西北地区农地流转的基层政府管理供求研究

张巍巍,谷小勇

(1.南京师范大学 泰州学院，江苏 泰州 225400；2.南京农业大学 人文学院，江苏 南京 210095；3.安徽大学 经济学院,安徽 合肥 230601)



西北地区农地流转的基层政府管理供求研究

张巍巍1，2,谷小勇3

(1.南京师范大学 泰州学院，江苏 泰州 225400；2.南京农业大学 人文学院，江苏 南京 210095；3.安徽大学 经济学院,安徽 合肥 230601)

我国西北地区虽有大规模撂荒地，但农地流转仍不甚发达。研究以甘肃省永登县为例，采用溯因法和调查法探究这一矛盾，其很大程度上是由基层政府在管理供给中不重视政策探究与实施、普法不力、知法违法和农业补贴不足造成的。而与此同时，西北地区农地受出让方又需要基层政府尽快解决农地流转纠纷，加大农地流转法规宣传，规范行政管理供给行为，帮助提高农地租金和提供有效贷款服务等。因此，西北地区基层政府应采取建立农地“两权”纠纷解决机制、依法公平判罚、政策承诺适度和积极争取惠农政策支持等措施，以使其农地流转管理供求有效衔接，提高农地受出让方的农地流转意愿，加快西北地区农地流转发展。

农地流转；基层政府；管理供求；西北地区

农地流转是优化农地资源的一种有效途径，可以促进农地要素的合理流动和规模经营，加快农业结构调整和农业产业化经营，推动农村剩余劳动力转移及农村经济的全面发展。但《农村土地承包经营权流转管理办法》颁布已十余年，拥有大规模撂荒地的我国西北地区农地流转仍不甚发达，规模及其成效都较小。至2012年底，流转农地占全部农地的比例才达到12.4%。究其原因，主要是包括县乡各级政府部门在内的基层政府在农地流转管理供给中的诸多与需求不相符的行为。研究以2013年以来在甘肃省永登县调研所获资料为依据，深入剖析西北地区农地流转的基层政府管理供求现状及问题，并依需求对其供给行为提出规范与矫正建议，冀望对促进我国西北地区农地流转健康快速发展有所裨益。

一、农地流转的基层政府管理供给问题

(一)不重视政策探索与实施

在农地流转中，基层政府扮演着政策探索者、制定者和实施者的综合角色。面对受教育程度低、土地法律意识和市场意识都淡薄的农户，其管理供给时应充分发挥这些角色的作用，主动引导、扶持农户流转农地。西北地区基层政府对于制定政策很积极，但对于实施政策不太重视。如永登县政府先后制定了《关于加快推进全县农村土地承包经营权流转工作实施方案》和42号文件等，提出了“各乡镇土地流转服务中心建立土地流转信息平台，及时发布土地流转信息，按土地流转程序进行土地流转”“对流转期限在5年以上、连片规模经营面积500亩以上的经营主体给予每亩10元的补贴”“协调银行向规模租地者贷款”等承诺，但许多都没有兑现。

虽然当前政策探索在西北地区显得非常迫切，但基层政府仍显得漫不经心。这突出表现在农地产权纠纷问题的解决方面。在此问题已严重到影响政府部门工作的情况下，基层各政府部门并未积极探索、研究可以有效解决此问题的政策方法，却大都以敷衍、推责态度处理之。如永登县国土局以农地纠纷不属其管理范围为由，不予干预，但土地确权、城乡地籍和土地登记及发证工作、土地纠纷调处等确实是其应负的职责；永登县法院以没有土地确权证书为由，驳回农地纠纷起诉，但土地确权工作在永登县始于2012年，当前也只在部分地区试行，许多农户和村集体还未领取这些证书，驳回理由明显不成立；永登县农村土地承包经营纠纷调解仲裁庭(简称“永登县农地纠纷仲裁庭”)让农地纠纷双方自证农地产权属于自身，把可以利用其保存的土地经营权承包证书存根来证明此点的责任予以推卸等。

以上这些基层政府管理供给行为阻碍了西北地区农地出让的正常进行，提高了农地流转交易成本，在一定程度上降低了农户出让农地和新型农业经营主体受让农地的意愿及规模，延缓了农地流转速度。

(二)普法不力与知法违法

既然国家大力倡导农地流转，基层政府遵从国家法令决定实施，那么就应在农村大力宣传相关法规，让农户对其有深入认识和了解，激发他们出受让农地的意识，确保他们依法流转农地和保护自己的权益。但事实上，西北地区基层政府的普法供给方式及力度甚至不如既往的农村土地承包经营权证书发放，在许多村庄连宣传标语都未见到，更不要说向农户深入解读农地流转法规对其流转农地权益的保护状况。这使西北地区大多数农民对农地流转法规颁布的目的及其内容不甚了解，其流转农地的积极性无法被激发。如2013年，永登县被调查的103户农户，“一点不了解”农地流转法规的农户有75户，占比高达73%；而“非常了解”者仅有1户，占比不及1%。同时，这也使西北地区一些农户无法有意识地利用农地流转法规来维护其农地流转收益，在其他农地出受让者流转农地收益受损的负面影响下，其流转农地意愿进一步降低。

此外，国家法律严格规定不允许自由买卖土地，但西北地区部分乡镇干部为完成移民安置等工作，不顾及此条规定，间接参与流转形式下的农地买卖。如红城镇政府未经凤山村村集体同意，私下与该村4户村民协调，促成他们以每亩100余万元的价格把正在耕种的插花地转卖给龙泉镇深沟村，以供后者整体搬迁使用。这加深了西北地区一些农户对基层政府协调、主导流转农地行为的戒惧，使其不愿意参与基层政府的此类管理供给活动。

(三)农业补贴不足

由于干旱缺水和距离农户居住地较远，西北地区山旱地的耕种成本较高，甚至收不抵支，大量被农户抛荒，非常适宜规模化经营。但许多潜在的或已为规模农地租入者租入的意愿并不太高，因为基层政府供给的农田道路和水利设施建设、奖励等财政补助资金太少。如永登县政府给予规模农地租入者修建的灌溉水泥管道和滴灌管，不到一年就已破损，无法使用，成为象征性的财政补贴产物。虽然此结果也有偷工减料的因素，但财政补贴不足应是主因。更有甚者，一些地区的基层政府承诺给予农业补贴，但不予以兑现。如上文提及的每亩10元补贴，永登县政府就没有兑现。这使潜在的或已为规模农地租入者无法通过政府提供的足够补贴来大幅降低其整治、复耕山旱地的成本，以致其无力大规模租地或进一步扩大规模经营。如永登县惠农生态发展有限公司把全部资金投入到整治所租大同镇的5426亩山旱地后，只能把在邻镇租入的6000余亩山旱地抛荒。

同时，虽然西北地区农户拥有的农地数量多，但由于农地租金较低，即使把它们全部出租，也不能获得较高收入。如2013年，永登县山旱地的年租金多在每亩78元，水浇地的年租金至多每亩500元；以五口之家为例，按照其平均拥有山旱地9.1亩、水浇地5.6亩计算[1]，全部农地租金仅为3509.8元，不足中东部地区许多拥有相同亩数农户收入的三分之一。如果农户全部出租后出外务工失业，如此的租金收入不足以支撑其生活所需的粮食和蔬菜。由于基层政府对个体小农一点也不供给农业补贴，仅依赖中央政府每年供给每位农民的200多元农业补贴[2]，仍不能弥补此差额。西北地区农户出让水浇地的意愿低、速度慢、规模小的原因就在于此。

二、农地流转的基层政府管理需求现状

(一)解决农地流转纠纷，保障农地“两权”所有者及受让者权益

撂荒山旱地是西北地区农户最愿意出让的农地，但由于它们常年不被所分农户耕种及其经营权证书在发放时没有被农户领取或领取后又遗失等，在被其他农户长期侵占、耕种后，或在乡镇干部的协调下被个别村干部和农民以流转形式转卖于外村农民后，其产权开始变得不明确，导致有租入者而无法出让。因此，无论是最初的农地承包者，还是后来的农地实际耕种者、拥有农地所有权的村集体和以买入为目的的农地受让者，都需要基层政府尽快公平地判决相关纠纷，保障其对农地持有的权益，而不是被各相关政府部门相互推诿，久拖不决。尤其是在所有权证书和经营权证书没有发放或都被持有人遗失的情况下，基层政府更应积极、主动帮助寻找可以证明农地各种权属的证据，而不是一味地让农地纠纷双方去自证；对于由乡镇政府参与、以流转名义进行的农地买卖，要对所有涉案人员处以公平的判罚和惩戒，不能仅以有罪免刑的方式惩办农地出让人和追回农地出让费等有失公允的方式来完结。

共建“平安西江”行动，让我们追求的长治久安目标得到进一步实现。“平安西江”行动开展以来，西江辖区水上交通安全形势进一步稳定好转，特别是今年以来，西江辖区仅发生1起一般等级事故，与去年同期相比有明显的下降，实现了开展“平安西江”行动的基本目标。

(二)加大农地流转法规宣传，阐明国家支持保护农地流转状况

这是西北地区许多农户对基层政府管理供给行为的首要需求。他们认为受自身文化程度较低、自身接收信息及政府发布信息的方式及渠道较少等因素影响，对农地流转法规了解甚少，这制约了他们受出让农地意愿的提升。所以他们迫切需要政府多渠道、多方式地宣传农地流转法规，使其了解以下三方面的内容：(1)流转农地需要经过哪些政府部门同意，农地流转合同在内容上该如何撰写及在程序上该如何签订，才能更好地保护其权益，否则将会产生哪些危害及造成何种程度的损失；(2)哪些行为属于违规流转农地行为，国家对此有怎样的惩罚规定；(3)各级政府对农地流转有哪些扶持政策，财政资金的补贴力度和贷款的支持力度如何。

(三)规范行政管理行为，切实兑现承诺

被调研的西北地区农户和新型农业经营主体亟需基层政府规范自身行政管理行为，进一步树立其威信、诚信：首先，对于属于他们职责范围内的事情，要积极履职，尽快妥善处理，不能毫无理由或以荒诞理由来拖延、推脱、不予解决。譬如永登县法院就不能以确权证书缺乏为由，驳回农地产权纠纷起诉；永登县农地纠纷仲裁庭也不能以民国时期地籍作为仲裁农地产权纠纷的证据，因为新中国成立后，其已失去法律效力。其次，对于涉及多部门的农地流转纠纷，负有主要责任的部门应积极与其他部门协调，主导纠纷处理，不应推责。如永登县一些农户要求，其解决农地纠纷的诉求不要在村委会、乡镇政府、县农地纠纷仲裁庭、县法院和县政府之间被无休止地推诿。再次，对于参与违法流转农地活动的所有人员都要公平处理，不能偏颇涉及的政府人员。如永登县许多农户要求，对于参与非法流转农地活动的乡镇政府人员也要惩戒，以体现法律公正。最后，政府一定要兑现承诺。因为西北地区新型农业经营主体的租地营农决策行为很大程度上是基于基层政府的承诺而做出，承诺不兑现，会影响其租地营农规模，甚至会导致其经营失败。

(四)帮助提高农地租金和提供有效贷款服务，满足流转农地意愿

由于耕作条件差，农地租金较低，专兼职耕种农地的机会成本也都较高。再加上国家供给的各种农业补贴较低和农地流转后的失业家庭生活无保障等因素影响，农地在西北地区成为许多农户的“鸡肋”。出于出外务工之目的，他们有出让农地的强烈意愿；但基于保障失业后家庭生活之目的，其也需要基层政府帮助其提高农地租金，使租金额度达到维持其家庭生活所需的水平。如2013年，永登县75户被调查的农地出让户，高达51%的农户有此需求。

与此同时，西北地区许多新型农业经营主体欲进一步扩大农地租入规模和提高经营水平，却没有充足的贷款可资利用。为此，他们不得不付出高额利息，向民间融资。这使其营农成本大幅提高，收益降低。因此，他们迫切需要基层政府帮助其实现贷款；而且这些贷款协助服务的承诺应是能兑现的，不仅仅是写在政策中的，更不应是当面承诺而后不予确认的行为。这是西北地区新型农业经营主体对基层政府管理供给行为的又一需求。如，2013年75%的永登县种养大户需要基层政府帮助解决贷款难问题。

三、需求视角下农地流转的基层政府管理供给行为规范与矫正

(一)建立农地“两权”纠纷解决机制，加快廓清农地“两权”归属

勒尔刚和苏华指出，土地产权不清致使我国省界长期无法划定，群众为此械斗不止；但如果地方政府能本着顾全大局、互谅互让和尽力化解矛盾的原则，深入研究这些问题形成的渊源，细致地做好县乡干部群众的工作，那么由此引起的边界争议、纠纷就可以得到解决[3]。借鉴此经验，西北地区基层政府应建立农地“两权”(所有权和经营权)纠纷解决机制，尽快解决“两权”不清引发的农地纠纷，廓清纠纷“两权”的归属，为其顺利流转奠定基础。一是建立不同效力的多元化的农地“两权”纠纷解决举证原则。规定声称农地“两权”归其所有的村(社)集体、农户应自行提供国家颁发的所有权证书，法律效力为最高；如果农地“两权”证书遗失，其可以提交农地“两权”证书复印件或存根，法律效力次之；以上证书及存根都无法提供的情况下，可以提供农地“两权”分配给其的档案记录或3位土地分配当事人的证言，但法律效力再次之。以上证据的时效以解放后政府颁布、记录及存档者为准，最新时效的证据冲抵此前所有时效的证据。二是确立公平的农地“两权”纠纷解决原则。对于证据确凿充分的，直接把农地判归“两权”所有者。对于给农地“两权”所有者造成严重损失者，侵占人应予以赔偿。由于政府参与而造成农地“两权”所有人、侵占人遭受重大损失者，由参与政府部门承担赔偿责任。如果以上证据农地纠纷双方都无法提供，纠纷农地归属国家所有，由政府酌情处理。三是建立干部与农地纠纷村(社)集体、农户恳谈工作机制，各级干部要向农地纠纷双方及时传达政府解决问题的原则和耐心倾听他们的需求，在依法处理和满足农地纠纷双方需求之间寻找一个平衡点，化解他们之间的农地纠纷矛盾。

(二)深入宣传农地流转法规，积极依规履职和依法公平判罚

西北地区基层政府，首先，应通过政府网站、官方微博、电视广播、手机短信、召开座谈会、农村广播和印刷标语等多元化传播渠道与方式，在县域范围内持续宣传国家的农地流转法规，向农户和新型农业经营主体等阐述出让农地和规模租入农地经营的益处、政府对规模农地租入者的扶持尤其是财政金融支持情况，提高既有各类营农者和潜在营农者受出让农地的意愿。其次，对于涉及多部门的管理责任处理，主要管理部门承担主要责任并在年终考核中予以不合格等级，其他部门负次要责任并予以基本合格等级；严惩不作为行为和无正当理由推卸管理职责行为，促使各政府部门积极依规履职。最后，对于编造虚假农地流转合同者、以售卖为目的的农地流转者、保管农地“两权”证书及其存根不当的公职人员，无论是直接参与人，还是间接参与人，都要依法追究责任，并予以公平判罚，以促使西北地区农地依法健康流转。

(三)政策承诺适度，保证切实履行

探究上文中基层政府没有兑现补贴和贷款承诺的原因，主要是其自身财政实力不足和越权。经济发展落后使西北地区许多县财政收不抵支，存在很大缺口，需要国家转移支付。在此情况下，中央颁布的农地流转政策又要求地方政府对规模性农地流转予以财政补贴和贷款，基层政府为此不得不在其发布的农地流转政策规定中给予财政补贴，但额度定得很低，以便少支付，甚至不支付。相对于中东部连贫困地区(如宿州市[4])都是每亩几百元且连补多年的财政补贴政策，永登县每亩15元且不连年给予的规模性租地财政补贴就说明了这点。同时基层政府在不与银行协商好的前提下，就依照上级颁布的法规，发布含有银行贷款内容的农地流转政策；可当政府要求银行向其认定的规模农地租入者贷款时，银行却以后者不具备贷款条件而拒绝。在县域范围内政府和银行是两个独立实体，没有隶属关系。对于银行的拒绝，基层政府也只能无奈。可见，西北地区基层政府在上述两方面的失信也是被动的。因此，他们应调整现行农地流转政策，使其与自身的经济实力和职权相一致，切实履行工作职责，重新树立诚信形象，有效发挥其在农地流转中的引导、扶持作用：一方面，竭力从财政上筹措资金，把既往允诺的奖补资金兑现给当时的规模农地租入者；对规模性租地营农者奖补资金额度的设定以县财政可以负担为准，不做超出自身财政承受能力的承诺，保证奖补资金能及时兑现；另一方面，积极与银行协商，放宽对其推荐的规模农地租入者贷款的条件，提高他们贷款的额度，并把这些商定内容如实反映在所颁政策中。

(四)积极争取惠农政策支持，提高农地收益率

表面上看，农户需要基层政府帮助其提高农地租金是不现实的。因为在土地收益没有大幅提高的前提下，由基层政府通过行政命令要求农地受让者提高农地租金的措施显然不可行。但西部地区基层政府可以充分利用国家近年提出“加大农业补贴力度”[5]的这一机遇，向国家和区内省市政府阐述在工业建设亟需用地的情况下，发展本区农业对国家及区内工业发展和粮食安全的重要性，农地对本区众多低技能和低文化程度农户的不可或缺性，以及本区域农地抛荒后复耕的高成本性等，争取国家和区内省市把更多的土地整理复垦开发、中低产田改造、土地沙化治理、中型灌区节水配套改造、小流域治理、稳产高产基本农田建设、粮棉油等大宗优势农产品基地建设等项目向本区倾斜，改善农地上的灌溉、输配电和道路等基础设施，改良农地土壤结构，提高农地的质量和产出效益，进而拉动农地租金的提高，为本区农户弃农务工和营农者租地营农创造良好环境。

[1]永登县地方史志编纂委员会.永登县志(1991～2006)[M].兰州：甘肃文化出版社，2011:103,133-134.

[2]朱信凯.美国农民收入40%来自农业补贴 中国不到4%[EB/OL].(2012-6-30)[2012-07-23].http://finance.sina.com.cn/nongye/nyhgjj/20120723/193112646219.shtml.

[3]勒尔刚，苏华.职方边地[M].北京：商务印书馆，2000:611-628.

[4]安徽省农业委员会.宿州市大力培育家庭农场[EB/OL].(2013-01-22)[2016-03-22].http://www.ahzwgk.gov.cn/xxgkweb/showGKcontent.aspx?xxnr_id=115607.

[5]中共中央国务院.关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见[N].人民日报，2013-02-01(1).

[责任编辑 龚 勋]

2016-07-02

安徽省社科规划项目“基于供求视角的安徽民办职业教育发展研究”(AHSKF09-10D20);安徽大学农村改革与经济社会发展研究院2014年招标项目“新型农业经营主体培育背景下的职业教育模式研究”(NYYZB14005)。

张巍巍(1980-)，女，山东烟台人，讲师，博士研究生，主要从事农林经济管理研究。

F321.1

A

1008-4630(2016)05-0055-05