基于铁路更新改造属性的铁路更新改造资金优化配置方案比选研究*

刘杰伦李红昌

（1中国铁路总公司计划统计部处长、高级工程师，北京100844；2北京交通大学经济管理学院博士、副教授，北京100044）

基于铁路更新改造属性的铁路更新改造资金优化配置方案比选研究*

刘杰伦1李红昌2

（1中国铁路总公司计划统计部处长、高级工程师，北京100844；2北京交通大学经济管理学院博士、副教授，北京100044）

铁路更新改造属性是进行铁路更新改造资金优化配置的基础，其折旧属性、更新属性和递延属性会制约铁路更新改造资金配置模式。我国铁路更新改造资金优化配置总体上有分管模式、集管模式、放权模式、市场化模式四种类型，在构建对比分析指标基础上，提出规划引领方案等是被强烈推荐的方案。

铁路；更新改造资金；优化配置方案

0 引言

如何适应中国铁路总公司（以下简称总公司）经营机制转换，切实落实铁路局市场主体地位，实现更新改造投资精益管理、精准管理、精细管理，提高铁路更新改造投资效率效益，是摆在总公司计划统计部面前的一项重要任务。具体地说，总公司和铁路局及控股公司之间的关系，是典型的集团公司管控关系。总公司是母公司和出资人代表，铁路局是子公司和出资人代理。总公司在遵守国家法律法规前提下，如何配置更新改造资金及相关权利，是采取深入生产细节的运营管控模式，还是采取强调绩效考核的财务管控模式，抑或采取介于两者之间的战略管控模式，是需要进行深入分析论证的重大课题[1]。

铁路更新改造资金优化配置问题，除了要考虑一般性的运营管控模式、财务管控模式、战略管控模式的比选外，还必须把铁路产业的网络性等特点纳入考虑范畴。总公司毕竟拥有全路集中调度指挥等核心资源，虽然总公司定位于管理型企业，但仍然拥有关键生产性资源（调度指挥、财务清算、国家政策等）和生产性功能，说明铁路网络性导致某些共用性业务无法完全分解下放给铁路局，从而需要更加复杂的制度机制设计，既保障铁路局市场主体地位的落实，又切实实现路网性和共用性项目的合理投入和高效运作。

2013年我国铁路产业“政企分开”一个最直接的后果是，总公司需要按照现代企业制度要求，实行总经理负责制，总经理为公司的法定代表人，负责公司全面工作，按照现代公司治理规律进行集团公司管控，这无疑对总公司及相关职能部门转变职能、优化管理方式、提高运作效率提出了严峻要求。在这种情况下，比选铁路更新改造资金优化配置方案，有利于更好地推进总公司落实现代企业制度，更好地贯彻实施《中国铁路总公司关于明确两级企业管理关系的规定》（铁总发展与法律〔2014〕96号）文件精神。

1 铁路更新改造资金优化配置方案总体思路

1.1 指导思想

按照加强总公司管理控制和落实铁路局市场主体地位精神，充分借鉴民航、国电、神华等系统有益经验，立足铁路产业特性和发展阶段特征，采取战略管控模式，引入量化规划和综合规划理念，精益管理、精准管理、精细管理，规划先行，计划引领，预算管理，科学决策，全程监控，事后评估，信息保障，严格审批考核，保障铁路运输安全，提高企业经营效益[2]。

1.2 基本原则

基本原则包括：1）分级管理原则。总公司进行总体规划、计划、预算管理，总量控制，限额报批，过程监控、结果核备，集中部分资金用于路网性更新改造业务。铁路局落实规划、计划、预算管理，完善更新改造投资决策、实施和评估机制。2）激励约束原则。对于更新改造投资要进行总量控制和区域平衡，把更新改造投资和企业经营绩效、运输设备运用效率指标挂钩，既要抑制投资“饥渴症”，又要保持适度投资规模。3）建章立制原则。按照《铁路运输设施设备更新改造计划管理办法》（铁计〔2011〕93号），不断进行制度建设和完善，形成总公司和铁路局完善的管理规章制度。4）规划引领原则。总公司要建立项目储备库机制，探索精益管理方式，引入量化规划和预算管理，形成专项规划和综合规划，滚动形成年度计划和总体控制目标，通过规划、计划、预算，量化约束、动态监控和事后评估更新改造投资活动。5）市场机制原则。总公司铁路更新改造资金配置时，采取铁路局配套方法；非运输类投资利用更新改造资金时，采取还本付息配套方法。6）信息化原则。总公司计划统计部建立更新改造计划管理信息系统，对更新改造项目进行项目储备、项目评审、计划审批、统计分析，并通过ERP系统与财务信息、资产经营开发信息等进行必要整合。

2 铁路更新改造资金优化配置比选方案类别

2.1 总体方案类别

从总体上来看，铁路更新改造资金优化配置方案设计有四大类别，分别是分管模式、集管模式、放权模式、市场化模式。1）分管模式。分管模式是传统管控方案和传统修正方案的统称，延续了总公司和铁路局“二八”或“三七”分劈管理更改资金的思路，具有分级管理的典型特征[3]。总公司管理20％更新改造资金，主要用于路网性安全、扩能改造、环保等项目；铁路局管理80％更新改造资金，主要用于铁路局范围内的专用性项目。2）集管模式。集管模式是由总公司集中管控更改资金和更改规划方案的统称，包括更改基金方案和“资源剥离”方案等子方案。集管模式具有典型的集中规划、集中预算、集中管理、专项资金的典型特征。3）放权模式。放权模式是指把所有更改资金全部下放给铁路局方案的统称，包括总公司投资路网性项目方案、路网性项目收费方案等子方案。4）市场化模式。市场化模式是指在更新改造资金配置时引入市场竞争机制方案的统称，包括财务公司方案、项目融资方案等子方案。

2.2 具体方案类别

分管模式、集管模式、放权模式、市场化模式是四种主要的方案类别，这四种方案类别又包含子方案或方案子集，如图1所示。

图1 铁路更新改造资金优化配置具体类别示意图

分管模式（类别1）是一种分级管理模式。分管模式（类别1）包括传统管控方案（方案1.1）和传统修正方案（方案1.2），传统管控方案（方案1.1）包括二八管控方案（方案1.1.1）和三七管控方案（方案1.1.2），传统修正方案（1.2）包括规划引领方案（方案1.2.1）和总额管控方案（1.2.2）。其中，规划引领方案（方案1.2.1）是在传统管控方案基础上，引入规划引领机制，通过编制中长期规划和年度计划，建立项目储备库，通过规划管理更改项目。规划引领方案（方案1.2.1）的优点是：1）继承了传统方案的优点，具有传承性；2）把量化规划方法引入管控过程，提高了管理精细化和精准化水平；3）提高了更新改造工作的前瞻性和预算管理水平。规划引领方案的缺点是：1）具有传统管控方案的缺点；2）增加了总公司和铁路局的工作量；3）对信息化建设有较高要求。

集管模式（类别2）是一种集权类型的管控模式。集管模式（类别2）包括更改基金方案（方案2.1）、集中配置方案（方案2.2）和资源剥离方案（方案2.3），更改基金方案（方案2.1）包括行业基金方案（方案2.1.1）和集团基金方案（方案2.1.2），资源剥离方案（方案2.3）包括局部剥离方案（方案2.3.1）和整体剥离方案（方案2.3.2）。其中，更改基金方案（方案2.1）是把原来的更改资金变成一种具有专项管理性质的基金。更改基金方案（方案2.1）的优点是：1）可以从折旧资金或从运输进款中进行扣除；2）民航提供了“一金一费”征收方法的成功案例；3）更改基金在配置上更多专款专用，按照规划和年度计划进行配置；4）结余的更改资金可以用于资本运作或基本建设用途。更改基金方案（方案2.1）的缺点是：1）行业基金需要国家或部委的法规，实施困难程度高；2）集团公司基金方案在向企业征收基金时，需要铁路局具有较好的盈利能力，否则仍然是对铁路局折旧的扣除；3）基金征收办法、征收费率等需要进行制度建设。

放权模式（类别3）是一种完全把更新改造资金和关联权利下放给铁路局的模式，但需要解决路网性项目投资问题。放权模式（类别3）包括路网性项目总公司投资方案（方案3.1）、路网性项目铁路局联商方案（方案3.2）和路网性项目独立收费方案（方案3.3）。其中，路网性项目总公司投资方案（方案3.1）是在全部更改资金都下放给铁路局后，路网性项目投资由总公司筹集，资金来源是铁路局的投资收益或其他融资渠道。路网性项目总公司投资方案（方案3.1）的优点是：实现了铁路局市场主体地位；路网性项目总公司投资方案（方案3.1）的缺点是：在铁路局盈利能力不强，或总公司缺乏多元化收益来源的情况下，路网性项目投资资金得不到保障。

市场化模式（类别4）是一种和分管模式、集管模式和放权模式并不矛盾的并行模式，之所以单独拿出来讨论，是因为采用市场化方式是总公司改革发展的重要创新方向，也符合引入社会资本，构建责权利清晰的经济主体的总体发展战略。市场化模式（类别4）包括财务公司方案（方案4.1）和项目融资方案（方案4.2）。财务公司方案（方案4.1）是指总公司成立财务公司，对铁路更新改造资金的运用采用市场化方式，特别在总公司集中部分更新改造资金的情况下，采取借贷方式给房地产开发等业务，增强对资产开发和资本运作的约束机制。项目融资方案（方案4.2）是指对于编组站等路网性项目，在独立运作的同时，可以吸纳社会资本进入。例如，美国的Rail Belt编组站就是一个独立运作法人主体。

3 铁路更新改造资金优化配置方案比选

表1 铁路更新改造资金配置不同方案比选列表

针对分管模式、集管模式、放权模式、市场化模式的不同子方案，不存在唯一最优的更新改造资金优化配置方案，但是，课题组仍然推荐采取传统修正方案、路网性项目收费方案、项目融资方案等。在总公司具体实践过程中，极有可能出现的是某种调和方案，是一种把规划引领、市场化融资、收费核算等集成的实践方案。同时，更新改造资金优化配置方案往往和总公司对铁路局的总体管控模式相联系，有时会涉及总公司和铁路局的组织重构、资源重组等内容，换句话说，更新改造资金是“组合拳”中的一拳。因此，在相关方案比选时，定性色彩会浓重一些。

从表1可以看出，相关评判指标包括：1）是否有利于铁路局市场主体地位；2）是否有利于路网性投资；3）是否有利于规划管控；4）是否有利于充分利用累积管理经验；5）是否有利于吸纳社会资本；6）是否有利于绩效考核。经过定性分析，课题组强烈推荐规划引领方案（方案1.2.1）、集团基金方案（方案2.1.2）、局部剥离方案（方案2.3.1）、路网性项目独立收费方案（方案3.3）。

4 结论与建议

中国铁路产业政企分开后，亟需按照现代企业制度进行铁路更新改造资金优化配置，其中，选择适宜的优化配置方案有利于更好地推进总公司落实现代企业制度，更好地贯彻实施《中国铁路总公司关于明确两级企业管理关系的规定》（铁总发展与法律〔2014〕96号）文件精神。本文提出了铁路更新改造资金优化配置的指导思想与若干基本原则，提出了分管模式、集管模式、放权模式、市场化模式。构建了6个评价指标，综合评价了不同铁路更新改造资金配置方案，强烈推荐规划引领方案、集团基金方案、局部剥离方案、路网性项目独立收费方案。结合我国铁路更新改造资金优化配置的现实，笔者建议提高铁路更新改造资金优化配置的外部市场激励性和内部管理激励性，未来要探索强化总公司内部的规划引领措施，同时加强路网与相关业务环节之间的市场化定价机制，积极探索铁路更新改造资金配置过程中的市场实现方式，提高我国铁路稀缺资金资源的配置效率效益。

[1]北京交通大学.铁路改革发展形势下铁路更新改造资金优化配置研究[R].北京交通大学课题组，2016：1-180

[2]中国铁路总公司.中国铁路总公司关于明确两级企业管理关系的规定[Z].中国铁路总公司，2015

[3]中华人民共和国铁道部.铁路运输设施设备更新改造计划管理办法（铁计〔2011〕93号）[Z].铁道部计划司，2011

[4]李红昌，何琳.改革发展形势下铁路更新改造资金优化配置研究[J].铁道经济研究，2016（2）:1-5

（责任编辑：魏艳红）

Research on the Optimization of Railway Renovation funds Allocation Plan Based on Railway Industry's Characteristics

LIU Jielun1,LI Hongchang2
（1 China Railway Corporation,Department of Planning and Statistics,Director,Beijing 100844,China;2 School of Economics and Management,Beijing Jiaotong University,Associate Professor,Beijing 100044,China）

Railway industry's characteristics are the foundations of railway renovation funds allocation.The characteristics such as depreciation,update and delay would restrict the allocation mode of renovation funds.Generally speaking,there are separated mode, concentrated mode,railway bureau mode and marketization modes.Based on the comparison indexes,the planning oriented mode is preferred.

railway;renovation funds;allocation plan optimization

A

：1004-9746（2016）06-0001-04

2016-11-10）

*本文受到中国铁路总公司科技研究开发计划重点课题“铁路改革发展形势下铁路更新改造资金优化配置研究”（2015F007）资助