巴西福利责任主体的反贫困政策均衡化研究

柳　颖

(中共内蒙古自治区委员会党校 社会管理与文化教研部，内蒙古 呼和浩特市 010070 )



巴西福利责任主体的反贫困政策均衡化研究

柳颖

(中共内蒙古自治区委员会党校 社会管理与文化教研部，内蒙古 呼和浩特市 010070 )

巴西是世界上贫富差距最大的国家之一，国家GDP和经济总量的快速增加并没有实现国民共同均衡富裕，而是造成了严重的贫富分化。同时巴西贫困规模大，贫困程度深。在此背景下，以巴西政府为主导，积极协同企业、社会组织采取了相应措施，为巴西印第安贫困人口的生活改善提供了保障。

巴西;责任主体;反贫困政策;均衡化

一　巴西贫困现状

二元经济使巴西地区经济发展表现出明显的不平衡，贫穷问题十分突出，主要表现有：第一，贫困地区在区位分布方面显示出很不平衡的态势。全国约有7500万贫困人口，其中3500万人为赤贫。这些人主要是黑人与印第安人混血人、印第安人和纯种黑人，主要分布在原始落后的北方地区，处于社会底层。例如位于巴西东北部的九个州是南美最贫困的地区，与沿海发达地区相比，其人均收入只有后者的三分之一，与全国人均收入相比也仅占全国平均水平的一半。根据1990年数据显示，该地区受贫困困扰的家庭数量占全国总数的74%，其中，皮奥伊州最为严重，贫困人口比例高达90%。所以，政府对于国家区域划分有了“第一巴西”和“第二巴西”的说法。二战结束后，巴西对位于北部的“第二巴西”与中西部地区采取减贫措施。第二，贫困规模大，贫困程度深。据联合国拉美经济委员会在1990年的调查显示，巴西人口接近一半贫困，其中农村贫困人口占73%。进入20 世纪以来，巴西的国民经济和人均国内产值增长率均居世界前列，是发展中国家中经济增速最快的国家之一。但巴西也是世界上贫富差距最大的国家，吉尼系数长期居高不下，1996年为0.60。2010年巴西的基尼系数为0.5304，该数值是巴西有该统计以来的最低值。巴西政府为了解决贫困问题，采取了相应措施。

二　巴西反贫困责任主体采取的积极措施及其成效

(一)政府推动实施“发展极战略”

这一战略的具体做法是在某一地区首先建立“发展极”，然后最大程度地发挥经济体制对于国民经济运行的传递与导向作用，并以此来助力与提速本地区全面经济发展。在此过程中，政府成立专门的机构，统筹全国的发展规划，并具体指导对落后地区的开发，建立“发展极”。

1967年，巴西在亚马逊州首府玛瑙斯地区建立首个自贸区作为“发展极”， 政府通过资金重点保障和优厚的税收政策吸引国内外企业前来投资建厂。此后，他们进一步推广这种模式，先后建立不同规模的“发展极”17个，在整个地区呈网络状分布，较好地推动了该地区的经济发展。据统计，截止1989年底，巴西政府对“发展极”总投资为135亿美元；吸引577家企业进驻自贸区达成70亿美元的产品销售额；在农牧业方面也有较好的表现，1990年共建立170多个农牧场，并吸纳2.7万相关从业人员，对亚马逊地区的经济发展做出了突出的贡献。

巴西政府采取了一系列行之有效的政策措施保障“发展极” 建设发展，主要有：(1)制定层级严密、上下有序的国家领导机制，并设置专门的指导部门对其进行统筹开发。(2)对于发展较为滞后区域的不同情况，有针对性的制定开发计划。如针对亚马逊地区的情况，巴西政府于1970年制定了《全国一体化规划》，其目的在于改变该地区农业生产布局，促进当地经济开发，特别是农业领域的发展。针对中西部地区实际情况，大力加强当地基础设施建设，同时注重沼泽地的治理，从而为区域整体开发增添动力。(3)通过一系列鼓励政策形成激励机制，促进建设“发展极”。一是积极筹集建设资金，引导民间资本向农业领域和落后地区汇集；二是推行各种鼓励政策，例如：减免所得税、流通税等，激励各类资本在当地投资建厂；制定农产品最低收购价政策，以积极的政策支持推动农业发展，尤其注意对新开发地区相关利益者的保护与支持；加大开发地区的基础设施建设力度，重点建设电子业、交通运输业。三是通过地区移民政策，为中、北部发展注入新的动力。例如巴西政府于1960年决定将原首都里约热内卢迁移至巴西利亚，并组织东南地区民众迁入在中西部马托格罗索州和北部帕拉洲、戈亚斯州、朗多尼亚洲设立的移民点，进行资源开发，发展经济，从而为工业发展提供了所需的人力和物力支持，对人口以及农业生产布局进行了结构优化。四是科学合理运用外资，积极建设“发展极”。基于财政不足的缺陷，巴西政府积极探索，一方面设立自由贸易区，一方面利用优惠的政策吸引外资，发展本地产业。巴西地方政府也根据本地区实际，采取对基础设施建设的科学管控与发展、对新建企业注资参股、不同程度的减免土地使用税费等多种手段吸引外来资金，帮助本地区发展。五是投入专项资金发展教育，帮助不发达地区培养师资，通过免费发放教科书、发展远程教育等多种手段提高当地人口素质，配合支持当地经济发展。巴西政府累计投资7亿美元支持自贸区的落成，此项政策不仅推动了以摩托车、电子为典型的技术密集型企业的发展，还促进了上述产业的配套产业以及服务业的全面建设。截至2003年，玛瑙斯已成为巴西开发较为封闭落后的亚马逊地区的门户与重要的增长极：玛瑙斯地区的彩电产品产量达到全国产量的八成，电子产品也占据了全国生产份额的15%。

(二)多元主体合作开发农林经济

巴西地处亚热带和热带，62%的国土面积适宜农业种植，蕴藏着巨大的农业发展潜力。战后，巴西把发展的主要方向选定在开发农林经济上，并采取了一系列行之有效的措施。一是政府和企业合作兴修水利，巴西东北部地区干旱少雨，萨尔内政府主政期间，于1985年相继投资40亿美元用于在东北部地区建成具有重要战略意义的百万公顷灌溉地。1999年政府再次注资29亿美元加强对于农业发展方面的保障，决定将圣弗朗西斯科河河水引入位于东北部地区的水库。二是引入高新技术，巴西政府希望通过对传统产业的技术革新，为当地农业生产现代化发展注入新的动力。1973年以巴西农牧业研究公司和农牧业技术推广公司为代表的科技创新公司，实现了将科技创新与农业生产相结合，推动巴西农业生产的快速发展的目标。三是重视森林经济的发展。森林资源作为巴西经济的支撑在国民经济中处于重要地位。除了天然的环境优势之外，政府在发展森林经济过程中对种植业、森林业、运输业发挥着统筹协调的作用。建设之初，开发者忽视客观规律，盲目增产、修路，使大面积的森林遭到破坏，面对这一问题，巴西政府积极采取引导居民界定森林产权、行使森林管理权等措施，明确规定，森林与农业种植并重，农田区森林一半保留、不得砍伐，一半种植农作物。我国民族地区在开发森林资源丰富的贫困地区时可以合理借鉴巴西政府与各主体合作的成功减贫模式。

(三)激励企业技术创新

自1980年以来，巴西政府着手调整本国科技发展，把科技创新纳入国家发展规划，并采取一系列措施逐渐加强企业和市场在科技创新中的主导地位：(1)建立科技创新与实践应用机制，使实验室与工厂车间接轨，增进科技创新成果的产业化。(2)鼓励技术开发，给予金融服务方面的优惠，例如放宽信贷条件、补贴税收优惠等。在税收方面：1984年颁布的《科技进步法》，阐明了免税额度与技术开发研究投入数额的比例；四年后又颁布实施了新的工业政策，降低企业技术研发税收、免收科技仪器进口关税。信贷方面，银行执行调低利率以实现支持技术开发，促进创新技术的发展。《2007—2010年科学技术和创新行动计划》明确提出，要加强生物、国防、公共安全、航天和能源等战略领域的创新发展，并加强和拓展全国科技创新体系的完善。巴西政府十分重视中小企业的发展和技术创新，政府每年从世界银行和美洲银行所获得的贷款以及本国银行的贷款中，都有一大部分投入到中小企业的发展中。政府主要扶持以信息技术为代表的产业类型，尤其注重中小企业的发展态势。据巴西软件协会(ABES)报告表明，2007年巴西软件行业总体发展规模达111.2亿美元，在整个软件产业中，中小企业占到总体份额的半数以上，而且国产软件在国内市场和国际市场上均占据了相当一部分的份额。

(四)注重人力资本建设，为贫困者赋权增能

巴西卢拉政府时期，“零饥饿计划”和“家庭救助计划”是针对改善贫困者生活水平，具有代表性的政府反贫困政策。

政府实施的“零饥饿计划”当中，就特别强调要加强贫困者卫生和受教育的基本权利建设，打破贫困家庭的卫生教育资源稀缺的恶性循环。通过增加贫困者劳动收入，减少成人文盲率实现彻底脱贫。解决贫困问题，政府清楚的知道要从根本上打破农村土地所有制的束缚，让农民“耕者有其田”，自食其力。

巴西里约热内卢、圣保罗等城市的贫困移民受教育水平低，缺乏专业技术和技能，存在大量低收入者和失业者。在低收入水平家庭当中成长起来的青年，受到家庭条件和自身情况的制约，没有得到优质教育与技能培训，在竞争中处于下游。年轻失业者占总失业人口比重60%，而失业人口当中有一半是不到25岁的青年。2003年，巴西政府推出“第一次就业计划”，每年至少要为20万年轻人提供就业岗位。政府设立“扶贫劳动者基金”，拨专款并授权培训机构对16-24周岁的年轻人进行培训，并要求培训结束后至少30%的人员找到工作。同时，若企业招聘初次求职的年轻人，可获得政府补贴。根据巴西劳工部统计，2003-2005年，该基金拨付劳动部资金比1999-2002年增加43%，极大的显示出政府在提高人力资本和改善就业方面的决心。而“零饥饿计划”中促进就业和为下岗工人提供就业指导和培训的计划都在很大程度给贫困者赋权增能。

与此同时，巴西政府实施的另一项“家庭救助计划”中针对农民的“家庭农业计划”提供了更多的资金与技术，农民的参与热情提高，收入大大提升。

三　巴西印第安反贫困责任主体关系均衡对我国的启示

巴西反贫困责任主体关系均衡的特征给我们提供了很好的启示，大致有以下方面：

第一，反贫困责任主体关系清晰，制定适合自身发展的科学道路解决贫困问题。一是以政府为主导，明确各主体的反贫困职责。把解决贫困问题上升到国家重点解决问题的行列之中，政府制定相应体制机制并提供资金保障，在实施中确保政策推行与落实。二是在与企业合作过程中保证区域协调与平衡，以国家政策措施作为解决贫困地区的有力举措，早日实现区域协调化发展与全面致富。同时为入驻企业提供行政、税收、财政等方面的优惠政策，以促进经济发展和增加就业岗位。在此过程中，“发展极”战略、农林经济开发等典型做法对推动巴西区域经济发展起到了积极的作用。政府还鼓励企业组织工作人员管理能力培训和生产经营人员职业培训。三是明确个人无责任即无权利意识，提升个人能力。巴西卢拉政府时期，实施的“零饥饿计划”和“家庭救助计划”在提高贫困者职业技术、专业素质方面发挥了重要作用。政府为个人提供了人力资本提升的资金与项目，而个人则是积极增能以获得更多的就业机会。四是建设包括政府组织、企业、社会组织三方面传递系统，清晰各主体责任界限，发挥各自在反贫困中的功能。

巴西政府、企业、社会组织与贫困者通过实施“发展极战略”、“零饥饿计划”和“家庭救助计划”，开发农林经济，因地制宜的进行了开发式扶贫。政府高度重视本国科技发展，通过把科技创新纳入国家发展规划，建设并提高贫困者人力资源水平，增强其责任意识。

第二，就我国而言，不同地区的贫困具有各自的特征和原因，必须均衡各责任主体在贫困地区经济发展中的作用。政府在机构设置、方针制定、政策保障、资金规模、流向和具体实施计划等方面，发挥决策和部署作用，政府由以往直接管理经济转向对国家宏观政策的管理以及对贫困地区经济发展的管理。这样“抓两头”的管理模式，对于实现经济体制变革中的社会稳定具有重要作用和意义。政府通过发挥权威，实现整合有利资源完成扶贫的最终目标。政府要引导企业主动采取措施发展特色产业，利用培训教育等手段为贫困者增能，这也是积极型反贫困的核心要义。同时，企业在发展生产、利用政府提供的有利政策基础上，也要积极开发人力资本，帮助员工提升能力素质。而个人则是变过去的接受为创造，变被动为主动，不再等待政府救济，而是通过积极就业，创造财富摆脱贫困。因此，均衡反贫困责任主体关系也是从救济式扶贫转变为造血式扶贫的关键。

[1][法] 桑蒂索.拉丁美洲经济政策的务实性[M].北京：世界知识出版社, 2009.

[2]孙志祥.美国的贫困问题与反贫困政策述评[J].国家行政学院学报，2007(3).

[3]何慧超.美国和欧洲国家反贫困政策比较及其对中国的启示[J].中国民政，2008(9).

Research into the Equalization of Anti-poverty Policy for the Main Body of Brazil’s Welfare Responsibility

LIU Ying

(Teaching Section of Social Management and Culture,CPC School of Inner Mongolia Autonomous Region Committee, Hohhot 010070,China)

Brazil is one of the countries with the largest gap between the rich and the poor in the world. The rapid increase of GDP and total economy did not realize the national common wealth, but caused a serious gap between the rich and the poor. Brazil has a large scale and deep poverty. In this context,the Brazilian government, enterprises and social organizations had taken relevant measures to improve the lives of the poor Indian people.

Brazil; main body of responsibility; anti-poverty policy; equalization

2015-08-28

柳颖(1983-)，女，南京大学公共管理专业博士，副教授，研究方向：社会学。

F113.9∶C913.7

A

1671-1181(2016)01-0016-04