新形势下完善农业行政执法制度思考

周帅 严傲朔 张瑾昕

摘 要：2015年中央1号文件指出，法治工作在农村和农业方面尤显薄弱，运用法治思维和方法解决农村和农业问题，健全农业法律制度，是今后做好“三农”工作的重点。随着农业法制的不断完善和依法行政工作的不断推进，将农业法律、法规和规章赋予农业行政主管部门的农业行政执法权统一集中行使执法权，对促进农业生产发展、有效遏制坑农害农现象、维护农村社会稳定、助农增收起到了十分重要的作用。本文以农业综合执法为出发点，探讨完善农业行政执法制度的若干问题。

关键词：农业；综合执法；制度

我国长期采用分散的农业执法方式，表现为多头执法。这种执法方式有着明显的缺陷。首先是执法主体过多导致权力分散，进而出现“有利争着上，无利互相让，出事诿他方”的现象，同时也增加了行政协调的机率和负担，提高了行政执法成本；其次是政事、政企划分不明确，既当运动员又当裁判员，缺乏执法的公正。这种状况，不仅影响执法的效率权威，而且增加了当事人的负担。

一、我国农业综合执法的现状

1.建立农业综合执法机构。围绕“机构法定化、队伍专职化、管理正规化、手段现代化”和“有机构、有职能、有专人、有经费、有装备”的农业综合执法总体目标，农业综合执法工作顺利开展，得到了良好的发展，基本解决了过去系统内各单位交叉执法，多头执法，不作为、乱作为，执法罚款养人的乱象，形成了握指成拳的执法力量。全国各地大多省市都成立了农业执法大队。但由于体制内的原因，一些省市综合执法建设水平参差不齐，普遍没有达到综合执法的要求。

2.加强农业综合执法制度建设。成立农业综合执法支队的目的是为了加强了责任制建设，落实农业综合执法责任制。以湖北省黄冈市为例，农业局局长为第一执法责任人，分管农业执法工作的副局长为第二执法责任人，农业执法机构为具体责任人，此外，制定了20多项规章制度，强化农业综合执法人员的管理，确保农业综合执法工作的正常开展。

3.开展农业综合执法工作。履行农资市场监管、农资生产经营者培训、农业违法案件查处、农资质量事故纠纷调查处理和农业行政处罚、许可、强制等是农业综合执法机构的主要职能。在严把农资渠道、封堵假冒伪劣农资、打击坑农害农者的行动中，农业执法机构发挥着主力军的作用，为广大农民使用种子、化肥、农药，确保农业增效、农民增收购买了保险。

二、农业综合执法存在的问题

1.执法队伍性质定位不明确。执法机构的性质定位问题是执法的根本问题。农业综合执法支队对外代表农业局行使农业综合执法职能，从行政执法本身的工作性质来说，农业综合执法支队应当是行政性质，是农业局的内设机构，农业综合执法人员应当是公务员。编制部门批准的是全额拨款的事业单位，人员内部调剂。由于认识不到位，很多新组建的农业综合执法支队就难免存在“四不象”，即机构设置不规范、性质定位不准确。

2.执法队伍装备缺乏。目前，许多农业执法队伍虽然装备了部分取证设备和基本的办公设备，但农业投入品和农产品的检验检测设备等器械得不到有效解决，缺乏专门的执法车辆。这明显不适应现在涉农违法犯罪作案隐蔽、手段高明的形势，“只配枪不配弹”，难以适应执法需要，无法作出快速及时的反应，使违法行为得不到及时查处。

3.执法经费不足。在很多省市，农业综合执法经费未纳入地方政府财政预算，难以满足日常工作的需要。一方面，它不利于有效发挥农业综合执法效率，导致农业综合执法力度小、效率低，重大案件拿不起；另一方面，它在一定程度上导致了农业综合执法人员积极性降低，甚至有可能滋生滥施以罚款为目的的恶意执法行为，从而形成执法的风险点。

4.执法人员综合素质较低。目前，农资市场上的农资品种繁多，但适应各项工作的专业人才匮乏，难以准确把握假冒伪劣农资产品的定性，从而使个别不法商贩逃脱了法律的制裁。部分执法人员虽然取得执法资格，但法律知识面窄，精通专业知识和专业技术的人员甚少，在农业综合执法检查和案件处理时，对法律条文理解不透，行使处罚权时不规范现象时有发生。

三、完善农业执法制度的对策

1.增强农业综合执法意识。首先，实施农业综合执法是落实《中华人民共和国农业法》的重要举措。其次，实施农业综合执法是农业行政主管部门转变职能的重要内容。随着社会主义市场经济体制的不断完善和农业现代化进程的加快，农业生产、农产品流通、农产品安全和农业投入品的管理，尤其是农资和农产品市场准入、质量标准和安全管理与转基因生物安全等各个环节的农业综合执法任务十分繁重。最后，实施农业综合执法是服务“三农”的迫切要求。

当前，我国农业和农村经济正处于新的发展阶段，建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入将面临许多新的问题，粮食安全、农业结构调整和农业产业化经营，城乡一体化发展，减轻农民负担等都涉及到格局和利益的调整，特别是规范农资市场秩序，查处违禁农资，发展无公害、绿色农产品和有机食品等，都必须充分运用法治手段，切实保护广大农民的利益，保障农业发展和农村稳定，促进农业和农村经济的全面繁荣。

2.完善农业综合执法体系建设。形成大农业执法的理念，以各省市农业部门为依托，整合各省市农业行政系统执法力量，跨部门整合农机、水产、水利、林业等农业执法力量，真正形成精干、高效、专业的综合执法队伍。明确各级农业综合执法队伍是农业行政主管部门下属，财政预算参照公务员管理的事业单位，受农业行政主管部门委托行使农业行政管理方面的监督检查、行政执法和行政处罚权。

3.突出农业综合执法的工作重点。按照当前实际，除农业法律、法规和规章明确授权由农业专门执法（如植物检疫）的外，都应纳入农业综合执法的范围。其中重点是农业投入品，主要包括种子、化肥、农药等的市场监督检查和行政处罚。

4.树立农业综合执法的良好形象。实施农业综合执法，要坚持做到内强素质，外树形象。一要加强制度建设。建立健全的农业综合执法责任制度、错案追究制度等。二要抓好学习培训。要坚持农业综合执法人员年度培训制度。通过培训，提高农业综合执法人员的政治业务素质和执法基本技能。三要公正执法、文明执法。坚持持证上岗，亮证执法；严格按照法定程序执法，执法要做到公开、公平、公正；不断提高农业综合执法的透明度。

5.确保农业综合执法落到实处。实行农业综合执法是一项系统工程，不仅涉到农业行政主管部门，更重要的是需要党委、政府的重视和人事、编制、财政等部门的大力支持。要确立“农业局长不抓执法就不称职，农业部门不履行法定职责就为失职”的理念，推动农业综合执法工作的开展；编制部门要做好农业综合执法机构的人员编制工作；财政部门要支持农业综合执法体系建设，保障工作经费和装备配置。

参考文献：

[1]龙晓明，刘永华.加强农业综合执法体系建设创优农业发展环境（J）.江西农业，2010.

[2]赵利明.农业综合执法的实践与思考（J）浙江现代农业.2007.

作者简介：周帅（1994-7），男，武汉东湖学院文法学院2014级知识产权专业在校本科生，湖北随州人，

严傲朔（1995-5），女，武汉东湖学院文法学院2014级法学专业在校本科生。

张瑾昕（1996-9），女，武汉东湖学院文法学院2015级法学专业在校本科生。