理上给予更多的空间支持，勉励经济特区大胆进行改革开放试验。

需要特别指出的是，1980年8月26日设立的深圳经济特区是深圳市的一部分，它是在深圳市特定区域内实行特殊经济政策的经济区域，并不是深圳市的一级行政区划。尽管经济特区的影响力巨大，但并不能因此认为深圳经济特区与深圳市是等同的，二者在法律地位、性质等方面是不相同的。“对经济特区各项事务的管理，国家没有单设管理机构，而是由深圳市政府统一管理，深圳市政府承担管理经济特区和非经济特区的双重职责，这一点有别于一般的城市政府”，［1］虽然出现过短暂的“深圳经济特区政府”，但很快国务院就正式批复将深圳的政府名称定为“深圳市人民政府”。

二、市辖区行政区划历史沿革

在市级行政级别不断升格的同时，深圳市内的行政区划与管理体制也在不断探索，大致经历了三个阶段：第一阶段从1979年3月至1989年12月，市级政府体制内下设“管理区”模式；第二阶段从1990年1月至2007年4月，市辖“行政区”阶段；第三阶段从2007年5月至今，在市辖“行政区”之外，探索“功能新区”体制，实行“一级政府三级管理”模式。

（一）市辖“管理区”阶段

深圳经济特区建立初期，为加强对招商引资工作的统一领导和市政基础设施建设的统一规划，深圳市在其行政区域内设立管理区，在管理区内设立党委和管理局，作为市委、市政府的派出机构，不设立人大、政协等机关。

1979年3月5日，“国务院决定将宝安县改为深圳市后，全市建立了六个区，分管二十一个公社、二个镇，另还有一个省属华侨农场，现在区只建立区委，没有建立行政机构”（见《关于深圳市建制问题的意见》深委［1979］45号）。

据《深圳市大事记》记载“1979年3月，改宝安县为深圳市后，下辖罗湖、南头、松岗、龙华、龙岗、葵涌6个区”，《深圳市罗湖区志（1979-2003年）》中相对详细记录“1979年3月29日，中共罗湖区委员会和罗湖管理区成立，党政合一，代行政府职能，为深圳市县一级的派出机构，罗湖管理区辖福田、附城、盐田3个公社和深圳、沙头角2个镇”。与上述记录不同，深圳市政府的门户网站则是“1979年3月，……将宝安县改为深圳市，辖深圳、南头、松岗、龙华、葵冲、龙岗6个区……10月，设立罗湖管理区”，深圳市罗湖区政府网站记载的是“1979年3月宝安县改为深圳市，罗湖区于同年10月正式组建，辖福田、附城2个公社和深圳镇”。《深圳市盐田区志（1979-2003年）》也记载，“1979年1月，宝安县改建深圳市，辖深圳、南头、松岗、龙华、葵涌、龙岗6个管理区，盐田区域属深圳管理区，10月，深圳区更名为罗湖区”。

《深圳市罗湖区志（1979-2003年）》记载：1981年8月29日，罗湖、南头、沙头角3个区合并成立罗湖区，为一级党委和一级政权机构，罗湖区辖深圳经济特区内所有的公社和镇。次年1月，合并后的罗湖区正式成立。但是深圳市政府门户网站公布的则是“1982年1月，设立罗湖行政区，下设附城、南头、蛇口、福田、盐田5个公社和沙头角镇，以及人民路、和平路2个办事处。9月，沙头角镇从罗湖区分出”。经查询1981年国务院公报等有关档案资料，“罗湖行政区”的设立并没有获得国务院的批准，所以，1981年的这次关于“罗湖行政区”的设立并无法律依据。

深圳市政府门户网站公布“1983年9月，分罗湖区，分别成立罗湖、上步、南头、沙头角4个管理区，属县级建制，作为深圳市政府的派出机构。至此，特区内共设4个县级行政区”。但据《深圳市南山区志（1979-2003年）》记载：1983年6月，经国务院和广东省政府批准，设立南头区，县级建制，党组织设区委、行政管理设办事处，为深圳市委、市政府派出机关。是年9月15日，南头区正式成立。《深圳市大事记》则记载“1983年12月29日，经国务院、省政府批准，深圳市成立罗湖、上步、南头、沙头角四个行政区，属县级建制，成立区委，为市委派出机构，行使地方一级党委职能，行政管理设立办事处，为市政府派出机构，作为今后区政府的过渡，行使一级政权机构职能”。上述记载有多处纰漏，首先，管理区的行政管理机构为办事处，但并不是当下意义的街道办事处，不是派出机关，而是派出机构；其次，关于管理区的设立时间，出现了多处不一致。

1984年5月，罗湖区办事处改为罗湖管理区，仍作为市政府的派出机构。1984年8月6日，广东省委、省政府批准从南头管理区分出部分地域，成立中共蛇口管理区委员会、蛇口管理区管理局，在深圳市委、市政府的领导下，行使一级地方党组织和政权组织的职能。1985年3月，根据深府办［1985］88号文件通知，上步区办事处改称为“深圳市人民政府上步管理区”。

在这一阶段，深圳市还恢复了宝安县建制。但是具体的恢复时间却出现了多处不一致。《宝安县志》中同时出现了“1981年7月19日”、“1981年10月”和“1982年12月21日”三个时间。9月18日中共深圳市经济特区委员会下发《关于恢复宝安县建制的几项措施》，10月15日，深圳市委召开三级干部会议，宣布恢复宝安县建制。1982年12月21日，国务院正式下发批准文件（1982年12月21日《国务院同意广东省恢复宝安县给广东省人民政府的批复》国函字277号）。1983年1月4日，广东省政府向深圳市下发正式通知。据上文所述，县级行政区划的设立须由国务院批准，应以国务院批准时间为准。所以，宝安县应该为1982年12月21日正式恢复建制。

（二）市辖“行政区”阶段

随着经济社会的快速发展，为取得经济特区立法权，深圳市按照全国人大和国务院要求，必须成立市人大。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，作为副省级城市，深圳市必须先有“区”级行政区划。［2］

《深圳市南山区志（1979-2003年）》记载：1990年1月，经国务院批准，设立南山区，上隶深圳市。是年9月，南山区正式成立。《深圳市罗湖区志（1979-2003年）》记载：1990年9月21日，罗湖区第一届人民政府正式成立（县级建制）。罗湖区作为市辖区，实行区——镇（街道）——村（居）民委员会建制。《深圳改革开放纪事（1978-2009）》则记录：1990年1月20日，国务院批准，深圳市设立福田区、罗湖区和南山区。经查询，1990年国务院第1号（总号610）公报记载，1990年1月4日，民政部《关于广东省设立深圳市福田区、罗湖区和南山区的批复》（民行批［1990］2号）中则明确记载：经国务院批准，同意深圳市设立罗湖、福田、南山区（均为县级）。可见，作为区级行政区的罗湖、福田、南山区的正式成立时间应为1990年1月4日。

深圳市政府门户网站公布“1993年1月，撤销宝安县建置，设宝安、龙岗2个市辖区”。《深圳市宝安区志（1979-2003年）》记载：1992年12月，拆分宝安县：以平湖、布吉、横岗、龙岗、坪地、坪山、坑梓、葵涌、大鹏、南澳10个镇85个行政村13个居民委员会建立龙岗区，以新安、福永、沙井、松岗、公明、石岩、龙华、观澜8个镇1个光明农场196个行政村9个居委会建立宝安区。《深圳市龙岗区志（1979-2003年）》记载：1993年1月1日，经国务院批准，深圳市龙岗区成立，中国共产党深圳市龙岗区委员会、深圳市龙岗区人民政府及深圳市龙岗区人民代表大会同日成立。1992年8月11日，国务院“同意撤销宝安县建制，将其划为深圳市的两个区。具体手续由民政部按规定程序办理”（《国务院关于深圳市要求扩大特区范围改变宝安县体制问题的批复》国函［1992］100号），民政部于11月11日作出批复“经国务院批准，同撤销宝安县，设立深圳市两个市辖区”（《关于广东省撤销宝安县设立深圳市宝安区、龙岗区的批复》民行批［1992］140号），广东省民政厅则于12月8日正式下发通知给深圳市政府。可见，宝安县撤销，宝安区与龙岗区的正式成立时间应为1992年8月11日。

《深圳市盐田区志（1979-2003年）》记载：1997年11月7日，国务院批复，从罗湖区分出沙头角镇和梅沙、盐田两个行政街道，成立盐田区，为6个市辖行政区之一。1998年2月16日，盐田区正式成立。深圳市政府门户网站公布“1997年10月，为促进深圳经济特区东部的开发和经济发展，及加强区域的行政管理，分罗湖区，设盐田区”。《深圳市大事记》则记载“1998年3月，以沙头角为中心的区域从罗湖区析出，设盐田区，仍为特区范围”。《深圳市罗湖区志（1979-2003年）》记载：1997年11月11日，经国务院批准，深圳市从罗湖区划出沙头角镇和盐田、梅沙2个街道办，设立盐田区。

关于盐田行政区的成立时间，各种版本众说纷纭，并未统一。经查询历史档案，1997年10月21日，国务院“同意调整深圳市罗湖区的行政区划，增设深圳市盐田区。盐田区辖从罗湖区划入的沙头角镇和盐田、梅沙2个街道，区人民政府驻盐田街道黄必围”（《国务院关于同意广东省调整深圳市罗湖区行政区划设立盐田区的批复》国函［1997］97号）。11月7日，广东省政府转发国务院批复给深圳市政府（见《转发国务院关于同意广东省调整深圳市罗湖区行政区划设立盐田区的批复》粤府函［1997］254号）。盐田区的成立时间应为1997年10月21日。

（三）探索“功能新区”模式

20世纪80年代，随着我国改革开放的不断深入，开发区、高新区逐渐发展起来，管委会这种管理体制成了政府管理开发区、高新区的普遍管理模式。这种管理体制对开发区、高新区的管理以及推动我国经济发展，起了十分重要的作用。为了给管委会行使管理职权提供法律依据，不少地方通过立法赋予管委会行政管理的职权。深圳市设立的“新区”类似于20世纪80年代的“管理区”，也不设立人大与政协，但行使经济开发区与行政区的双重职能。

2007年5月31日，深圳成立光明新区，管辖公明、光明两个街道，新区为功能区，非市辖行政区，不涉及行政区划的变化。光明新区实行开发区管委会的管理体制，管委会是市政府的派出机构，既不同于行政区，也不同于深圳以往的开发区管理体制，是深圳在园区开发方面的第三种体制，兼具开发区和行政区的职能，按照开发区的机构设置，全面行使区一级政府的经济发展、城市建设、社会管理等各项职能。光明新区是深圳市委市政府在管理体制上的重大创新，新区体制主要体现“三变”、“两不变”。“三变”，即由单一的产业项目管理向经济社会发展一体化管理转变；由推动产业发展向综合统筹方面转变；由建设产业园区向城市新城转变。“两不变”指的是政治架构不变，人大、政协、检察院、法院工作继续由宝安区负责；行政区划不变，光明新区仍然在宝安区的版图内，经济指标归宝安区统计。

为继续探索“一级政府三级管理”的管理模式，参照设立光明新区的做法，深圳相继于2009年6月30日设立坪山新区、2011年10月27日设立龙华新区和大鹏新区两个功能区。四个新区成立运行4年后暴露出行政执法职能不健全，最为明显的是新区所属部门缺乏行政强制措施权。2016年，为保障新区管理机构依法履行行政管理权，深圳将为新区管理单独立法，赋予新区管委会及所属机构可以以自己名义，行使县（区）级政府行使的行政强制权、行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政检查、行政确认、行政给付、行政指导及其他行政管理职权这十类职权，与区政府行政职权对等。

三、深圳行政区划变革经验及建议

行政区划的调整与变革要与本地的经济社会发展水平、行政管理体制相适应。通过制度创新优化行政区划格局可以促进经济发展，而经济发展、社会进步、人口增加又要求提高行政管理效率，调整行政区划。现有的行政区划格局是在既有的行政管理体制下形成的。深圳的未来发展，要优化行政区划格局，须先从转变政府职能入手，改革行政管理制度。一是合理划分政府与市场、政府与社会之间的合理边界，减少政府对经济的不必要干预，建立“大市场”；将社会服务和社会管理职能转移给社会，释放社会活力，建立“大社会”，完善社区自治能力。二是做好内部调整与细化改革，合理分割市、区（含功能新区）之间的行政权力，继续做好原关内关外一体化，实现南北平衡、东西平衡。三是要发展以产业链为纽带的大城市圈，实现城市间互补共生，共同发展，不应一味谋划吞并其他城市或者其他城市的某些区域。

［1］华文辉.深圳市政府与深圳经济特区政府：深圳市行政管理体制改革总论［J］.特区经济，1996，（8）.

［2］深圳市史志办公室编著.深圳改革开放纪事（1978-2009）［M］.深圳：海天出版社，2009：115.

责任编辑：李 彦

K928.2

A

1673-5706（2016）04-0071-04

2016-06-09

崔孝松，深圳博物馆深圳改革开放史研究中心副主任。