政策网络框架下的环境群体性事件分析
——以启东、什邡、茂名PX事件为例

□赵盼欣

(贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)



政策网络框架下的环境群体性事件分析
——以启东、什邡、茂名PX事件为例

□赵盼欣

(贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

经济发展和环境保护本身不存在矛盾，但是地方政府“唯GDP”的政绩观使得环境保护受到轻视。近年来，随着公民参与意识和环保意识的增强，民众对于地方政府的一些不恰当行为开始有所反应，群体性事件也开始频发。现代公共政策的制定参与者更加多元，这些参与者之间形成一定的网络，彼此协调和整合利益关系，以此影响公共政策选择。对于这一问题，本文试图从政策网络的这一崭新视角去分析关于环境群体性事件背后的一系列互动和举动的因素并提出相关的观点。

政策网络；环境群体性事件；分析

政策网络是20世纪末考察公共政策的新视角、新途径，是指在公共政策制定和执行过程中,政府和其他行动者围绕共同的信念和利益而结成的正式的(制度性的)和非正式的联系。这些行动者相互依赖,而政策就是从它们的相互作用中产生出来的。[1]

政策网络的概念在于说明在公共政策领域中，存在大量散布于社会各层次和领域的公共和私人行动者。罗茨将政策网络分为几种：政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络[2]。在区别政策社群和议题网络时，罗茨从政策网络的四个面向去进行分析。本文的分析框架也正是基于罗茨对于政策网络的四个面向的解释，从参与者性质、整合性、资源分配和权力关系四个面向对近年来发生的群体性事件进行分析。

环境群体性事件，顾名思义，即由环境议题引发的群体性事件。中国自1996年以来，环境群体性事件的发生率高速增长。随着政府的重视程度日益增加，尤其是十八大将生态文明提升到新的高度，事件发生次数有所下降，但环境监管的形势却依然严峻。本文基于近年来发生的三起环境群体性事件，从政策网络的视角对受众和政策制定者之间如何博弈和互动以达到自己的预期目的进行了分析。这三起事件分别是2012年7月初，四川省什邡市发生市民反对钼铜项目事件(以下简称什邡事件)，即市民因担心钼铜项目引发环境污染而到市委市政府门口聚集进行抗议；2012年7月底，江苏省启东市爆发市民抗议兴建王子造纸厂排污项目事件(以下简称启东事件)，即启东市民为抵制造纸厂排污工程而进行的示威游行事件；2014年在广东省茂名市爆发了当地反对拟建PX项目的千人聚集事件(以下简称茂名PX事件)。

文章将从上面提到的四个面向对这三起事件进行分析，比较总结出共同的一些因素，在最终得出结论和建议。

1　政策网络框架下的环境群体性事件分析

1.1参与者性质

1.1.1参与者类型

在中国近年来发生的诸多由于环境议题引发的群体性事件，有着很多的参与者和行动者。就本文分析的三个案例而言：

(1)什邡事件

国家环保部：什邡事件主要由钼铜项目的污染问题引起。环保部作为重要的审批部门，于2012年3月26日审批通过该项目，却并没有对公众进行有效通报，对于可能引发的环境问题也没有进行充分的论证。

市委、市政府：在什邡事件发生前后，市委和市政府都起着至关重要的作用。在整个政策过程中，也是居于核心地位。他们的每一个行动都影响着事件的发展。市委市政府宣传的不足导致部分群众对该项目不了解、不理解。事件发生后，市委市政府先后发表公开信，市政府发布多条“什邡市政府新闻办通告”，对部分行为过激者进行强制带离，或行政拘留。最终该项目在7月4日被政府叫停，由此事件平息。

什邡市市民：项目开工前后，少数市民通过网络工具对项目环保问题进行讨论。后来逐渐形成串联并组织抗议活动。6月30日，十几名市民到什邡市委集体上访，经劝解离开。7月1日晚，近百名学生和百余名市民在市委门口示威，要求项目停建。7月2日，市民再次集结，部分市民情绪激动。市民是此次事件的参与主体，这也是一次典型的“邻避运动”。

宏达股份：该项目是宏达股份拟定增募投项目，因此宏达股份可以说是该项目的主要利益相关方。但是在项目开工前后和政府叫停建设后，却没有发布相关公告。

(2)启东事件

日本王子造纸厂：日本王子造纸厂在南通设厂，由于大量污水需要排放，因此决定排污工程管道从启东附近入海，即“南通排海工程”。

市政府：没有经过科学调研和民意调查就接受该工程。6月9日因该工程就有一个小规模的和平示威游行，却并未引起政府重视。7月28日，在市民抗议过程中，适当地保持了克制，以一种较低的姿态与民众沟通，但对于民意的理解和执行比较薄弱。事件的结果是，市政府宣布“永久取消有关王子制纸排海工程项目”。

警方：警方是听从市政府的命令，在事件发生后，并未对示威市民采取强制性措施，并保持了适度的克制。在上千抗议市民撤出后，警方封锁周边道路，抗议活动基本平息。

启东市市民：6月9日有一场小规模的和平游行。在政府未做出有效回应后于7月28日发生大规模集结示威活动。部分市民有掀翻汽车、捣毁市政府电脑等暴力行为。

(3)茂名PX事件

茂名市市民：2014年3月30日上午，茂名市部分群众为了表达对拟建PX项目的关切，在市委门前聚集游行，整体较为理性。但晚上10时30分之后，一些闹事者开始实施暴力行为，如骑乘摩托车扔杂物等破坏公共设施。

市政府：对趁机制造混乱的不法分子进行刑拘或行政处罚。3月31日，发告全体市民书，茂名市政府新闻发言人表示，PX项目仍处于普及知识阶段，上马需要听取民意才决策，在考虑上马时一定通过各种渠道进行论证在决策。4月6日，警告极少数人勿煽动游行，不要听信谣言。

茂名警方：对在事件处置过程中，执勤民警与聚集的人员发生的误伤情况向受害者表示歉意。

三个案例中，我们对比可以看出，群体性事件发生的主要原因是项目没有经过民意调查和有效论证，从制定到执行，时间比较短。在众多参与者中，民众的抗议最多的是集中到市政府门口，表达自己的呼声。且呈现出“无组织、无经验、无领袖”的特点，并伴有少数人的暴力行为。而政府则是出于被动，政策结果都是顺应了民意。

1.1.2利益类型

(1)环保利益

什邡事件、启东事件、茂名PX事件这三个事件的起因都是因为市民认为即将上马的或拟建的项目都会影响到他们生活的环境，造成环境污染，因此采取的各种示威活动。

(2)经济利益

对于与项目有关的企业主体而言，项目的上马是经济利益最大化的需要。而对于政府而言，项目在当地兴建，对于当地GDP的增长、就业的增加都有着至关重要的作用。这也是“GDP”政绩的一个典型体现。

1.2行动者策略

1.2.1意图

关于参与者意图，可以分为支持项目上马和反对项目上马。

对于城市市民来讲，项目的上马意味着环境的污染，钼铜多金属资源深加工综合利用项目、南通排海工程、茂名PX项目等都是会造成相当范围的环境污染的一些项目，作为附近的市民比起所谓的增加就业带的效益，更注重自己的生活环境的健康。因此这个群体是坚决反对项目上马的。

而对于政府和企业来讲，他们是支持项目上马的。对政府而言，项目上马是政绩的一个表现，也是促进本地区发展的一个措施。而对于企业，企业上马可以最大限度地降低成本，增加效益。当然，在中国环境群体性事件中，更多的是民众和政府之间的博弈和互动。企业虽作为一个直接利益相关方，在这个过程中却并没有太多的主动权，也没有太多的交换利益和举动。

1.2.2需求

(1)当地发展。政府之所以会考虑或者拟建这些项目，其目的主要是为了当地的发展，这也是政府在项目建设之前的初衷。四川什邡事件中，宏达钼铜项目是四川省委、省政府确定的“十二五”重大产业项目，对促进地区经济发展、促进就业有很大作用。由于其丰富的矿产资源，什邡市的化工产业一直长期占据着地方经济的重要地位。而宏达钼铜项目是“5·12”特大地震重灾区什邡的首个百亿级投资项目，该项目建成投产后，利税超过40亿元，带动相关产业发展超过400亿元。

(2)减少麻烦、平息民愤。在事件发生后，平息民愤成了政府解决问题的最高宗旨。此三案例，都涉及环境污染问题，政府面对的情况是民众将对于项目的反对都堆积到市委、市政府，将矛头直指向这些决策制定者，而不是企业。这时的政府不管是动用警力，还是通过给出承诺或发布通告，都是为了减少麻烦，平息市民的激动情绪、疏散人群。

(3)环保立场。以宏达钼铜项目为例，虽然存在着巨大的经济利益，但当地居民较为担心其给当地水质带来的影响。而随着宏达集团钼铜项目的奠基，当地居民的质疑终于达到顶点。而启东事件中，“工厂在南通，排污在启东”利益分配急剧不平衡；茂名PX事件则是PX项目建设的普遍情况，民众从不同渠道的得知政府拟建PX项目，担心生活环境被污染，身体健康受到影响，纷纷进行游行示威。

1.2.3策略

(1)游行抗议。近年来发生的环境群体性事件多是民众聚集在当地政府门前进行游行示威、静坐等不同形式的抗议，来表达自己的想法和主张。启东事件中，数千市民散发《告全市人民书》，冲进政府大楼，将名贵烟酒陈列办公楼前，市领导甚至遭市民扒光上衣；什邡事件中，部分市民砸毁办公楼设施；而茂名PX事件中，参有不法分子砸毁焚烧车辆等暴力行为。以上种种，皆是为了给政府施加压力，迫使他们做出决定将项目停建或弃建。

(2)低姿态应对。政府由于其所具有的属性和为人民服务的宗旨，不便于通过强制性措施对示威群众进行遣散。启东市领导就是以较低的姿态与民众进行沟通；什邡市市领导当面向聚集市民就宏达钼铜项目做出明确回复；茂名市政府也表示，如果绝大多数群众反对，政府就不回违背民意进行决策。三个事件中，政府为了平息事件，都是以一种较低的姿态与民众对话。警方采取的措施也只是针对有恶意破坏的一些示威分子。

1.3权力关系

1.3.1位置

在网络结构中，位置及社会角色的认定是依据网络结构中的关系形态所决定，行动者如占据网络中的特定位置，就将与其他行动者产生密切的联结关系。由于参与者各自代表不同的社会地位，所扮演的角色将反映在对其他参与者的影响力上。

在这些环境群体性事件中，个人的意愿能通过集体的行动向政府表现出来，他们可以直接面对决策者，庞大的群体、深刻的社会影响，使民众成为群体性事件中监督权力最大的制衡角色，他们的行为很大程度上决定着政府的行动。而政府则是处于核心位置，项目的上马与否尽管有民众抗议的影响，但是最终拍板做决定的还是政府。企业相关方在环境群体性事件中，则是出于边缘地位。由于项目可能会影响到自身效益的其他企业由于没有一个有效的渠道去与决策者进行对话，因此会加入抗议行列来壮大这一群体；而项目相关方则由于其并未受到民众冲击，加之政府在项目兴建上的主导作用，因此会处于较为边缘的位置。

1.3.2专业性

启东事件有一定的专业考量，造纸厂有大量的污水排放，排污管道在启东附近入海有一定的合理性。但是出于邻避效应，启东市市民自然是反对在启东兴建“南通排海工程”的。什邡事件虽经过了环境监测，但是数据不详实，而且民众得知信息特别慢。对于茂名PX事件，官方回应还没有进入到论证阶段，只是有建PX项目这样的想法。

1.3.3资源配置

资源分配决定了网络参与者促成目标的成功率大小，握有其他参与者所需的资源越多，可供交换的筹码也就越多，相对地就可能促使政策朝向自己所欲发展的方向迈进。

由参与者类别可以看出，环境群体性事件中，位居核心的是民众和政府。两者关系处理是事件平息的一个重要因素，而影响两者关系的就是政府对民众诉求的回应。虽然政府掌握着最终的决定权，但是却由于民众力量的强大，而不得不去权衡利弊，毕竟政府还是要对他的民众负责。

1.4网络整合性

1.4.1互动频率

环境群体性事件中，参与互动最频繁的就是政府和民众。作为事件的两个参与主体，在立场、出发点和力量对比上都有着很大的不同。民众到市政府进行抗议，政府则对项目相关情况对民众做出回应。由于诸多事件都是突发的，而且规模较大，因此没有一个很好的对话平台，只有民众平静下来，政府才能与之平等对话。

1.4.2连续性

关于连续性，我们可以从启东、什邡和茂名三个事件中看出，项目时间与民众知晓时间之间隔得很近。而事件发生后，随着政府做出承诺便会结束。只有什邡事件后，市政府还组织不同人群外出考察、论证，项目有望重建。不过，就总体而言，环境群体性事件的连续性并不如其他政策制定过程好。

1.4.3共识

环境群体性事件中，民众的目标是一致的，就是去促使政府终止一项可能影响到生活环境的项目或者决策。而政府面对民众的反对和抗议，多数采取的做法是与民众的意见达成一致，后退一步，答应民众的要求。

2　结论和建议

本文运用政策网络观点的四个面向对近年来中国发生的群体性事件以典型案例分析的形式进行了探讨。在对案例进行对比分析后，我们可以总结出中国环境群体性事件发生过程中，各类参与者之间的互动与博弈，导致以及事件发生的一些原因。而对于政府在处理这类事件的过程中的行为也会给出一些自己的建议。

第一，环境群体性事件的主体主要是民众和政府。由于政府是政策决策者，民众更多的是通过示威抗议，把矛头直指政府。由于参与主体比较单一，因此问题解决也比较简单，只要政府去正面积极地回应民众的诉求，群体性事件就会在很大程度上减少。

第二，部分积极分子的动员、抗议的弱组织化及网络媒体的扩散，加剧了事件的严重程度。三起事件都有不少积极分子宣传、动员民众抗议，他们借助于网络媒介，在很短时间内将有关项目可能产生健康威胁的信息传播到无数市民那里，完成初步动员；传播政府在萌芽期不当处置的消息则实现了再次动员。由于涉及个人的切身利益，再加上积极分子们的不断动员，民众便很容易形成一个利益维护群体。由于积极分子们多是组织动员，环境抗议活动缺乏正式、统一的领导，呈现出弱组织化的特征。这种弱组织化的抗议缺乏必要的纪律约束，普通民众很容易采取非理性行为；政府在面对群龙无首的民众时无法找出有效的谈判对象，倾向于采取强制手段。例如，启东政府起初保持克制，但个别市民的打砸行为导致事态恶化，倒逼政府采取强制手段。[3]

第三，环境群体性事件的最终结果多以民众的胜利收尾。从这三个事件中，我们可以看出政府作为决策者，在事件处理上，最终都是顺应了民众的要求。对涉及污染的项目都给予停建或者永远取消的承诺。而政府试图去拖延或者敷衍民众的做法显然是不明智的，这样只会导致更大规模事件的发生。

当然，对于环境群体性事件，我们只是通过简单分析参与者性质、行动者策略、网络整合性和权力关系这四个面向在事件中的体现。环境群体性事件的持续爆发，极深刻反映了当前我国严重的环境污染局面、严峻的社会治安形势和脆弱的政府公信力，也是政府决策程序不科学及国家治理体系不完善的体现。如何有效应对环境群体性事件，我们应该从以下几点做起：(1)完善环境信息披露机制，实现环境信息公开。(2)完善公民参与机制，用一种制度化方式去让民众表达自己的利益诉求。(3)改变现行的政府考核和评价机制，不是以单纯的GDP来考量政府的绩效。(4)完善法律法制建设。加强普法宣传，让民众更多的通过合法渠道与政府进行沟通，而不是听信谣言，被煽动去参加抗议。完善环境立法，规范环境执法监管。(5)地方政府作为大方政策的决策者，更多的要考虑民众的切身利益，对于民众关于环境问题的质疑应该高度重视，积极回应。环境群体性事件直至现在还时有发生，但是我们必须警钟长鸣，防患于未然。作为政府一定要科学决策、民主决策、依法决策；作为市民，一定要理性看待，通过合理途径表达利益诉求；作为风向标的媒体，更应该遵守职业道德，去准确客观地报道事件的进展。环境群体性事件的预防发生后的有效解决，需要全社会的共同努力！

[1]林震.政策网络分析[J].中国行政管理，2005(9):36-37.

[2]黄柏榕.猫空缆车兴建之政策形成过程研究:政策网络观点[D].台北:国立政治大学,2011.

[3]郑旭涛.预防式环境群体性事件的成因分析——以什邡、启东、宁波事件为例[J].东南学术,2013(3).

[责任编辑：王文俐]

Analysis of Environmental Group Events Based on the Policy Network Theory——A Case Study of the PX Event in Qidong, Shifang and Maoming

ZHAO Pan-xin

(SchoolofPublicAdministration,GuizhouUniversity,Guiyang550025,China)

There is no contradiction between economic development and environmental protection, but for the GDP growth, the local government often take a way of "treatment after pollution" and make the environmental protection be despised. In recent years, with the enhancement of citizens' participation awareness and environmental protection consciousness, the people respond to some inappropriate behaviors of local governments, and group incidents have also begun frequently. The modern public policy was formulated by various participants, who form a certain network, coordinate and integrate each other interests, and influence public policy choices. For this problem, this article attempts to analyze a series of interaction and action factors behind the environmental group events from the new perspective of policy network and puts forward relevant views.

policy network; environmental group events; analysis

2016-03-16

赵盼欣(1992-)，男，河南洛阳人，现为贵州大学公共管理学院行政管理专业2014级硕士研究生，研究方向:地方治理与公共服务。

D669

A

1008-9101(2016)03-0029-04