浅析对法院院长审判行政化的遏制

李　冉

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)



浅析对法院院长审判行政化的遏制

李冉

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

司法实践中，法院院长审判行政化倾向的问题日益突出。这导致了司法公信力受损、司法独立堪忧、案件质量下降的严重后果。分析此问题可以从院长职能定位的影响、行政事务的繁重、法律素养的缺失三个方面入手，继而从组织结构的设置、管理职权的调整和保障体制的完善三个层面提出建议。

法院院长；审判行政化；司法改革

一、院长审判行政化的表现

行政是指社会组织在其社会活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。行政侧重于管理的有效性，而司法侧重于审判的公正性。法院院长审判行政化这一问题出现多年，主要表现在以下两个方面：

(一)审判委员会运作的行政化

院长审判案件主要是通过审判委员会(以下简称审委会)来完成。审委会的组成人员主要包括院长、副院长及各业务庭主要负责人、各科室主任。法律规定审委会实行民主决策机制，但审委会的组成人员的行政级别直接影响了案件的决策。《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第16条第1款规定，“院长参加审委会，将在最后发言”。毫无疑问，院长的发言对于案件讨论的结果有着至关重要的作用。有的委员们能够从院长对其问题的提问、法律的解释、案情的判断中领会院长的倾向性意见，即使不同，院长发表意见后也很可能转变立场，改为支持院长意见，从而形成多数意见。表面看来，审委会讨论是以民主集中、少数服从多数的方式发挥群体决策优势，但实际过程却可能是个人意见代替群体意见。〔1〕

(二)院长裁案的行政化

院长通过案件审批制度实现行政权幕后裁决案件。院长基本不参加案件开庭，但却凭借手中的审判管理权影响或决定案件的裁判。不同于审委会讨论案件的方式，院长的裁决依据，主要基于承办法官对案件的汇报，然后通过直接指示对案件进行审查或修改裁判文书等。如果合议庭的意见与院长的意见不一致时，院长可能拖延甚至拒绝签发裁判文书，直至案件提交审委会讨论或者合议庭法官屈服。毫无疑问，主审法官通过亲自开庭审理案件做出的判决肯定比未亲自开庭审理案件的院长更了解案件的实际情况，法官“审而不判”，院长“判而不审”，这是一种更为严重的利用行政权审判的现象，也是司法改革“以审判为中心”所要克服的难题。

二、院长审判行政化的危害

(一)损害当事人利益和司法公信力

当事人将案件诉至法院是为了得到一个公正的裁判。无论是院长在审委会讨论案件中的最后发言，还是用行政权力幕后干预案件的裁判结果，客观上都会造成“审判分离”现象的泛滥，这对案件审理的负面效应是不可低估的。案件讨论过程中，院长通过主审法官介绍在较短时间内熟悉案情，进行审判，而主审法官介绍案情不可避免地带有主观色彩。这正如“传话游戏”，从第一个人到第五个人，故事有所改变，到第十个人，故事就已变得面目全非。所以，这种方式会造成对事实认识的不准确或错误，进而可能导致法律适用的错误。在此情况下往往会造成对当事人利益的损害。

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”〔2〕，法律的权威和公信力源于人们对案件裁判结果的信服和尊重。一方面院长频繁用行政权干预案件，不仅令当事人对裁判结果心灰意冷，而且也使得法官们对自己的法律信仰感到迷茫。一旦人民群众、法律职业共同体与法律之间的信任关系被破坏，司法公信力的威严便随之坍塌。另一方面，院长审判行政化使得院长与各行政部门关系密切，权力和法律的结合动摇了司法的独立性，法院成为政府部门的附庸，司法公信力受到质疑。

(二)加剧司法腐败，损害司法独立

院长频繁地使用行政权力干涉案件审判，不仅会造成法院与其他行政部门之间的司法腐败，也会造成法院内部的司法腐败。院长无论是为了法院的整体利益、还是自己的私人利益，都可能干预案件。而法官们的职位、待遇、福利、级别掌控在院长的手中，不得不听其领导指挥安排，比如审委会的讨论就会从表面的多数意见赞成转化为实质上的一人独大意见。法院行政部门权力扩张，行政人员争权夺势，司法腐败繁衍的温床会越来越大。

《刑事诉讼法》规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”然而实践中法院的司法经费、员额编制、后勤保障都要依靠当地政府的支持，要想司法独立，要想地方党委政府不干涉案件审判，真可谓难于上青天。法院院长审判行政化使得法院与其他行政机关联系频繁，裙带关系密切，这极其容易产生权权交易、滋生腐败。倘若政府作为被告被诉至法院，政府机关是否会干涉？法院的裁判到底会怎样？只要一干涉，司法独立、公正审判就会荡然无存。

(三)行政程序繁琐，案件质量下降

我国的法院一直面临“案多人少”的情形，每个法官手中案件堆积如山。其实，法院并不是法官少，而是办案法官少。一方面，法院的审判管理模式行政化，法院行政人员远远多于办案人员。法院内部的绩效考核、错案追究制等制度让更多法官的选择后勤行政。另一方面，案件的层层上报，院长的职权审批使得案件的审理程序延滞，审理时间冗长。特别是“向上级请示汇报时间不计入案件审理期限”成为法院的不成文规定后，案件的审理期限被拉长，案件堆积越来越多。

院长审判行政化必然导致案件质量的下降。一方面，院长插手案件和党政部门干涉案件的情形增多。审判分离、案外因素使得案件无法公正审理，这种现象不仅违背了“依法治国”的方略，也是造成“冤假错案”的根源，长期下去可能造成灾难性后果。另一方面，审判行政化的滥用导致恶性循环。审委会的出现和向上级汇报案情虽说初衷是为了解决疑难案件，保证案件质量和公正审判，但在实际中却造成了一线法官更倾向于审委会讨论和案件汇报，使得一线法官责任感和荣誉感逐渐丧失。这种恶性循环使得院长行政权干预案件越陷越深。

三、院长审判行政化倾向的原因

(一)院长职能定位的影响

在实际的工作中，院长处理的更多是组织协调工作，并对外代表法院与法院外的党委、政府、人大、公安、检察等公共部门及日益突出的传媒、公众等社会力量之间进行有效的配合或沟通，预防、解决各种已发现、可能发现的冲突，以便为法院争取更大的话语权与发展空间。这样的司法体制环境，决定了院长的职权行使必定要受其职能定位的影响。

(二)行政事务的繁重

院长审判行政化与院长繁重的行政事务也是分不开的。“对人性保持应有的敏感性并具备较强的行政管理及协调能力自然成为作为管理家的院长必须具备的本事。”〔3〕这是中国长期以来由行政长官担任院长的现实原因，他们在管理协调方面更为得心应手。这些工作看似琐碎，其实都是法院这部机器顺利运转的每个螺丝钉，一个都不能少，一个都不得忽视。行政工作的有效性大大刺激了院长的审判行政化。院长需要用行政权协调好法院的内部工作。院长行政管理工作是否能做好体现在能不能用好人、能不能协调好内部关系、能不能调动全院工作人员的积极性。“管理阶层与全体员工之间的关系、组织内部各个职能部门之间的关系，是组织内部形象的试金石。”〔4〕院长如何处理法院各部门的关系，保证法院工作顺利进行；如何调动法院工作人员的积极性，避免优秀法官的跳槽辞职；如何进行业绩、职称的评选，怎样的评选才能保证公正等问题都需要院长拿主意，定纷争。这些问题都要法院院长依靠行政职权去解决。法院内繁重的行政事务使得院长无暇顾及更多的案件审判，院长的审判行政化自然在所难免。

(三)法律素养的缺失

在我国的各级权力机关，党委对法院院长的法律素养、业务能力不够重视，而过多地重视政治能力和管理能力。西方国家，首席法官或院长经常从法官群体中调任，大多数是资深法律人。在英国，一般至少具有10年的法律工作经验才能被考虑任命到高等法院的法官职位，而上诉法院至少须有15年的工作经验，这样一种任用机制确保了法院院长通常都具有较高的法律职业素养。在美国，虽然在高级别的法院，缺乏司法工作经验的现象并不少见，但如果不具备JD学位，通常是没有可能担任法官的，即使是在联邦最高法院也是如此。到1957年，联邦最高法院每个大法官都是法学院的毕业生，由此产生的首席大法官，其法律职业素养自然也是有保障的。

但是在中国并非如此。从2008年、2013年两个年份31位高级人民法院院长的履历中可见，仅有10人曾担任过审判员的经历。也就是说，除了这些法官是从普通法官晋升到高级法院院长领导职务外，其他的院长几乎都是从其他部门的领导岗位调任到法院继续担任院领导。这也是中国党政干部的任用惯例。而这些领导由于并非从一线的审判工作做起，当然积累的法律职业素养有限。〔5〕《法官法》第12条第2款豁免了法院院长必须通过国家司法考试的要求；而以外行身份调入法院当院长亦占多数，而且直接就是担任院长。这反映了我国对法院院长的法律素养要求门槛较低，司法职权的行使相应弱化，助长院长审判行政化倾向。

四、消解审判行政化倾向的途径

(一)改变法院的组织结构

要改变法院院长审判行政化倾向，就必须采取有针对性的改革措施，首先就是要实现法院系统的真正独立。

1.司法经费的独立

兵法有曰，“兵马未动，粮草先行”。法院正常运作的基础是充分有效的财政支持。长期以来，我国各级法院的经费预算都是依靠政府拨划，地方政府掌控着法院的财政收入和支出，这就不可避免地依靠政府，给政府插手干预司法事务的机会。要改变这种现象，可以采取全国的司法系统的财政经费独立于政府，即由最高司法机关编制经费预算，报全国人大审批；审批通过的经费由最高司法机关管理拨放给地方各级法院〔6〕，当然这也是未来最理想的改革方案。这不仅是因为中央有着最为充裕的财政收入，可以通过税收机制的调整来保障司法方面的经费，更在于只有由中央保障司法财政才能真正隔断法院与地方行政机构之间的关系，保证法院独立审判与法制统一目标的实现，也只有中央的调配才能做到削峰填谷，磨平不必要的差异。

2.员额编制的重整

法院应以法官为中心。在法院的人员管理方面，可以将法官编制和行政编制分开管理。另外，要使法院摆脱行政机关对其编制的干涉，那么法官级别就不能按照行政级别进行评定，从而使行政权力失去干预司法的理由和手段。同时，对法院人员要分块管理。依不同的岗位特点和需求设置，这要考虑到地方的特点、专业分工的不同进行职业化分类和专业化管理，确定各自的任职条件、选任方式和职责范围，按照不同的考核机制进行职务升迁和业绩考核。这样，一方面可以使法官有更多的精力投入于审理案件中，确保审判精英成为法官；另一方面行政人员对事务的管理减轻院长的行政压力，保证院长有更多精力审判案件。

(二)调整院长的管理职权

1.分化权力设置

法院院长身兼多职的同时意味着权力的过于集中，而解决权力集中只有分权。在我国的法院机构中，“政党型”院长占多数，这种设置是极其不合理的。“政党型”院长对行政职权的行使得心应手，而对审判职权的行使却无从下手，这样的院长行政权力过于集中。而任何领导的职权过于集中都会带来隐患，法院院长也不例外。审判行政化倾向是必然趋势。因此，我们必须将分管各事务的领导进行职权分离，一方面能减少权力的过度集中，另一方面也能形成权力制衡的对抗力量，从而达到相互监督的效果。

2.重构监督机制

职权受到监督是防止权力扩大和滥用的有效途径。我国法律对院长的职权行使有具体的规定，在国家的法律(如《宪法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等)和司法解释(如最高院颁布的司法解释和试行的单行法规)中都有所涉及。而对法院院长的职权监督却分散于行政领导监督体制和法官监督体制中，这种外在的监督体制并不能很好地解决法院院长职权滥用、行政权力扩大、审判行政化等问题。我国现今多是外在的监督，如立法机关的监督：院长的产生和任命方式、院长的负责并报告工作等，这些外在的监督固然重要，但落实到实际生活中却是漏洞百出。一般认为，只有内外结合的监督才能解决问题。对法院院长的内部监督体制应着手于对院长行政权和审判权的监督，使外部监督和内部监督相辅相成，构成完善的监督体制，从而制约院长行政权的滥用。

(三)完善法官的保障体制

完善法官的保障体制主要包括两个方面，即职业保障和法律保障。

职业保障，主要体现在两个方面：一是职务稳定性保障。各国有规定终身任职和退休制度，如德国、法国和美国的一些州，即规定法官在任时非因法定原因并经法定程序，其职务资格不可强制性更换变动。这个不仅适用于院长，保障院长职权行使的独立性和中立性，而不受政府机关的干扰；也适用于法官，鼓励法官审理案件，遏制院长的行政性干扰。二是司法豁免。即法官在审判过程中发表的言论和实施的行为，除非有恶意的违法行为，其他的不受法律追究。它保障了一线法官的执业权利，也鼓励院长亲自审理案件，行使审判职权，遏制院长仅听取汇报作出批复，用行政权力干扰审判中立的行为。这些保障不仅能够吸收更多的法律人才进入法院的管理体系，为法律专家型院长的选拔提供资源；还可以促进法院院长的工作，抑制法院外来干涉司法独立因素的介入。

法律保障是完善保障体制的另一方面。职权和权利一样，必然伴随着义务，即职责。对于法院院长审判的职权和责任，我们要从两方面着手保障：一方面是要用法律落实院长的审判职权，院长的审判范围、审判方式、权利救济等都要由法律规定；另一方面是要用法律制约院长的行政职权行使，这是对法院院长审判行政化的限制。纵观世界的其他国家，都会以法律的形式规定法院院长审判的职权和职责。虽然，法院的内部的组织规章和法官的职业规范对其不履行或不正当履行职责都会进行规定，但其效力远不及法律规定的效力。因此，赋予惩戒的强力必须法定化，这是遏制院长审判行政化重要的法律保障。

五、结语

改革自古以来就不是一蹴而就的，遏制法院院长审判行政化倾向的改革，不仅仅是法院的改革，也是司法体制改革的一环。改革之路必将艰辛和持久。集法官、行政领导多重身份于一身的法院院长，如何行使审判职权，遏制其审判行政化倾向，似乎是每一位院长面临的首要问题。但毫无疑问的是，我们应该本着司法独立精神和法院存在的意义去进一步探索研究。中国式院长模式的改革任重而道远，我们拭目以待。

〔1〕〔6〕 龙宗智，袁坚.深化改革背景下对司法行政化的遏制〔J〕.法学研究,2014(1):135，144.

〔2〕〔美〕伯尔曼.法律与宗教〔M〕.梁治平，译.上海：三联书店，1991：28.

〔3〕 左卫民.中国法院院长角色的实证研究〔J〕.中国法学，2014(1):10.

〔4〕 沈永祥，洪霄.公共关系学〔M〕.北京：化学工业出版社，2009：9.

〔5〕 刘忠.条条与块块关系下的法院院长的产生〔J〕.环球法律评论，2012(1):107-125.

(责任编辑余贺伟)

On Constraint of Judicial Administrative Tendency of the Court President

LI Ran

(Law School,Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan 450000)

In judicial practice, the problems of the judicial administrative tendency of the president of the court are becoming more and more prominent. The emergence of the problem led to the loss of credibility of the judiciary, the week judicial independence, and serious consequences of the decline in the quality of the case. We can analysis this problem from three aspects,the influence of political status,administrative affairs, and lack of legal literacy , then suggested to help the president of administrative trial of containment and the court's judicial reform from three planes, setting of organization structure, management regulation of functions and powers ,and perfect of guarantee system.

president of the court； trial administration tendency； judicial reform

2016-04-10

李冉(1991-)， 女，河南新乡人，郑州大学法学院 2014级诉讼法学研究生，主要研究方向为民事诉讼法。

DF718

A

1672-2663(2016)03-0076-04