跨界民族对国家行政管理体系的影响
——基于普什图民族的实证研究

□杨云安

(中央民族大学管理学院,北京 海淀 100081 )



跨界民族对国家行政管理体系的影响
——基于普什图民族的实证研究

□杨云安

(中央民族大学管理学院,北京 海淀 100081 )

跨界民族是民族问题的表现形式之一，它一般都会涉及两个或两个以上的国家。普什图民族作为阿富汗、巴基斯坦两国的跨界民族对两国的国家行政管理体系一直发挥着重要影响。跨界民族对国家行政管理体系的影响主要体现在以下几个方面：国家安全、民间交流和国家间经贸合作等领域。跨界民族背后所暗含的民族认同与国家认同是影响跨界民族问题产生与发展的重要因素。

跨界民族；普什图；民族认同；国家认同；国家行政管理体系

1　跨界民族及特点

1.1跨界民族的内涵及其外延

跨界民族通常指分布在不同国家或地区的同一民族，也有专家学者称其为跨境民族或者跨国民族。在历史上，跨界民族本来属于同一民族或者部族，后因现实的政治等原因而被划分到不同的国家或地区，成为“不同的民族”。跨界民族尽管被国界线阻隔，但是基于共同的历史文化、社会、经济生活等因素，仍然保留并维持着密切交往和联系。

跨界民族的产生是在历史上形成的，具有人为性和强制性。跨界民族形成的大背景是近代以来兴起于欧洲的民族主义思潮与现代民族国家建构。近代民族国家建构过程中，强大的国家往往凭借不平等条约、战争、抢占等形式划定了边界，将本属于一个族群的民族或者部族一分为二。民族国家以国家主权的最高权威治理国家，拥有该国一切事务的最高治理权。生活与边界地区的民族由于被分割为不同的国家，打破了原来业已存在的较为成熟和稳固的社会、经济、文化等结构，造成跨界民族在生存发展过程中产生种种问题。这些问题涉及到民族、国家、风俗、治理等多领域，彼此影响交叉，导致跨界民族问题呈现为复杂的形态。跨界民族的产生虽然是以人为核心，根本却是土地，即领土，故而跨界民族问题的本质从某种角度而言就是领土问题。跨界民族与其所在国的政治疆界以及国家边界线紧密相连，而边界线往往就是划分国家领土的依据，因此，跨界民族问题如果处理不好，将很有可能影响到国家的领土完整。[1]

1.2跨界民族的特点

跨界民族作为一种现实存在具有较密切的联系性。跨界民族内部具有密切的经济、社会人文联系。跨界民族在历史上曾经以一个民族共同体的形式生活，在共同的生产生活活动中形成了密切的联系。这种联系几乎涵盖了生产生活的各方面。从经济层面上看，现实中的跨界民族普遍存在较密切的经济往来。经济作为人类生产活动的重要表现形式是联系同一民族不同地区，不同部族，甚至不同民族的重要纽带。跨界民族本属于一个民族，或者是具有独特社会人文特点的共同体，他们共享历史文化、神话记忆、风俗传统等，在生产生活领域也相同或相似。尽管被现代国家的边界线分隔开来，但是这种联系不会被轻易阻断。

历史中的共同性。跨界民族脱胎于同一个民族，具有共同的历史、宗教、风俗信念等价值观念，即同源、同种、同族、同文。这种千百年来形成的思想和观念早已经融入民族成员个体生活的方方面面，在历史、经济、社会、文化、血缘传承方面都建立了牢固的基础。这种基础的外在表现就是对族群起源、部落所属、衣食住行等生活方式、礼仪道德等风俗习惯，语言文化、宗教信仰和文明形态等形成了共同的情感认同，内在的基础是成员对所属部族或民族的心理和文化认同。这种认同的形成经历了漫长的历史，已经内化为某种与自身生活息息相关的本能意识。一旦遇到外界环境的刺激或挑战，必然会产生一种基于维持民族自身属性的本能回应。跨界民族之所以作为一种研究实体正是由于这种民族内的共同性联系被国家实体所影响。即跨界民族与国家之间未能建立无缝隙的连接导致了跨界民族作为一种特殊的现象而出现。

现实环境中的特殊性。跨界民族是欧洲民族主义兴起以后被建构的，它的内部也存在某种“原生性”。跨界民族在具有一定同质性的同时，其内部的政治意识形态差别甚大，其内部也有很多的政治竞争，或政治社会文化联系比较松散。[2]跨界民族内存在着许多部族等共同体，并非通常意义上的“铁板一块”。跨界民族被现代国家国界线分隔开以后，受所在国家国内民族政策、经济发展、社会形态等因素的影响，会产生各种变化。跨界民族所跨越的相邻国家在政策和实践层面也会存在各种差异，这种差异的累积会随着时间的推移逐渐显现并最终成为跨界民族内一种显著的差别。例如，跨界民族所在国家的发展道路不同，导致国家力量和资源在该地区的投入也不一样。这就导致其中一方经济、社会的发展程度要显著强于另一方，随着这种显著性差别的扩大，跨界民族内部曾经存在的历史、经济、社会等联系也会相应发生变化，这种变化可能会促进彼此联系，也可能会消融跨界民族内的联系基础。从长远看，国家的出发点是推动跨界民族和地区与国内其他地区和民族的联系和发展。跨界民族的共同性会弱化，彼此之间的差异性会增加。

2　普什图民族的跨界问题

2.1普什图民族历史与分布

普什图民族(帕坦人、普什图人)主要分布在南亚地区的阿富汗、巴基斯坦、伊朗等国家。目前，普什图民族是阿富汗和巴基斯坦两国的主要民族。阿富汗人口3128万，普什图民族人口约占40%，巴基斯坦人口约1.9亿，普什图民族人口占11%。还有约10万人居住在伊朗境内。

普什图民族历史十分悠久，他们在历史上曾建立国强大的封建帝国，国土覆盖现阿富汗和印度半岛等地区。近代以后，阿富汗无论是作为王国还是现代国家，领导人及领导集团都来自普什图的各部落，基本以杜兰尼部落为主。1978年以后，阿富汗政局动荡不止，不论是本国主权政府领导人塔拉基、阿明，还是苏联扶持的傀儡政权领导人卡尔迈勒、纳吉布拉，他们都来自普什图部落。巴基斯坦将国内民族分为多数民族和少数民族，多数民族就是人口数量较大，政治地位高的的民族如旁遮普、信德、普什图、俾路支，其他人口数量少的民族是少数民族。从目前巴国内的政治生态看，普什图人和旁遮普人分别在军队和政府系统中占据优势地位。

普什图人主要分布于阿巴边境极其延伸地区。在阿富汗一侧分布地域有楠格哈尔、帕克蒂亚、帕克蒂卡省等东南和西南地区,另外在库纳尔、坎大哈省等东部地区也有分布。巴基斯坦的普什图人主要集中分布在巴政府的联邦直辖部落区，西北边境省和俾路支省东北部地区。在上述这些地区,普什图人都具有压倒性的人口分布比例。

2.2普什图族跨界引发的问题

普什图民族被一分为二后引发了许多问题，这些问题随着英国殖民当局力量退出印度而逐步出现。围绕跨界的普什图民族归属及边界问题，阿富汗与巴基斯坦两国关系始终未能步入正轨，两国因此多次断交，几次爆发边境冲突。普什图问题已经成为影响两国关系正常化的最大阻碍因素。

普什图民族跨界问题产生于英印当局与阿富汗王国。阿富汗位于欧亚大陆腹地,扼守中亚地区进出的门户，自古以来就是西亚、中亚和南亚的交通枢纽,这使阿富汗成为那些争夺地区霸权国家的必争之地。19世纪30、40年代,沙俄和英国分别由中亚和南亚扩张，双方以阿富汗为中心展开了激烈对抗。为了遏制沙俄在中亚扩张，英国多次发动侵阿战争。第二次英阿战争中，英国迫使阿方划界条约，划定阿富汗与英印当局的边界线，侵占了大片阿富汗领土。这条边境线也称“杜兰线”，将普什图民族部族划到两个国家，普什图民族因此成为跨界民族。印巴分治后，巴基斯坦于1947年宣布独立。巴方将阿富汗与英印当局的边界线杜兰线作为阿巴两国边界线，两国并没有签订具有法律效力的边界协议。

普什图问题开始影响阿、巴两国关系始于巴基斯坦建国后。1948年阿巴两国尝试就边界划分问题进行接触谈判，阿富汗首先提出对两国边境地区普什图部落地区享有主权，这遭到巴基斯坦拒绝，谈判随之破裂。阿富汗通过决议支持巴基斯坦境内普什图部落区独立，同时还宣布阿富汗政府与英印当局签订的所有协议均无效。“杜兰线”作为两国的边界也因此失去法律效力，两国关系因此一度紧张。但阿富汗政局陷入危机，巴基斯坦与印度爆发战争使得两国关于普什图问题的争端被搁置一旁，双方紧张的关系得到了缓解。对于这些条约有效性与否的争执直接导致了阿巴两国关系的恶化。两国至今未能彻底解决“杜兰线”问题的合法性和有效性问题。

阿富汗达乌德首相执政时期(1953—1963年),普什图问题使两国关系恶化，在边境地区多次爆发小规模冲突。1961年8月,两国因普什图问题争端断绝了外交关系。1973年7月17日,达乌德发动政变推翻查希尔王朝，废黜君主制成立“阿富汗共和国”,达乌德政府以苏联为后盾，在联合国等国际社会舞台提出普什图问题借此获取国际社会支持，巴基斯坦也予以坚决回击。阿方开设电视台、报纸出版等宣传手段积极支持巴方普什图地区政治分离势力。尽管阿富汗并未达到预期的目标，但是普什图地方政治力量得到了壮大。该地区部分民众提出建立独立普什图国家的诉求，即“普什图尼斯坦”问题。巴方也采取针锋相对的反制措施，双方冲突不断升级。阿富汗国力弱小，国内政局动荡，因此陷入内外交迫的困境。在此情况下，阿方主动缓和与巴基斯坦关系，主张通过和平方式解决阿巴矛盾。两国关系一定程度上得到恢复和发展。

苏联入侵阿富汗导致阿巴两国对普什图问题争端的降温。1979年，苏联发动入侵阿富汗战争，阿富汗陷入全面混乱。普什图问题被暂时搁置起来。冷战后，亲苏政府垮台，巴基斯坦支持的塔利班力量夺取阿富汗政权，双方关系密切。巴基斯坦是阿富汗塔利班政权的第一个建交国，尽管双方关系十分密切，但是塔利班政权拒绝承认“杜兰线”为两国边界线。

2001年，塔利班政权被美国推翻，阿富汗建立临时政府后，拒绝承认“杜兰线”的合法性和有效性。这一度导致两国关系紧张，阿富汗现任政府也不承认“杜兰线”为两国的正式边界，巴基斯坦则强硬回击警告阿富汗。阿巴两国2013年4月曾在“杜兰线”附近爆发小规模冲突。因跨界普什图民族问题，阿巴两国之间产生了边界线如何划分的“杜兰线”问题、巴方普什图部落区主权问题即“普什图尼斯坦”问题等。跨界民族的民族、地域归属以及延伸而来的边界划定、地区开发治理等问题都是当今跨界民族问题的各种外在表现。在国际政治社会中，跨界民族问题往往和地区局势等热点问题混杂在一起成为一个解不开的结。例如在阿巴边界地区还普遍存在的难民问题，清剿盘踞在普什图部落区塔利班残余势力问题，该地区恐怖主义活动加剧等问题都是由此衍生。

3　跨界民族如何影响国家关系

3.1普什图民族与阿巴关系

普什图问题对阿富汗巴基斯坦的双边关系的影响主要有以下几个方面：

3.1.1安全领域

能否处理好普什图问题将影响阿富汗政府的合法性和权威性。每当阿富汗新政府上台，两国都会在普什图问题上打口水仗，这几乎成为一个惯例。普什图人是阿富汗主体民族，普什图民族内部也分为大大小小数百个部落，这些部落之间也存在各种矛盾，只有当面临共同的民族时才会以某种有限的团结来达成共识。因此，普什图人首先是作为某一部落人而存在，其次是作为普什图人而存在，最后才是作为一个阿富汗人而存在。如果阿政府不能在普什图问题上做出相对强硬的表态，将会极大的影响国内民众特别是普什图民众的民族主义感情，这将会是动摇阿政府的执政基础。阿政府既要在国内民众中建构政府权威性和合法性，增强国内各民族民众对国家的认同，对政府的支持，也要不断消解各民族民众对所属部落的忠诚感，推进国家现代化。民族主义是阿政府合法性的一个重要来源。阿富汗不敢在普什图问题上做出轻易“让步”,只能不断表现“强硬”的姿态安抚国内民众，这在国内政局相对稳定时尤其明显。外交政策话语的强硬，需要灵活的外交手段来配合解决实际问题，阿政府对此十分清楚。

普什图问题关系到巴基斯坦的国家安全。巴基斯坦主要竞争对手是印度，两国爆发了三次战争。利用普什图问题牵制巴基斯坦对印度来说是顺理成章的事。印度与阿富汗关系发展因两国与巴基斯坦的利益争端一直十分顺畅。两国早在20世纪50年代就签订了很多商贸协定和友好条约，在政治、经济、文化交流领域的合作一直都在深入。通过人才、资金、技术、工程项目投入，印度在阿富汗的关系基础十分牢固。阿富汗动荡的政局是影响两国关系的重要阻碍因素，合作进程多次被打断。2001年阿临时政府成立后，印度和阿富汗关系升温迅速，在阿富汗重建方面，印度也出力甚多，印度援助极大地提高了在阿富汗事务中的话语权，这都给巴基斯坦造成了一定压力。此外，印度还长期纵容流亡印度的巴方普什图政治分离势力在其境内活动，并给予积极扶持。

3.1.2民间交往

阿巴两国跨界普什图人交往密切。两国尽管有“杜兰线”作为默认的边界，但是双方因种种原因并未设置严格的边境检查设施等。两国民众往来也较为方便。阿富汗国内战乱时期，阿国内很多普什图人都会选择到巴基斯坦一侧避难。“9.11”事件之后，阿富汗难民大批涌入巴基斯坦，巴基斯坦是世界上最大的阿富汗难民接收国。阿富汗国内发展水平较落后，各种基础设施匮乏，发展缺乏坚实的基础，民众生活水平远远低于相邻的巴基斯坦。为了谋生，这些普什图民众一般都选择在巴基斯坦工作，也有的从事简单的边境贸易活动，将阿富汗出产的各种木材、皮革制品运往巴基斯坦销售，以此养家糊口。巴政府为这些人提供免费的教育、就业培训、居住设施等福利赢得了当地民众的认可。两国边境地区的人员交流密切了双方的联系。

3.1.3经贸合作

阿富汗经济结构简单，以农牧业为基础，经济发展水平十分落后，农牧业人口占全国总人口的大部分。由于地理环境等原因，其农业发展基础薄弱，且发展缓慢。阿富汗工业以轻工业和手工业为主，出口的商品主要是各类农牧产品如羊毛、棉花、地毯、木材、皮革等，进口商品主要是食品、石油产品和部分机械产品等。阿富汗目前的财政收支还要依赖国际社会援助，战后重建和国家发展所需要的大批物资一直依赖结果巴基斯坦的陆路运输，两国关系影响了阿富汗与其他国家的经贸合作。巴基斯坦经济以农业、纺织业、轻工业制造为主，财政收支多年赤字，巴政府一直积极扩大出口，促进经济结构提升转型。阿富汗地理位置优越，是未来南亚、西亚和中亚的交通轴心，交通位置十分便利，随着阿富汗局势趋于稳定，国内安全秩序稳固，基础设施建设速度会加快，这将为其发展提供良好的助力。作为亚洲内陆的交通枢纽，阿富汗的地理位置使得其能够凭借贸易迅速发展起来。巴基斯坦也希望与以阿富汗为跳板，开辟中亚市场。2010年，阿巴两国签订了转口贸易协定，为两国经贸合作开辟了方向。

3.2跨界民族与国家关系

3.2.1跨界民族的认同冲突

跨界民族认同与国家认同之间普遍存在某种张力。跨界民族是民族成员在对民族整体的认同心理和民族成员之间的认同心理的基础上形成一种高度自觉的民族归属感，这种归属感是随着历史的发展而不断凝结和升华的，最后形成一种为所有成员共同认同的复合体。[3]这种“共同的复合体”具有较高的稳定性和持久性，不会轻易地消失。当然，随着现代国家体系力量在跨界民族地区的扩张和加强，跨界民族也会受到一定的影响。相比较与民族，国家能够提供更加丰富和完善的社会资源和社会服务，同时也要求民众承担相应的义务。这种义务的最明显的表现就是国家认同，国家以良好的公共服务换取跨界民族国家认同的加强。从长远看，这将有力的消解个体对民族这一共同体的向心力。个体成员作为某一民族成员，必须要在某种特定的理念价值体系中与其他成员建立和发展关系。例如宗教、风俗文化、婚丧嫁娶等传统礼仪，这些既是民族凝聚的重要因素，也是个体成员离不开的社会生活土壤。个体成员对民族的认同和对国家的认同并不必然存在冲突，只要能够协调好将民族利益与国家利益统一起来，就会实现协同促进作用。在现代社会，民族认同和国家认同原本是相容的，共存于人们的观念和意识之中，但每当面临重大变故或族群的集体荣誉、尊严和权利被强化成为改变族群政治现状的巨大力量时，就会造成民族认同与国家认同的背离和冲突，诱发损害民族关系，危及国家主权与安全，冲击地缘政治格局的事端，跨界民族问题也就随之而生。[4]在现实生活中，国家的发展方向是建立国内统一市场体系，发展目标是建立现代公民社会，以共同的现代思想和普遍意义上的价值观为基础。这与传统的跨界民族地区存在着一定的冲突。传统的跨界民族生活的地区一般来说发展水平逊于其他地区，当地民众的传统思想浓厚，这些根植于当地社会人文环境的因素，都会深刻影响跨界民族成员的国家认同意识与民族认同意识。跨界民族既是潜在的解构性力量，也是现实的整合性力量。民族认同与国家认同的失衡，常常会造成跨界民族与所在国的冲突、分离和分立，给国家的主权和领土完整带来威胁，跨界民族问题便因此而生。[5]

3.2.2跨界民族问题的凸显与否主要受政治影响

跨界民族问题的凸显与否取决于当事国。现代政治环境中，跨界民族被分割为不同的民族国家。在各自所属的国家领土范围内，国家享有最高主权，有权处理一切事务。这是现代政治中主权最高原则的体现。同时也要看到，这一原则或者说最高权威在边界地区特别是跨界民族区域内都不同程度地受到一定制约。因为相比国家这一实体，跨界民族作为一种共同体存在的历史时间更长久，在跨界民族内部建立了不逊于国家权威的世俗权威体系。国家权力与跨界民族内固有的权威体系必然会有一个碰撞和交叉。由于跨界民族涉及生活在这一区域民族的方方面面，国家在处理跨界民族有关事务时都较为谨慎。跨界民族与生活在其他国家的本民族存在着密切联系，这种联系在一定程度上会制约国家政策的实施效果。例如，对跨界民族地区违法犯罪活动的打击，对跨界民族地区的开发和治理等。因此，涉及跨界民族的事务，当事国一般都会通过某种机制或者渠道实现相互沟通和交流，彼此配合，保证彼此的利益。这是在当事国彼此已经建立成熟稳定的双边关系的基础上实现的，如本文中阿富汗和巴基斯坦就不一定能达成这种效果。两国之间存在事实上的边界线，但是一直未能签订正式的协议，阿富汗也一直对此持有异议。两国关系的曲折事实也说明，阿富汗对巴基斯坦处理本国普什图事务时的一些政策持反对态度，已多次造成两国关系产生波折甚至倒退。跨界民族作为一个被分割的共同体，在不同的国家中具有不同的意义。他可以被当作一种影响邻国的重要手段而迫使邻国在某些事情上做出有利于自己的让步。从这个意义而言，跨界民族问题是否成为一个问题，是否影响国家间关系取决于当事国的意愿。从地理上看，跨界民族既可以是一个内政问题，也很容易被联系到外交问题。国家基于获取民众的合法性认可，提高国家声望，转移国内危机，达到某种政治目标等目的考虑，都有可能选择凸显跨界民族的某些问题作为一种可行方式。

3.2.3跨界民族及其地区发展具有先天不足

边界地区是国家安全的一线，地区环境和条件决定了其发展具有一定的独特性。跨界民族所在地区也是国家的边界地区。边界地区自然环境不同，人口分布也不同，通常要逊色于内陆或者沿海地区。这背后也从一定角度反映了国家对生存安全的焦虑。从国家安全角度考虑，边界地区的发展存在先天劣势,不论在战时还是和平时期发展都会受到种种条件的约束和限制。战争时期，边界地区最容易成为直接的战场因而遭受毁灭性的破坏。和平发展时期，相较于边界地区，国家优先发展的地区是交通等基础设施发达，人口稠密的内陆地区。边界地区无论是发展速度还是发展潜力都不能与之相比，无法享有内陆或者沿海等地区的先天发展优势。通常而言，边界地区发展不可避免地要对外开放，特别是对相邻国家或地区开放。对外开放会推动该地区发展，不过这种发展仍然受到当地资源、人口、环境等因素制约，发展的领域有限，不论是发展空间、发展动力、还是发展的可持续性都不能和其他地区相比，更难成为具有国家层面意义上的核心区域。现代国家的经济发展格局普遍以腹地、沿海等经济发达地区为核心层延展，靠近边界地区，经济发展水平依次下降。跨界民族普遍分布于国家间接壤的边界地区，发展动力和发展目标具有很大的不足。

跨界民族随着近代民族国家建立而出现，也将随着民族国家不断发展而分化。跨界民族问题仍然会存在相当长一个时期。特别是随着全球化发展，国内问题与国际问题联系日益密切，其影响逐渐增加。国内或者国际问题处理不当都很可能直接或者间接引发国内危机，也会给跨界民族问题激化提供可能，这种激化也许是偶然的，但是其背后却反映了深刻的必然性。此外，跨界民族也为全球犯罪如核扩散、贩毒、跨国走私、暴力犯罪、人口拐卖等提供了便利因素。利用跨界民族问题作为诱饵，鼓励和支持地方分裂势力，制造民族间矛盾也成为一些谋取世界和地区霸权国家的手段之一。这些行为不但危害相关国家的国家安全和领土完整，造成国家间冲突，也有可能恶化地区局势造成地缘政治动荡。

[1]王伟.跨界民族问题的形成、表现及影响[J].黑龙江民族丛刊,2014(1):78.

[2]王军.跨界民族的政治:一个新的研究视域[J].黑龙江民族丛刊，2015(2):14.

[3]雷勇.论跨界民族的多重认同[J].内蒙古社会科学(汉文版),2008(9).

[4]李学保.民族认同、族裔民族主义与后冷战时代的世界冲突[J].青海民族研究,2010(4).

[5]严庆,周涵.浅谈跨界民族的认同构成及调控[J].民族论坛，2012(6):8.The Influence of Transnational Ethnic Group on National Administrative System——An Empirical Study Based on Pashtun Ethnicity

[责任编辑：杨春艳]

YANG Yun-an

(ManagementCollegeofMinzuUniversityofChina,Beijing100081,China)

Transnational ethnic group is one of the expression forms of national problems, which commonly involves two or more countries. Pushtun, as a transnational ethnic group in Afghanistan and Pakistan, has always had a big influence on the national administrative systems of these two countries. The impact of transnational ethnic groups on the national administrative system is mainly reflected in in aspects of national security, non-governmental exchange and economic and trade cooperation among countries. Ethnic identity and national identity implied in the transnational ethnic groups are the important factors influencing the emergence and development of transnational ethnic group problems.

transnational ethnic group;Pushtu;ethnic identity;national identity;national administrative system

2016-05-18

杨云安(1987-)，男，山东临沂人，中央民族大学管理学院博士研究生，主要研究方向：民族政治学，国际政治。

C95

A

1008-9101(2016)03-0001-05