基于利益博弈视角的留用地开发利用制度研究

罗伟洲

(华南理工大学 法学院,广东 广州 510006)



基于利益博弈视角的留用地开发利用制度研究

罗伟洲

(华南理工大学 法学院,广东 广州 510006)

[摘 要]留地安置作为增加被征地农民财产性收益的一项创新安置方式,其效用的发挥有赖于对留用地进行有效的开发利用。基于利益博弈视角,本文对留用地开发利用模式及其存在不足进行梳理,揭示多元利益主体在留用地开发利用中的利益博弈,提出留用地开发利用制度创新的路径,以期为完善我国征地补偿安置制度提供建设性思路。

[关键词]留地安置;留用地;留用地开发利用;利益博弈

我国城镇化进程中失地农民的安置补偿问题越来越成为社会关注焦点。据中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》(2013年版)统计,近年来,我国每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起,其中因征地拆迁引发的占一半左右①《社科院:征地拆迁引发的群体性事件占总数一半》,载http: / / news.dichan.sina.com.cn/2012/12/19/618321.html,最后访问日期2015年10月20日。。因此,如何做好征地安置补偿工作,保证被征地农民生活水平不降低、使被征地农民长远生计有保障,成为各级政府在通过征地拓展新增建设用地促进经济发展的同时,必须花大力气解决的现实问题。其中,发端于广东的留地安置②留地安置(也称作征地留用地安置或留用地安置),是指政府征收农村集体经济组织土地后,按实际征收土地面积的一定比例另行安排建设用地给被征地农村集体经济组织用于发展生产的一种征地安置补偿方式。其中涉及的建设用地统称为留用地(或征地留用地)。上述概念界定主要源于《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》(粤府办[ 2009]41号,系全国第一部系统规范留地安置的规范性文件)。一般认为,留地安置最早出现于20世纪80年代的深圳特区,但是以制度形式规定下来是在1993年广州市开发珠江新城时,当时的广州市政府以规范性文件明确了留地安置,开创了留地安置方式的先河。留用地既可以是集体性质,也可以是国有性质,以前者居多。,作为国家层面法定的征地安置补偿方式之外的制度创新,因其提高了对被征地农民的实际补偿水平,在为失地农民建立长远的生产和生活保障方面取得良好成效,缓和了征地矛盾,在理论上和实践中都受到充分肯定。自20世纪80年代创设以来,截至目前,有广东、浙江、江苏、上海、福建、湖南、海南、广西、北京等省市实施了留地安置。2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次通过中央文件形式,明确“留地安置”是征地补偿的重要方式,提出“因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式,确保被征地农民长期收益”。可以说,留地安置是在政府力求构建和谐征地关系与被征地农民要求共享土地增值收益之间重复博弈达成一致的结果,某种程度上是政府在倒逼下的一种行动决策,虽然发端于地方,但其逐步完善和推广却离不开国土资源部等国家部委在中央层面的大力支持,总体而言,是一项在中央政府与地方政府之间取得利益均衡①利益均衡是在一定的利益格局和体系下出现的利益体系相对和平共处、相对均势的状态。参见百度百科,载http: / / baike.baidu.com/ view/5246618.htm,最后访问日期2015年12月6日。的改革创新。

留地安置的核心,是被征地村集体经济组织(以下统称村集体)通过对留用地的开发利用取得财产性收益,发展壮大集体经济,让留用地成为可以生蛋的“母鸡”,即所谓的“以地生财”。留用地开发利用主要涉及政府、村集体、被征地农民和合作开发主体等利益主体②利益主体是指任何可以影响该组织目标或被该目标影响的群体或个人。参见[美]戴维·M.克雷普斯:《博弈论与经济模型》,邓方译,北京:商务印书馆2006年版,第29-31页。。留用地开发利用中,利益主体都有各自的利益诉求,产生了多元利益冲突,进行着多方的利益博弈。分析利益主体在留用地开发利用中的利益博弈,有助于全面了解利益主体的行动决策,解释现行留用地开发利用存在的不足,为相关管理部门和利益主体进行制度创新提供决策参考。

一、留用地开发利用模式演进及存在不足

(一)模式演进

1.传统留用地开发利用模式。在留用地的开发利用上,各地都明确规定只能用于发展第二、第三产业,不得用于商品住宅的开发建设。基于此,利益主体围绕利用留用地建设(自建或代建)上盖物出租和出租留用地使用权,在不断博弈中形成了以下两种传统开发利用模式。

第一,自主开发利用模式。是指由留用地所有者(一般为村集体)主导留用地开发的项目选取、资金筹集、建设运营和独享开发收益的一种模式,一般适用于自身经济实力比较强、经营管理水平比较高的村集体,因此在浙江、广东等经济发达地区采用得比较多,是最普遍的一种留用地开发利用模式。这种模式的留用地开发利用大多利用留用地直接投资建设二、三产业项目,依托区内民营经济较发达、对工业用地需求较大的优势,建设标准厂房出租,或者利用市场发育水平好的区位优势,建设专业市场等物业,其开发利用的结果不仅可以直接取得租金收入,同时还可以安置本集体适龄劳动力就业。

第二,合作开发利用模式。是指由村集体与合作开发主体合作,对留用地进行开发并获得收益的一种模式,实质上是村集体出租留用地使用权由合作者进行主导开发,主要有政府主导租赁、委托经营开发、土地作价入股等三种不同形式。政府主导租赁形式,是由政府委托本地国有企业负责开发建设经营留用地,并按约定好的标准向村集体支付租金。这种形式主要适用于面积比较大且连片,便于总体规划开发的留用地。委托企业开发形式,是由村集体通过主动招商,选择具有开发经验及实力的企业,委托其对留用地进行整体规划、开发建设。村集体不承担资金筹措和开发经营,主要通过租金收入实现收益的长期和稳定。土地作价入股形式,是由村集体将留用地估值后与社会力量合作,对留用地进行开发、建设和运营,合作双方根据约定的比例分享投资收益,实现土地资本化。这种形式大都用于合作开发酒店、大型购物商场、写字楼、学生公寓、图书馆、体育场馆等投资相对较大、回报周期较长的项目。

2.新型留用地开发利用模式。由于上述传统的开发利用模式无法解决村集体享受留用地收益最大化问题,各利益主体通过继续博弈,围绕留用地进行商品住宅的开发建设,探索出了收储出让这种新型的留用地开发利用模式:即由村集体将留用地交由政府储备,变成国有建设用地后,由政府组织出让,村集体获得“货币+物业”或纯物业的收益。这种模式本质上仍属于合作开发利用范畴,把它单独作为一种模式剖析,主要是它与传统的留用地开发利用存在很大区别:通过政府收储环节解决了留用地不能用于住宅开发的限制,对于吸引社会资本开发利用留用地、提高留用地的开发价值起到极大促进作用,留用地开发利用绩效异常明显,达到了政府、开发企业和村集体三方共赢。①政府可按城市规划实施用地功能,可以解决市场上的居住、商业用地需求问题,从本来没有土地收益的留用地出让中获得土地出让金收益。村集体不但获得现金收益,同时获得了相当的住宅、写字楼和商铺等物业,使被征地农民分享开发带来的资产升值,并保障长期收益。开发企业以相对便宜的价格取得经营性土地。参见谢理、邓毛颖:《多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨——以广州市外围区为例》,载《华南理工大学学报(社会科学版)》2015年第1期。

综上,留用地开发利用模式的演进在很大程度上是相关利益主体共同博弈的结果。而利益主体之间的博弈结果提出了对制度变迁的需求,需求导致了新制度的产生②[美]道格拉斯·C·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,上海:格致出版社2008年版,第68页。。

(二)存在不足

不同模式的留用地开发利用成效各异,在不同阶段和不同区域都有适用空间,但无论是传统还是新型的开发利用模式,都无法解决目前普遍存在的留用地低效利用以及留用地开发利用与城乡规划、产业规划相适应问题,而且与村集体合作的市场主体整体满意度也不高。具体表现在:

1.土地利用低效。目前,留用地大都用于建设标准厂房、专业市场等,这在自主开发利用模式中占了绝大多数比例。此类项目大都由村集体自负开发成本、自担风险,在尽快开发取得收益驱使下,村集体大都缺乏长远谋划,加上来不及等政府在产业发展上进行统一规划协调,导致这些项目普遍小而杂,产业档次低,同质恶性竞争,土地利用率较低。如广州市“三旧”改造中,约90%以上的“三旧”用地来自于村集体,其中村级留用地占比较大③唐键、李珍贵、王庆宾、王柏源:《因地制宜地稳妥推进留地安置——基于对10余省份留地安置的调研》,载《中国土地科学》2014年第4期。。与之相反的是,虽然收储出让模式可以进行商品住宅开发,但是,对留用地的区位要求比较高,一般都是经济发达地区且区位优越,适用范围很窄,全面推广存在较大难度,在留用开发利用中所占比例极小。

2.市场机制无法在土地资源配置中起到决定性作用。出于担心留用地冲击政府垄断的土地一级市场的考虑,已实施留用地安置政策的省市大都严禁留用地直接进行商品住宅开发,而商品住宅开发是公认的回报周期短、投资回报较高的项目,严重影响了留用地土地价值的实现。即便在市场机制发挥较多作用的收储出让模式中,由于房地产开发企业可以接近于协议出让的方式、以低于市场平均的价格取得经营性用地,降低了土地成本,导致很多开发企业不再从公开一级土地市场上获取开发用地,在一定程度上冲击了政府主导的土地一级市场,也进一步压缩了中小房地产开发企业拿地的渠道和成长空间④为了与村集体达成协议拿到留用地,需要房地产开发企业投入不菲的前期资金、较长的时间成本以及可能失败的风险,因此基本成为大型房地产开发企业的“专利”,中小房地产开发企业很难与他们竞争。而在土地一级市场,中小房地产企业由于出让地块的价格较高等原因,也很难与大型房地产企业竞争。,容易导致大型房地企业囤地,实质上对市场机制在土地资源中发挥主导作用也造成了冲击。

3.土地违法现象较多。一方面,留用地开发利用涉及的各种行政审批手续也较多,从前期招商到最终投入使用,开发周期短则2至3年,长则3至5年;另一方面,村干部任期一般3年一届,都希望任内可以实现留用地开发利用见到成效以取得连任机会,这也导致他们在谋划开发利用时更多着眼于短期行为,这与留用地开发利用按正常开发程序所需周期较长形成冲突,实践中,很多村集体为了尽快获得收益,在还没办理好有关行政审批手续时就动工建设,或者边办理边施工,从而容易造成违法用地、违法建设,也使得政府和村集体之间互信基础动摇,影响留用地的开发利用。

4.存在较大的投资风险。留用地项目由于进入门槛低、收益高等特点,越来越受投资商青睐,并被视为尚未开发的“价值洼地”。但相对于从土地一级市场拿地进行房地产开发,留用地开发利用存在较多的不确定性和风险:一是政策风险。如政府制定的留用地开发利用有关的土地管理、产业、税收等重要政策变动,造成合作开发出现大变数甚至夭折。二是诚信风险。主要是村集体主动违约,或因利益分配,如在合作开发模式中,有些村集体不参与项目的经营而只是收取租金,村集体因无法分享高额的经营收益而无理要求参与分配不成进而强行违约;或因村干部更迭,新官不理旧事,导致撕毁已谈好的合作协议。三是廉政风险。在留用地开发利用中,村民怀疑暗中操作进而举报党政干部贪腐的情况时有发生,有的甚至爆发群体性事件,很多开发项目也因此而被叫停。上述风险的存在,给外来资本带来很大的不确定性,增加了交易成本,导致外来资本对进入留用地开发经营持谨慎态度,更难以吸引高端产业进入,使得大规模开发案例相对较少。

二、留用地开发利用的制度约束及其利益博弈

目前,留用地开发利用方面还存在不足,说明其面临一系列制度因素的约束,而这些约束的背后正是各利益主体之间错综复杂的利益博弈。

(一)中央政府与地方政府的利益博弈:国家上位法缺位,导致地方的探索实践遇到制度创新天花板

我国《物权法》《土地管理法》等国家层面立法未规定留地安置方式。目前已实施留地安置的地方政府大多通过规范性文件或规章予以规定,法律效力不高,不少留用地开发利用的操作办法甚至与上位法冲突,如有的地方将工业、商业用途的留用地以划拨或协议出让方式进行供地,这明显与经营性用地必须实行“招拍挂”的国家法律规范相违背。实践中,因相关规定模糊或缺失,还存在留用地土地价值评估难、留用地指标价格核难、集体性质的留用地抵押难、产权分割难等问题。因此,上位法缺位的先天不足导致留用地开发利用制度无法进行科学的顶层设计,有关制度设置在各地探索实践中始终无法自成体系。因此,已实施留地安置的地方政府都期盼中央政府可以通过立法形式明确留地安置的法律地位,而迄今都未明确,正是背后的利益博弈在起作用。目前已实施留地安置的省市大都属于经济发达地区,土地资产较高,留用地的开发利用效益有保障;而经济发展水平相对落后的地方,因其土地资产尚未显化,留用地的效益不明显,对被征地农民的保障作用不突出。在土地财政背景下,地方政府一直存在通过土地征收转用扩大新增建设用地加快城市化和城镇化进程,以便增加地方财政收入的冲动;而中央政府出于确保粮食安全和社会稳定的目标考虑,一直强调严控新增建设用地的过度扩张以严格保护耕地。因此,如果国家层面明确全国都实施留地安置,很可能会导致那些经济发展水平落后的地方借机扩大新增建设用地,不利于耕地保护和农民利益的维护。

(二)地方政府与村集体的利益博弈:行政权力强调命令管控和政府主导,忽略了政务服务和权益保障

1998年《土地管理法》修订,确立了以土地用途管制为核心的土地管理权行使模式,总体而言,实施至今,对加强耕地保护、促进经济发展和建立规范有序的土地管理秩序起到了应有的作用。但是此次修订也呈现出明显的“国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念”①张千帆、杨世建:《如何修改〈土地管理法〉——中国土地制度改革的原则、理念与建议》,载《学习与探索》2012年第6期,第63-64页。,使得各级政府和土地行政主管部门更多地强调管理与控制,而对与维护行政相对人权益有关的服务职能则较为轻视,造成现实中行政权力对土地利用各环节的干预色彩较为浓重,尤其是在地方政府层面。在留用地开发利用中,对于地方政府而言,出于对本地区产业发展的谋划,以及实施土地利用总体规划和城乡规划需要,更倾向于将留用地的开发利用进行统筹管理,力求通过行政权力的主导,将留用地作为相关产业发展的配套用地,实现促进产业集群发展、增加村集体财产性收益、缓解新增建设用地指标不足与土地的节约集约利用一举四得的目标,不希望看到区域内的留用地开发利用出现“村村冒烟”、遍地开花的局面。因此,地方政府认为在留用地开发利用中加强统筹管理和政府主导成了应有之义,具体表现在:

一是留用地落地之前,其规划选址、用途设定、用地报批几乎全依赖政府主导进行。二是留用地落地之后,项目的选择、开发建设,也是离不开政府的牵头、协调和指导,如在合作开发、储备出让两种模式中,政府还参与到留用地合作开发中合作方的选择,如合作双方成立项目公司,必须经由乡(镇、街道)、区政府(管委会)审批,只有得到政府认同才能开展项目审批等环节。另外,政府还要发挥政府公信作用,协调合作主体与村集体之间的关系,在村集体内部达成多数意见过程中发挥推动和协调作用。三是留用地开发利用涉及城乡规划、国土、建设、经贸、税务等多个职能部门行政审批手续,存在流程烦琐、环节交叉、办理时间长等问题,如果没有政府的全力支持和主导将是不可想象的。上述情况,充分说明政府主导了留用地的开发利用进程,造成留用地开发利用效益的实现取决于政府的高效行政审批,反之,很可能取得较少的收益,甚至无法取得效益。

对于村集体而言,通过留用地开发利用实现留用地价值利益最大,最大限度分享土地增值收益,进而发展壮大集体经济实力,让被征地农民获得长期、稳定的收益是其目标。因此,村集体既要求留用地区位要尽可能好,还要求规划用途尽可能满足村集体需求,同时在尽快取得开发收益驱动下,要求地方政府在土地利用总体规划、城乡规划和产业规划等方面尽可能且快速向村集体倾斜。

因此,在上述过程中,地方政府与村集体的利益博弈也很明显:地方政府出于传统的土地行政管理权力行使路径依赖,在留用地开发利用中过多地强调管控和行政主导;而村集体期望政府不要管得太宽、太严,应该主动作为、切实做好政务服务,制定偏向村集体的留用地开发利用政策,以便吸引更多合作开发主体。

(三)村集体与被征地农民的利益博弈:村集体主体地位虚化,导致村民合法权益无法保障

已实施留地安置的省市基本都规定留用地应当以被征地村集体的名义进行登记,不得以个人名义登记,严禁将留用地分配到本村村民①例如,《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》(粤府办[ 2009]41号)第九条就是如此规定。。但由于村集体主体地位虚化情形较为普遍②《土地管理法》第10条从法律层面对土地的所有权、经营权和管理权进行了明确,但权属不清特别是所有权主体不明的问题始终困扰着农村土地制度的运行,从而导致诸如农民权利不断受到侵犯、土地征收补偿矛盾重重等突出问题,参见郭志军:《全面深化改革背景下农村土地物权制度的改革与完善》,载《理论探索》2014年第6期。,集体土地没有明确的人格化的产权主体,在集体土地收益分配过程中,集体与农民的收益分配关系不明确、不规范、不公开、不合理,农民的集体收益分配权难以得到有效保障③夏锋:《农民土地财产权的长期保障走向:物权化改革与对应收入》,载《改革》2014年第3期。。这在留用地开发经营收益分配中表现的比较突出,在留用地土地价值显化的沿海发达农村地区尤为明显:留用地开发利用涉及的土地资产和资金往来较大,加之有相当数量的村集体没有建立完善的重大事项议事决策制度、公开透明的村级财务公开、财务审计制度等监督机制,使得被征地农民强烈要求量化留用地资产并分配到个人,以维护留用地开发经营中的收益权,使得村集体和被征地农民之间利益分配的矛盾日益明显。另一方面,留用地资产无法量化,使得被征地农民在留用地开发利用中应有的参与权被削弱,甚至知情权都无法保证,导致一些村干部在留用地开发利用中以村集体的名义行漠视甚至侵害被征地农民权益之行为,不少村干部与合作开发主体进行台底下交易,串通谋取私利。比如在留用地开发利用较为活跃的广东省佛山市,其两级法院于2010—2012年审结的40件涉村干部犯罪案件中,比较集中的犯罪领域是村干部对征地留用地的开发利用进行违规违法操作①《广东珠三角部分村官身家上亿贪腐惊人》,载http: / / news.xinhuanet.com/ legal/2014-02/08/ c_126100676_2.htm,最后访问日期2015年10月17日。。

因此,在目前农村基层治理还亟待加强的前提下,在那些组织管理水平较差、控制力较弱的村集体,上述利益博弈表现得尤为明显,成为一些留用地闲置无法开发或开发建设半途流产的主要原因。

三、留用地开发利用制度创新的路径

青木昌彦将制度定义为博弈均衡路径的概要表征,制度的形成是行为主体和利益主体在多次重复博弈后逐步确立的②[日]青木昌彦:《比较制度分析》,周黎安译,上海:远东出版社2001年版,第28页。。基于前述对留用地开发利用利益博弈的分析,应着重从利益主体之间利益共赢出发,从完善相关制度安排和建立配套制度两方面加快实现留用地开发利用制度的创新。

(一)完善相关制度安排

1.修订《土地管理法》的相关规定,明确留地安置为国家法定的安置补偿方式。留地安置在各地探索和实践中已积累了很多的成熟经验和做法,2014年中央1号文件也肯定了留地安置的政策地位,因此,把体现执政党意志的政策上升为法律也是顺理成章的事。建议从保护农民土地增值收益和实施多元安置途径入手,在《土地管理法》修订中明确留地安置为国家层面的安置补偿方式。考虑到全国各地的实际情况,在条款的具体表述上,订明留地安置作为一项可供选择的方式。然后,再通过《土地管理法实施条例》的修订以及专门制定相应的规范性文件,从实体和程序两方面,把留地安置的各项主要制度安排做出细致而明确的规定,确保有法可依。内容主要包括:留地安置的比例,留用地的性质,留用地的用途、开发利用方式、供地方式,留用地使用权的登记确权、流转,留用地的开发收益分配、税费标准以及保障措施等。留地安置法律化后,留用地开发利用制度的构建就具备了法源基础。

2.减少行政权力干预,在留用地开发利用中确立以维护和保障留用地开发利用权益为核心的行政权力行使模式。在留用地开发利用中,政府及其行政主管部门不应简单套用耕地保护管理那一套,一味强调统筹管理和政府主导,依赖命令和管控手段,而是应回归到维护和保障被征地村集体尽快实现留用地开发权益上来,减少那些名为加强统筹管理实质上是行政干预的具体行政行为,强化政务服务:一是建立确保政府按时兑现留用地的约束机制。地方政府应通过衔接好土地利用总体规划和城乡规划,安排专项新增建设用地指标、加快办理农转用、征收手续等方面工作,确保留用地的落地。二是建立留用地开发利用专项审批制度,通过优化整合相关行政许可及审批手续、减少办理环节,缩短审批时限等,提升行政效能;同时,政府应指导并规范项目审批环节中涉及的中介服务。三是建立政府参与留用地开发利用的负面清单制度。主要是厘定行政权力和市场之间的边界,确保行政权力不干涉村集体、合作开发主体在留用地开发利用中自主权、知情权,确保依法行政。

3.结合农村集体土地产权制度改革,量化被征地农民在留用地资产中的经济权益。目前,全国正在大力推进的农村集体土地所有权和使用权确权登记发证工作,各地也在着力推进土地产权制度改革,鼓励村集体在充分尊重农民意愿的前提下,量化成员权所对应的经济权益,推进农村土地资产权股份合作制改革③王世元:《新型城镇化之土地制度改革路径》,北京:中国大地出版社2014年版,第172页。。具体在留用地开发利用问题上,可以建立社区股份制,使失地农民以股份的形式获取留用地的经营收益权①杜茂华、汤鹏主:《农村征地留用地模式分析及政策建议》,载《西南农业大学学报(社会科学版)》第10卷第1期。,从而实现量化被征地农民在留用地资产中经济权益的目标。同时,应建立与上述产权制度改革匹配的工作机制:一是在村集体基础上,成立股份合作制、股份公司等留用地开发利用经营实体,统一开发经营村集体名下的留用地资产,避免被征地农民在取得留用地资产量化权益后,与其他合作开发主体进行分散开发。二是优化和改善村集体内部重大事项决策和管理机制,保障被征地农民对留用地开发的知情权、参与权。比如,应严格落实有关规定,依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权,须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意才可行。三是实行留用地开发投入和收益分享财务公开机制,保障被征地农民对留用地开发利用各主要环节的监督权。

(二)建立相关配套制度

1.制订规范和促进留用地开发投资制度。第一,建立清晰且可操作的准入机制,搭建相关公共交易平台,发挥合作开发主体和村集体双向选择作用,减少村民对于合作开发主体选择方面的猜疑,也使得合作开发主体对合作开发的前景有基本的预判。第二,建立开发利用协议备案机制,并将村集体履约情况与政府在留用地开发利用中的税费优惠相挂钩,发挥政府对村集体遵守合作协议的监督作用。前文所述,政府应减少行政权力干预留用地开发利用,但是应有的监管作用不能缺位,针对村集体一旦村集体换届或部分强势的村民不认账就撕毁协议等惯常做法,备案机制将可以发挥保护合作开发主体合法权益的作用。第三,建立双向退出机制,让合作开发主体和村集体在各自出现违约情况时,可以循退出机制及时退出合作,及时止损。

2.建立留用地开发利用涉及的合作开发主体的选择、有关专项资金监管(政府返还的土地出让金、政府支付的收储成本、置换物业的专项资金、租赁收益等)、留用地价值评估、留用地上盖物产权分割、收益分配及其管理等系列配套制度。

3.建立有别于一般土地开发利用的税费制度。鉴于留用地开发利用主要涉及土地和房屋的建设、交易和租赁,需要缴纳房产税、营业税、土地使用税、土地增值税、城乡建设维护费、教育费附加等,不少情况下还可能重复计收,因此,政府部门在税费征收时应该考虑留地安置作为一种增加被征地农民财产性收益的新型安置措施的特殊性,尽可能在不违反大原则情况下,少取多予。

四、余 论

留用地开发利用中的利益博弈,基本围绕如何发挥留用地价值最大化来展开,其背后的实质则是,集体建设用地使用权在暂时无法和国有建设用地使用同权同价前提下,如何在现有集体建设用地使用管理大的制度框架下,通过重复博弈形成的制度创新,尽可能地使广大的被征地农民可以分享土地的增值收益,进而保障自身的长远生计。但是,要真正解决被征地农民的安置补偿问题,还是要朝增加他们的财产性收益这个大方向阔步迈进,更多从土地用益物权制度的改革着手,赋予农民土地用益物权的主体地位,并在此基础上建立公平合理共享的土地增值收益分配制度。

[责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国]

[中图分类号]D9

[文献标识码]A

[文章编号]1000-5072(2016)03-0051-07

[作者简介]罗伟洲(1980—),男,广东普宁人,华南理工大学法学院法学博士生,主要从事土地房产法研究。

[收稿日期]2015-11-11