乡村旅游中的利益博弈和制度安排
——以新乡南太行乡村居民的日常抵抗为例

闫 喜 琴

(河南师范大学 旅游学院，河南 新乡 453007)



乡村旅游中的利益博弈和制度安排
——以新乡南太行乡村居民的日常抵抗为例

闫 喜 琴

(河南师范大学 旅游学院，河南 新乡 453007)

依据博弈论和制度经济学理论，通过对新乡南太行三个典型乡村居民的日常抵抗进行深入调查分析，认为地方政府的制度安排漏洞与制度安排失灵，是导致乡村居民在利益博弈中处于被动地位的主因所在。为此，应从完善地方性法律法规、规范地方政府权力运行和乡村居民参与的制度保障等方面进行制度安排，从而避免地方政府行政权力在乡村旅游开发中的不当介入，达到保障乡村居民合法权利的目的。

乡村旅游； 制度安排；日常抵抗 ；南太行；社区参与

一、引言

1997年湖南张家界黄龙洞和宝峰湖景区的经营权分别以委托和租赁方式转让给企业经营，此举开创了我国旅游资源的国有民营模式，随后许多旅游资源丰富而又有资金障碍的乡村景区纷纷采用这种模式进行经营，但这也引发了政府、景区经营者和乡村居民之间的诸多利益矛盾，使相互博弈在所难免。

博弈(game playing )是指个人、团体或其他组织，面对一定的环境条件，在一定的规则约束下，依据所掌握的信息，同时或先后，一次或多次，从各自允许选择的行为或策略进行选择并加以实施，并从中各自取得相应成果或收益的过程[1]。在旅游开发中，由于存在着地方政府、乡村居民、景区经营者等核心利益相关者，他们的多方博弈也成了诸多学者关注的焦点，如薄茜运用博弈论的分析方法，构建动态博弈模型解析博弈主体关系和利益格局，较为清晰地展现了各利益相关者的博弈关系[2]。 徐宏、何淼从西方经济学博弈论视角，分析了古镇居民中的“旅游参与者”与开发商的利益博弈的原因和内容[3]。 付文超认为乡村旅游企业以牺牲生态环境为代价追求短期经济利益的行为，就很容易导致社区居民的非合作博弈，如果处理不当就会产生更为严重的社会矛盾[4]。这些学者运用博弈论分析了各相关利益者的博弈原因、过程及影响，认为地方政府和景区经营者在自主经营和转让经营、转让经营权后开发商合法经营与不合法经营等方面存在利益博弈，但在现实中，景区经营者往往通过寻租手段和政府官员达成一致，地方政府作为国家权力执行机构，享有对景区的管理权、经营权、收益权和使用权，会赋予景区经营者诸多权利和优惠政策，这样，政府和景区经营者在博弈中处于统一和强势地位，往往是主动作出决策的一方。由于信息的不对称和景区经营者对利润的追求，乡村居民在旅游发展中处于弱势和被动地位，往往会采用对抗、违约的方式与率先决策方进行博弈，轻则影响组织的远期效率，重则导致组织的解体。所以，在诸多博弈关系中，作为强势方的地方政府、景区经营者与作为弱势方的乡村居民的博弈最为常见，而通常情况下，只有地方政府作用的充分发挥，才能促使“乡村旅游地的经济效益、社会效益、文化效益和生态效益同步发展”[5]。 因此，政府如何从制度层面进行有效安排，提升乡村居民地位和利益保障，达到各方利益均衡，才是促使乡村旅游可持续发展的关键。

制度经济学认为，所谓的创新、规模经济、教育、资本积累等各种因素都不是经济增长的原因，而是其结果，是其外在的表现，而真正起作用的只有制度因素[6]。新制度经济学的代表人物科斯认为：在交易费用为零的情况下，对产权的不同界定并不影响资源的配置效率；在交易费用为正的情况下，一种制度安排与另一种制度安排的配置效率是不同的，因此制度安排及其变迁是影响经济效率以及经济发展的重要因素[7]。所谓制度安排，是指为对某些具体行动或关系实施管制的一些规则[8]，它最早应用在公司治理结构中，研究的是经济中的企业制度安排问题。引入企业经营的旅游景区治理结构和公司治理结构一样，实质也在于制度设计和安排，通过设计景区的组织方式、控制机制和利益分配等相关制度，协调各相关利益主体间的关系，在对旅游资源进行保护的前提下，追求资源利用效率的最大化。由于我国的特殊国情，旅游体制管理变迁是我国旅游产业演进的重要动因[9]，制度是影响区域旅游发展水平和旅游经济差异程度的重要原因[10]。近年来，乡村旅游中乡村居民的弱势地位、社区参与中的权力不平等[11]等问题渐受学者关注，但在相关研究中，研究者普遍忽略了社区在旅游发展过程中通过与外部力量的抗衡而取得某种控制权的政治过程[12]，忽略了有着自身独立利益的政府，当其自身的效用函数与居民的利益不是激励兼容的情况下，社区参与是无效的[13]。因此，借鉴制度经济学的相关理论，从制度安排视角来研究乡村旅游中的利益博弈和解决途径，更能抓住问题的核心所在。

本文即以新乡南太行三个4A级景区现有经营模式下乡村居民的日常抵抗为例，针对政府、景区经营者和乡村居民的矛盾冲突和利益博弈，从制度安排视角分析冲突原因所在和实现乡村旅游协调发展的可行性建议，以此推动当地乡村旅游的可持续发展。

二、 新乡南太行典型乡村旅游案例分析

(一) 案例概况

绵延400余公里的太行山系的南段，主要位于河南境内，通常称之为“南太行”，行政区划涉及河南省安阳、鹤壁、新乡和焦作等市。位于新乡境内的南太行山呈典型断层崖地貌特征，山势陡峭，层峦叠嶂，将北方山岳“雄伟壮丽”的特点体现的淋漓尽致，加之森林、峡谷、河流、泉瀑遍布，可谓是“八百里太行精华处”，具有旅游开发的先天优势。近年来，新乡市也将南太行作为本市旅游开发的重点，在绵延50公里的太行山中，对外正式开放景区已达十余家，其中4A级景区有万仙山景区、八里沟景区和九莲山景区三家， 2015年，三个景区门票收入9373万元，旅游总收入15057万元，分别占到新乡全市门票总收入的89%和旅游总收入的58.6%，是新乡旅游发展的主打品牌和龙头产品。

笔者采取实地调查和访谈相结合的方式，对八里沟景区、万仙山景区和九莲山景区的经营状况进行了深入调查。八里沟景区和九莲山景区位于辉县松树坪村，以保留完整的原始自然风光见长。万仙山景区主要由郭亮、南坪和水磨三个村子组成，乡村居民生活和自然山水风光共同形成了主体景观。为了吸引投资，三个景区分别以承包经营方式外包给北京龙脉温泉集团、太行九莲山旅游有限公司经营、万仙山旅游发展有限公司经营，2013年3月起统一为南太行旅游有限公司管理。因利益分配问题，乡村居民和景区经营者之间长期关系紧张，并逐渐演变成集体对抗行为，如万仙山景区在2011年“五一”前，当地村民以停业、堵路等方式抗议，使景区经营陷入瘫痪，被迫停业整顿。2012年6月11日，九莲山更是发生了村民与景区管理人员大打出手，导致数百游客滞留山上的恶性事件。

(二) 乡村居民利益博弈的表现及原因分析

新乡南太行景区居民与经营者之间矛盾冲突不断，甚至激化升级，反映了当地政府在制度安排上的诸多问题，乡村居民的利益诉求不能或很难通过制度化的合理渠道表达出来，当这种利益诉求积累到一定程度并引发不满时，“不得不寻求非制度化的民意表达渠道来表达、宣泄”[14]，其抗争主要表现在以下方面。

1.景区开发初期的主体之争

2002年北京龙脉温泉集团承包经营八里沟景区，辉县市政府和景区所在的乡村负责提供开发区域内土地，含旅游自然资源、地上附属物、建筑物、林木等，这些土地中包含了松树坪村66户人家的近300亩耕地和林地、住房等，景区内居民原住私房及附属物，由北京龙脉温泉集团全部收购，限期搬迁；村民得到的补偿主要为：土地补偿每人每年600斤粮食，景区统一规划的住宅楼，优先安排就业，对未安排就业和没有劳动能力者有100至200元的补偿。

面对这样的协议结果，村民采取拒绝搬迁、集体上访等方式进行对抗，与政府、开发商的关系一度非常紧张。究其原因，景区主体易位是主因。在景区开发之前，乡村居民是主人，他们自筹劳资，开山修路，引水架电，在改善自身生活的同时，也让外界知晓了八里沟，但2002年北京龙脉温泉进驻八里沟之后，地方政府通过制度安排：强行收购村民土地、强制村民搬迁、规定的土地和搬迁补偿金过低等。当地村民作为土地的所有人，土地租赁的自主权、土地租赁补偿金的谈判权、生活方式的选择权都被当地政府选择性忽视了，村民的主体地位被景区经营者所取代，处于体制外的村民在利益博弈中只能处于被动地位。

探究地方政府如此制度安排之法理依据，和我国土地法规的不完善和制度缺失有关。我国法律规定，农村集体土地的所有权属于集体，集体公共用地的使用权属于集体，承包地和宅基地的使用权是农户。但又规定严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让，只有国家通过其机构可以改变农村集体土地所有者的归属，事实上形成了地方政府代理村集体行使处分权的委托——代理制度，村民作为土地所有人的身份实际上被“制度去权”。在旅游开发中，只能是地方政府代表集体同开发商谈判，扮演乡村居民代理人的角色，但地方政府出于经济利益和政绩考量等因素，以退耕还林的价格把农民承包地强制征收为国有，再把土地使用权以建设用地的价格转让给投资商，占有旅游开发带来的土地增值收益。同时，地方政府将作为利益主体的乡村居民完全排斥在土地补偿谈判过程之外，以基于农业用途计算土地流转价格，并截留部分土地流转收益。这种以牺牲乡村居民利益为代价的作法，造成了乡村村民与开发商的紧张关系不断升级。

2.景区经营中的权益之争

2013年，八里沟景区、万仙山景区和九莲山景区门票收入分别是2795.2万元、3108万元、1551.76万元，分别占各景区全年旅游总收入的90.9%、79.5%和74.5%，按照承包协议规定，门票收入和其他经营性收入归景区经营者所有。因此，景区经营者全权支配包含门票在内的景区主要收入。当地村民主要收入来源是农家乐或部分景区交通经营收入，为了改变利益分配不均的状况，村民通过各种手段和景区经营者进行博弈，如为了能够扩大农家乐收入，万仙山村民积极在山下购地新建农家旅馆，违规拆旧房建新房，在景区内无证经营观光车；有的村民甚至搞起了“园中园”，重复收取游客门票。

面对村民的挑战，辉县市旅游风景局依据《风景名胜区条例》第四十条第一款“在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌活动的处50万元以上100万元以下的罚款。”对景区内村民建房罚款55万元，虽然罚款最终因情况特殊被取消，但村民的对抗情绪被点燃。针对拆老房建新房，辉县市旅游风景局认为村民所在的村庄就是景区的核心景点，房子本身就是看点，不按规划私自拆迁会对景点造成破坏，罚款2000元；对于村民运营景区内交通的现状，2010年年11月12日，万仙山景区沙窑乡政府和开发商签订了《景区内部交通组建及运营》的合作协议，由景区独立经营景区内部交通，并规定景区内运营车辆必须是九座以上的客运车辆或经有关部门许可的观光车辆，且观光车要有旅游景区经营者的证明，到特种车辆安全监督管理部门登记后才能运行[15]。由于得不到景区的允准，许多村民在没有拿到正规手续的情况下开始了观光车运营，随后，沙窑乡政府发布通知，要求所有无证观光车停止营业。100多户村民的观光车不能运营，不少人还被罚了款，平时积累的矛看终于爆发，一些乡村精英开始授意村民进行集体对抗，家庭旅社、餐馆停业，村民封堵山路，阻挠游客上山，景区运行一度陷入停顿。

在景区经营的利益博弈中，当地村民为了获取更多利益，铤而走险，私自拆房建屋、无证运营、暗稿园中园，利用“法不责众”的心理采用集体对抗方式进行博弈，而景区经营者则联合地方政府利用制度安排获得利益上的优势，博弈结果是冲突升级，两败俱伤。究其原因，利益分配不公是表象，地方政府不合理的制度安排是促使事件不断升级的根本。在万仙山景区，政府认为村庄本身就是景点，房子本身就是看点，事实上认可了村民自身私有财产具备旅游吸引物的价值，那么，在理论上，这笔收益的索取权和处置权应当归属拥有地上旅游吸引物权的法律主体，即村民所有。但当地政府故意忽视村民合法拥有的其私有财产和生活方式所带来的旅游增值收益的权利，片面强调村民不能私自拆房建屋的义务，并且通过制度安排，依靠行政手段，对村民施以重罚。同时，我国《风景名胜区条例》规定：“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。”但地方政府对于景区经营者的门票收入的再分配并未进行有效监管，反而剥夺了村民参与旅游收入再分配的权利，最终导致矛盾激化。

3.景区开发利益与生态环境的博弈

由于景区经营者的天然逐利性，使得景区开发的商业利益与景区的自然保护形成博弈，景区生态环境问题严重。如由于八里沟上游和周边林木大面积砍伐，使原湖泊水位每年降低约3厘米。为了增加收入，未经环保部门的审批，在景区内建观光电梯和宾馆，严重破坏了景观生态。此外，由于游客的随意采摘、践踏，使景区的庄稼、山果、树木遭到破坏，大量垃圾顺流而下，使原本清澈的河流变成了垃圾河，等等。由于旅游发展而带来的诸多态问题，严重影响了当地居民的生活和环境。

山水依托型景区的乡村旅游，资源保护是第一位的，但在商业利益面前，自然环境成了牺牲品。尽管受到众多人大代表、政协委员、专家学者及环保部门强烈谴责和一致反对，但在当地政府的宽容之下，八里沟的观光电梯在未获环保部门批准的情况下开工了，在未通过技术监督部门验收，获得运营证件的情况下便开始运行了。而本应承担起约束和监管景区经营者的政府部门体现的却是不作为。

景区经营者在其经营过程中，付出了包括生产成本和外在成本在内的社会成本。但“某个人做出一项行动，他本人不一定要承担全部费用或收取全部利益，他承担的部分称为私人成本，他不承担的部分称为外在成本，这两者的总和组成社会成本”[16]。景区经营者承担的只是生产成本，大量的社会成本如由于游客的大量涌入而导致的生态环境恶化，居民生活受到干扰等成本则主要由乡村居民来承担。本应代表社区利益的政府为了眼前利益，在制度安排中由于缺失了对生态环境的保护，使得乡村居民利益再次受损。

以上分析可以看出，由于在产权确定、利益分配、补偿机制等多方面的制度安排不当，造成南太行当地居民长期与当地政府、景区经营者处于对抗状态，使得各方收益处于博弈关系中的最小化状态。从2013年新乡南太行旅游有限公司统一管理之后，虽然在景区小交通等方面对乡村居民利益有所照顾，双方关系有所缓和，但因制度安排方面并没有大的改观，其不合作的对抗状态仍在继续。

三、乡村旅游利益平衡之制度安排

从新乡南太行的案例分析可以看出，因为乡村居民长期在博弈过程中采取不合作的对抗态度，主要源于制度安排缺失与制度安排失灵，导致乡村旅游开发中当地居民在利益博弈中的弱势地位，使其权益屡受侵犯。因此，如何在制度层面保障乡村居民的合法权利，避免地方政府行政权力在乡村旅游开发中的不当介入，应从产权归属、利益分配、补偿机制等方面进行合理的制度安排，促使乡村居民由对抗走向合作，实现多方利益最大化。

(一)建立相对完善的地方性法律法规

乡村居民参与权利的合法性和正当性毋庸置疑，依据马克思地租理论和现代产权理论，导致我国农村社区参与权利失败的制度性根源在于社居居民农村集体土地产权不完整，缺乏相关的法律来保障村民自主管护社区资源的权利[17]，因村民的生活方式和私有财产而带来的旅游增值收益，也缺乏相关的法律制度来予以确权。但是，我国当前社区参与的主体地位在法律法规层而上尚未确立。所以，改变社区在与各利益主体博弈过程中的弱势地位，法律赋权是关键。在现有法律制度框架内，地方政府可以通过“地役权合同”管理规制，将社区旅游“吸引物补偿”作为景区开发商取得地役权的约定条件，较为妥善地解决既非征用也非租用的对社区旅游吸引物的间接利用的补偿问题[18]。

(二)规范地方政府权力运行的制度安排

在我国，“政府作为公共权力的代表具有强制性，使得公共利益以国家与政府权力为后盾，不断地向私人利益扩展”，“如果缺乏有效的监督与制约，政府就会把本该用来实现和维护公共利益的公共权力拿来进行政府自利”[19]。由于地方政府享有法律赋予的对物质性旅游资源的管理权、经营权、收益权和使用权，政府官员在权力应用中往往从自身利益最大化出发，和景区经营者联合，压制乡村居民利益，所以，急需对其权利运行进行规范。应首先从制度上将政府和景区经营者的利益完全剥离，确认乡村居民的主体地位，政府主要行使有限主导职能，其主要职责是规范农村土地流转市场、维护乡村旅游的市场秩序、完善乡村旅游经营的市场准入、鼓励和支持具备条件的农村社区发展乡村旅游产业等，但不能作为经济主体直接从事乡村旅游开发经营，无权剥夺乡村居民是否引入旅游投资商以及选择哪家旅游投资商的自主决策权，无权参与乡村旅游景区、旅游服务设施的经营，以及参与土地流转和旅游收入的再分配等。其次应从制度上完善对政府权力运行的监管，除了建立对侵犯农民土地权益等违法行为查处的日常机制外，还应落实《村民自治法》，坚持农村集体土地和财产应由村民代表大会集体讨论通过的制度安排。通过制度权限确定和相应制度约束机制，杜绝地方政府权力寻租的空间。

(三)建立乡村居民参与的制度保障

当前中国乡村旅游开发中，居民感知的分配公平、程序公平、互动公平分别通过影响社区支持感进而影响社区参与旅游发展[20]，因此，公平的制度保障是乡村居民参与治理的前提。为此，成立政府组织和经济组织之外的以社区居民为主的NGO，作为第三方机构，使其成为参与决策、交流沟通、监督经营的有效渠道，从制度上维护乡村居民权益，如引领乡村居民将土地使用权或吸引物权入股，通过股东权利平衡利益分配和发挥监管职能；推动建立乡村居民参与当地旅游的决策、规划的合理程序；在安排就业、教育培训等方面建立日常机制，公平地参与旅游市场竞争；培养和起用当地人进入管理层等政策，最终使管理机构和当地社区融为一体，真正实现景区的可持续发展。

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[责任编辑 海 林]

2015-10-02

河南省教育厅科学技术研究重点项目(01126631022)；河南省2014年科技发展计划项目(142400410735)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.015

F592.1

A

1000-2359(2016)04-0083-05

闫喜琴(1972—)，女，河南博爱人，河南师范大学旅游学院副教授，主要从事乡村旅游研究。