浅析新《种子法》对种子监管的规定

姜雄伟

（湖北省种子管理局，武汉430070）



浅析新《种子法》对种子监管的规定

姜雄伟

（湖北省种子管理局，武汉430070）

现行《种子法》已施行15年，各界期望通过修订《种子法》解决农作物种子生产、经营、管理行为中出现的新情况、新问题，促进种业健康发展。2015年11 月4日修订后的《种子法》获全国人大常委会通过，于2016年1月1日起施行。修订前后《种子法》变化较大，现就新《种子法》涉及种子监管的内容进行简要介绍。

1 强调规范管理行为（第1、70、71、72条）

重点体现在第九章法律责任，细化、加强了主管部门和人员责任，并从法律责任一章的最后提到了最前。

2 明确管理机构（第3、50、75、76、80条）

主管部门依然是农业、林业行政主管部门，但就生产经营假劣种子，包装、标签、档案、分支机构设立等相关违法行为，未再明确工商行政管理机关的处罚权。同时规定种子执法相关工作可以由农业、林业主管部门所属的综合执法机构或受其委托的种子管理机构开展。

3 完善审定制度

3.1 品种审定（第15、17、21、23、92条） 保留国家和省级的两级审定，但将品种审定办法中的部分内容吸纳到法律条文中，规定的更加细致。修订前全国的29种主要农作物品种变更为5种。新增了“绿色通道”，育繁推一体化的企业（即当前农业部发证，注册资本1亿元以上的种子企业）可以自行完成试验，提高品种审定效率，加速新成果的转化。对俗称停止推广品种或者退出品种的管理进行了明确，经原审定委员会审核确认后，撤销审定，由原公告部门发布公告，停止推广、销售。

3.2 引种（第19条） 审定品种适宜生态区域以外的，其他省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区域的地区引种农作物品种、林木良种，引种者应当将引种的品种和区域报所在省级主管部门备案（修订前规定经所在省级主管部门同意后引种）。此处有3项内容需要明确，一是同一适宜生态区域如何划定，由谁来划定，通过何种方式公布等，否则黑龙江省审定的水稻品种，引种到海南省，主管部门无法定依据否定黑龙江省与海南省并非同一适宜生态区域；二是引种的概念，修订前为引进种子，一般由引种的经营者向主管部门提出申请，但修订后从字面理解倾向于引进种植，即使用者；三是引种备案未规定时限，同时对设立分支机构、专门经营不再分装的包装种子、受委托生产、代销种子的备案也存在相同问题。

3.3 品种登记（第22、23条） 品种登记申请由省级农业主管部门书面审查，报农业部登记公告。对列入非主要农作物登记目录的品种实行登记，要求推广前应当登记。2015年11月5日，全国人大办公厅关于《种子法》新闻发布会上，全国人大常委会法工委经济法室副主任岳仲明称“这里讲的推广，应当理解为各级国家农技推广机构进行推广”，条文中主要农作物品种的推广也应这样理解。反之，列入登记目录的非主要农作物品种，在不登记的情况下，不通过各级国家农技推广、不以登记品种的名义销售，并不违反法律，不得对其自行推广和销售行为加以限制，不得进行处罚，即登记非主要农作物品种可以理解为非强制性的。

4 强化植物新品种保护（第73条）

将植物新品种保护由行政法规上升到法律，保护农业智力成果，保障品种权人及利害关系人的合法权益。同时，将侵权案件的管辖权下放到县级，便于及时制止违法侵权行为。修订后的《种子法》取消了因使用种子发生民事纠纷，通过协商、调解、仲裁、起诉解决的条文。仅强调了侵犯植物新品种权的，当事人协商解决，不愿协商或者协商不成的，品种权人或者利害关系人可以请求县级以上主管部门调解，也可以直接向法院提起诉讼；当事人不履行协议或者调解未达成协议的，可以向法院提起诉讼。对于一般种子纠纷，行政主管部门是否就不予调解了呢？当然不会，2006年10月通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。

《种子法》对于侵犯植物新品种的赔偿计算方式、赔偿数额，以及人民法院对此类诉讼的裁量标准进行了明确规定，这在行政法体系中是非常少见的。

5 许可证两证归一（第31、33条）

主要农作物（林木）种子生产许可证、农作物（林木）种子经营许可证合并为种子生产经营许可证，同时规定符合条件的种子企业才能办理，而非修订前规定的单位和个人。核发实行选育生产经营相结合企业的种子生产经营许可证的权利下放到了省级农业、林业主管部门，即省级可以核发有效区域为全国的许可证。许可证的办证条件有待相应的部门规章进一步细化。

修订过程中，部分企业提出许可证不注明生产地点，核发机构管辖区域内企业根据需要自行选择生产地点的意见未被采纳。

《种子法》对于许可证载明事项变更做出了时间要求，但未规定相应的处罚，当前部分企业在工商变更地址、法定代表人等信息后，迟迟不到许可证核发机关变更相关内容，信息平台的数据得不到及时更正，公众和主管部门无法掌握企业的正确信息。

6 档案、包装、标签和使用说明、广告

6.1 档案（第36条） 规定生产经营者应当建立和保存生产经营档案，对于生产经营者的理解可能出现歧义，按《种子法》第31条第2款中表述，生产经营者为申请办理种子生产经营许可证的种子企业。是否仅源头生产经营企业需要建立和保存种子生产经营档案，专门经营不再分装包装种子的其他经营者不需要建立种子经营档案呢？

6.2 包装（第40条） 对于加工、包装的规定与过去相同，未做修订。

6.3 标签和使用说明（第41、80条） 销售的种子应当符合国家或者行业标准，附有标签和使用说明。标签应当标注的内容：（1）种子类别；（2）品种名称；（3）品种审定或者登记编号；（4）品种适宜种植区域；（5）品种适宜种植季节；（6）生产经营者名称；（7）生产经营者注册地；（8）质量指标；（9）检疫证明编号；（10）种子生产经营许可证编号；（11）信息代码（不知道是指企业编制的防伪码，还是主管部门建立的可追溯编码）；（12）其他事项。销售授权品种种子、进出口种子、转基因植物品种种子的，需要标注相应内容。

种子生产经营者应当向种子使用者提供使用条件的说明、风险提示和有关咨询服务。使用说明包括：（1）种子生产者信息；（2）种子的主要性状；（3）主要栽培措施；（4）适应性；（5）其他使用条件的说明。使用说明是否包含风险提示有待商榷。

《种子法》第80条第（2）项规定，销售的种子没有使用说明，或者标签内容不符合规定的才予以行政处罚，但对使用说明内容不符合规定的未规定处罚。

6.4 种子广告（第42条） 主要性状描述等与审定、登记公告不一致时，工商行政管理部门作为广告监督管理的主管部门，可以对涉嫌违反《广告法》及配套法规的行为依法进行查处。

7 农民自繁自用（第37条）

修订期间，多数种子企业和种子监管人员对“农民个人自繁、自用的常规种子有剩余的，可以在集贸市场上出售、串换”的规定提出了异议，不好界定、不好监管、出了问题很难处理，还可能扰乱种子市场。出于农民种植习惯的考虑予以保留，限定为“当地集贸市场”，但需要明确的地方还有不少：一是如何定义“农民”，小农经济时代比较好理解，指的是在农村从事农业生产、农作，并以收获或者佣金为主要生活来源的公民。但随着城镇化、农民进城务工、土地流转等变化，过去在一亩三分地上精耕细作的农民，与进城务工人员、农民企业家、种田大户、合作社社员等进行了交汇，农民的概念越来越宽泛，如果家里有田地的、农村户口的、从事与农业生产相关的人员将自己定义为农民从事种子经营行为，监管人员如何去反驳，如何有理有据地认定其并非农民？二是常规种子收获后可以做种子使用，以小麦为例，收获500kg/667m2，可以说是粮食，也可以说是种子，如果主产区的农民将几十万、几百万亩甚至更多田块的产出物作为剩余种子拿出来出售，那还有种子企业什么事？三是当地集贸市场也待明确，当地是以行政区划划定，还是以实际距离计算，省际、县际交汇地可能有多种选择。集贸市场是指任意集贸市场还是特指从事农产品交易的集贸市场。当前各行各业推行“互联网+”，农业部也在构建种子网上交易平台，不少企业也构建网站宣传、销售种子，现在有本地论坛、网上超市，如果在当地注册的网上农贸交易平台上出售种子，应该如何认定？

8 损失赔偿（第46条）

因种子质量问题，或者种子的标签和使用说明标注的内容不真实，遭受损失的，种子使用者可以提出赔偿要求。取消了出售种子的经营者为第一赔偿责任人的规定，修订为种子使用者可以向出售种子的经营者、生产者或者其他经营者要求赔偿。对于生产者的理解，制种企业和分装单位为同一家时无异议；制种企业和分装单位为不同企业时，生产者是指从事种子生产的制种企业，还是沿用农业部农作物种子标签通则中的生产商（即分装单位），有待明确。

9 检测与检验

9.1 检测（第47条） 一是农业、林业主管部门可以自行进行检测，不必委托种子质量检验机构进行。二是对于国家规定的方法，应是国家标准、行业标准确定的，地方标准和企业标准明确的方法不能适用。三是快速检测方法，快速检测方法是指从样品制备到出具检测结果的整个检测过程能够在短时间内完成的检测方法，包括在样品制备、试验准备、操作过程和自动化上加以简化的方法。目前，国际上对“短时间”的共识主要在于3方面：（1）对理化指标的检测分析在2h内完成；（2）应用于现场检测的能够在30min内完成；（3）与传统方法相比，能够缩短1/2或1/3时间。四是对种子品种进行检测，是否特指品种真实性，有待明确。五是可以作为行政处罚依据，肯定不能作为刑事案件的定案依据，但是否可以作为民事纠纷中过错责任划定依据有待明确。六是对存在异议的复检不得采用同一检测方法，需要明确异议复检的条件，如果多数、甚至所有的被检查人对检测结果有异议，快速检测方法将毫无存在的必要。

9.2 检验（第48条） 不论检测或者检验，都需要依据相关的标准进行。《标准化法》第6、7、14、20条规定：国家标准由国务院标准化行政主管部门制定，对没有国家标准而又需要，可以由国务院有关行政主管部门制定行业标准。在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。国家标准和行业标准分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准必须执行。生产、销售、进口不符合强制性标准的产品的，由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理。1990年国际技术监督局的标准化法条文解释：推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用是指：（1）推荐性标准，企业自愿采用；（2）国家将采取优惠措施，鼓励企业采用推荐性标准。推荐性标准一旦纳入指令性文件，将具有相应的行政约束力。

10 假劣种子的认定

10.1 假种子（第49条第2款） 5种情形认定为假种子：（1）以非种子冒充种子的；（2）以此品种种子冒充其他品种种子的；（3）种子种类与标签标注的内容不符的；（4）品种与标签标注不符的；（5）没有标签的。产地与标签标注的内容不符的，不再认定为假种子，在标签规定中也未明确要求标注。如果不出台相应配套规定，在种子包装袋表面不标注或者错标产地的，主管部门将无法监管。

10.2 劣种子（第49条第3款） 3种情形认定为劣种子：（1）质量低于国家规定标准的；（2）质量低于标签标注指标的；（3）带有国家规定的检疫性有害生物的。修订后删除的“因变质不能作为种子使用的”、“杂草种子的比率超过规定的”都囊括在国家规定标准中。

11 监管措施（第50、88条）

修订后监管措施得到了显著加强，可以更有效地防控种子流通环节中发现的违法行为。执法人员依法履行种子监督检查职责时，有权采取：一是进入生产经营场所（应包括在生产经营场所内居住，或者在住宅内从事生产经营活动的）进行现场检查；二是对种子进行取样检测、试验或者检验；三是查阅、复制有关合同、票据、账簿、生产经营档案及其他有关资料；四是查封、扣押有证据证明违法生产经营的种子，以及用于违法生产经营的工具、设备及运输工具等（修订前对于农作物种子除涉及侵权和转基因外，仅可以先予登记保存）；五是查封违法从事种子生产经营活动的场所。

对拒绝、阻挠执法人员依法监督检查的，处以罚款，可以责令停产停业整顿，但有待明确责令停产停业整顿具体时限。

12 降低用种标准（第53条）

满足不可抗力原因、生产需要、没有其他解决办法的情况下，必须使用低于国家标准或者地方规定标准的农作物种子的，应当经用种地县级以上人民政府批准，林木种子经用种地省级人民政府批准。这里说的是人民政府批准，而非人民政府的农业、林业主管部门批准。

13 法律责任

一是加大了各类违法行为的处罚力度，如生产经营假种子的由5~10倍变更为10~20倍，俗称无证生产经营的由1~3倍变更为3~5倍，俗称未审先推的罚款金额由1万~5万元变更为2万~20万元等。

二是增加了对违法企业法定代表人和直接负责主管人员的限制性规定，生产经营假劣种子的，是刑法执行完毕之日起5年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员；俗称无证生产经营的，自处罚决定作出之日起5年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员。

三是引入了货值金额的概念。以生产经营假种子为例，有违法所得一般比没有违法所得社会危害大，但违法所得100元的，按最高10倍的罚款即1000元，却比没有违法所得最低罚款金额2000元低，有失公平。对于罚款的规定中，用货值金额取代了违法所得，避免歧义，且大幅加大了处罚力度。《产品质量法》第72条规定：货值金额以违法生产、销售产品的标价计算；没有标价的，按照同类产品的市场价格计算。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条规定：货值金额以违法生产、销售的伪劣产品的标价计算；没有标价的，按照同类合格产品的市场中间价格计算。货值金额难以确定的，按照国家计划委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部1997年4月22日联合发布的《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》的规定，委托指定的估价机构确定。

收稿日期：（2015-11-23）