水安全与水安全保障管理体系探讨

苏玉明，贾一英，郭澄平

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.水利部长江水利委员会长江勘测规划设计研究院，430010，武汉）

水安全与水安全保障管理体系探讨

苏玉明1，贾一英1，郭澄平2

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.水利部长江水利委员会长江勘测规划设计研究院，430010，武汉）

目前水安全和水安全保障尚无统一的规范化定义，通过对水的资源、环境、生态及灾害等固有特性分析，结合“21世纪水安全”海牙部长级会议宣言和安全的常规定义，确定水安全的定义，进而确定水安全的属性及其关键要素。分析水安全保障广义上的保护和狭义上的确保两种含义和用法，论述水安全保障能力与管理体系的关系，提出水安全保障管理体系能够帮助相关组织贯彻落实新时期治水方针政策，持续提升水安全保障能力和绩效，稳定提供满足水安全要求的产品、活动和服务。

水安全；水安全要素；水安全保障；管理体系

当前，我国水安全呈现出新老问题相互交织的严峻形势，特别是水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题愈加突出。水既是社会经济发展不可或缺的宝贵资源，也是生态环境和水灾害的重要控制要素，水同时具有资源、环境、生态和灾害等多种固有特性和功能，水安全是水资源安全、水环境安全、水生态安全、水灾害安全等关键要素于一体的系统安全。一个区域任何关键要素的缺失或失衡，都不是完整意义上的水安全，均会导致该区域出现水资源短缺、水环境污染、水生态损害或水灾害频发等水安全问题。

水安全保障措施的制定和实施涉及水文水资源、水环境、水生态和水灾害等方面众多跨学科、跨专业的专业技术和管理单位，这些单位以其各自职能共同构成水安全保障链。水安全保障管理体系能够帮助水安全保障链上的相关单位全面识别和统筹均衡与其相关的水安全关键要素，制定科学、完整、有效的水安全保障措施并加以实施，实现设定的目标，获得预期的结果。

一、水的固有特性与水安全要素

1.水的固有特性

水具有明显的资源属性。水是生命之源、生产之要、生态之重，水以其特有的物理、化学和生物属性成为人类生活、工农业生产不可替代的宝贵资源，水既是基础性的自然资源，也是社会经济发展的重要经济资源、战略资源。

水具有明显的环境属性。水是自然环境的重要组成部分和控制性要素，在地球表面，水体面积约占地球表面积的71%。水环境是指自然界中水的形成、分布和转化所处的空间环境，是指围绕人群空间及可直接或间接影响人类生活和发展的水体，水具有溶解性和纳污能力，人类的生活生产所产生的污染物不能超出水体的自净能力，即水环境承载能力，否则就会对水环境造成破坏。

水是生态系统和生物多样性的重要控制要素，具有明显的生态属性。水是生态之基，万物生长离不开水。水生态是指环境水因子对生物的影响和生物对各种水分条件的适应。生物体不断地与环境进行水分交换，环境中水的质和量决定了生物的种类、分布和数量。

水具有明显的灾害属性。水是水灾害的控制性要素，水灾害是指水过多或者过少对人类生产生活造成影响或者破坏，主要包括洪水泛滥、涝渍、干旱、滑坡、泥石流、风暴潮、灾害性海浪、海啸、咸潮、水环境污染、水生态环境恶化等。

2.水安全的概念

水安全已成为国家安全问题的核心内容之一。2015年10月，科技部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部和国家海洋局联合发布了《国家水安全创新工程实施方案》（2015—2020年），确定了有序、高效开展国家水安全创新工程的具体要求和措施。

安全是指没有危险或不受威胁，是免除了不可接受的损害风险的状态。水安全目前尚无规范统一的定义，有学者认为水安全包括水资源安全、水环境安全和水生态安全；也有学者认为水安全是指水的存在方式及水事活动对人类社会的稳定与发展是无威胁的，或者说存在某种程度的威胁，但是可以将其后果控制在人们可以承受的范围之内，水资源安全主要表现在水量安全、水质安全和水灾害防治安全三个方面；还有学者认为水安全是一个 “旧的平衡解体，新的平衡建立”交替作用的动态过程，其内容包括水资源安全、水生态环境安全、水质安全、水量安全和水灾害安全等。

2000年3月通过的 “21世纪水安全”海牙部长级会议宣言指出，为21世纪提供用水安全，意味着要“确保淡水、沿海和相关的生态系统得到保护和改善；确保可持续发展和政治稳定得到加强；确保每个人能够以可承受的开支获得足够安全的淡水来保持健康和丰富的生活；确保人们不受与水有关的灾难的侵袭”。分析这四个确保的核心思想，也可得出水安全的基本范畴主要包括水资源安全、水环境安全、水生态安全和水灾害安全这四个关键要素。

综合安全的定义、水的固有特性、已有研究和 “21世纪水安全”宣言，可定义“水安全是免除了不可接受的水资源短缺、水环境污染、水生态和水灾害损害风险的状态”。

3.水安全要素及其相互作用

水安全是由相互关联并相互作用的水资源安全、水环境安全、水生态安全和水灾害安全等关键要素构成的系统均衡安全。

水资源安全是指免除了不可接受的水资源短缺风险的状态。这种短缺是相对的、动态的，受水的分布条件制约，一个区域的水资源承载能力是有限的，要解决其供需矛盾，需采取双向控制措施，平衡供给和需求。要识别影响水资源安全的因素，并进行风险评价，制定和实施相应控制措施。要确立水资源开发利用控制红线和用水效率控制红线，并严格贯彻实施，以控制和降低水资源短缺风险。

水环境安全是指免除了不可接受的水环境污染风险的状态。一个区域的水环境承载能力是有限的，要识别影响水环境安全的环境因素，并进行风险评价，制定和实施相应控制措施。要确立水功能区限制纳污红线，将主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，不断提高水功能区水质达标率，以控制和降低水环境污染风险。

水生态安全是指免除了不可接受的水生态损害风险的状态。要采取措施，预防和减少水资源、水环境、河流地貌等方面对生态系统的完整性和生物多样性的不利影响。要识别影响水生态安全的危险源，并进行风险评价，制定和实施相应控制措施。要推进水生态系统保护与修复，采取保障生态用水基本需求，改善水生态环境，加强地下水超采区和海水入侵区治理，深入推进水土保持生态建设等措施。要加强水生态保护，系统整治江河流域，连通江河湖库水系，开展退耕还湿、退养还滩。推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化江河源头和水源涵养区生态保护，以控制和降低水生态损害风险。

水灾害安全是指免除了不可接受的水灾损害风险的状态。要采取措施，预防和减少各类水灾害对人民生命财产和生态环境的破坏或损害。要识别影响水灾害安全的危险源，并进行风险评价，制定和实施相应控制措施，以控制和降低水灾害损害风险。

值得重视的是水安全关键要素之间是相互关联、相互作用、相互影响、相互耦合的，任何一个要素的缺失或失衡，都不能构成完整意义上的水安全；任何一个要素的变化，都会发生连锁反应，引起其他要素的变化；任何一个要素满足了要求，不等于其他要素也满足了要求。所以也可以说水安全是其关键要素均衡的结果。水的各种特性及其相应水安全问题与水安全要素间的关系见表1。

表1　水的各种特性及其相应水安全问题与水安全要素间的关系

二、水安全保障与管理体系

1.水安全保障

保障有保护和确保两种含义，通常所说的水安全保障有广义和狭义两种用法。广义的水安全保障通常用于水安全状况和结果对相关事项的保护作用，主要用于水安全保障措施实施和运行结果对粮食安全、经济安全、生态安全和社会安全等方面的保障，是结果性、外延性的保障。狭义的水安全保障通常用于对获得期望的水安全状况和结果的确保作用，主要用于水安全保障措施的制定和实施过程，确保其结果满足水安全要求方面的保障，是过程性、内涵性的保障。

广义的水安全保障关注结果，狭义的水安全保障关注过程，狭义的保障是广义保障的基础和前提，只有控制过程才能确保获得预期的水安全结果，进而保护与水安全相关的其他领域的安全，两类水安全保障关系见图1。本文主要探讨狭义的水安全保障。

保障水安全需采取系统的工程或非工程措施，这些措施的制定和实施涉及水文水资源、水环境、水生态和水灾害等多领域、多学科的专业技术理论和方法，涉及众多从事水安全保障的勘测、规划、设计、施工、监理、监测、检测、工程运行维护管理等单位，这些单位需目标一致、有序衔接、相互合作，有效履行各自职能，构建完整有效的水安全保障链。

2.管理体系

管理体系是将控制论、系统论和信息论等理论和方法应用于管理活动，采用系统的思维将与某一主题事项相关的内容组成体系进行管理的方法。

采用管理体系是组织的一项战略决策，能够帮助其提高整体绩效，为推动可持续发展奠定良好基础。管理体系是组织用于制订方针、目标以及实现这些目标过程所需的一系列相互关联或相互作用的要素，正规的管理体系为策划、实施、检查和改进管理活动的绩效提供了框架。国内外实践证明，按照国际标准采用系统方法、过程方法和基于风险的思维建立和实施正规的管理体系，能够帮助组织落实管理理念、实现设定目标、防控相关风险、持续提升能力、获得预期结果。风险管理通过考虑不确定性及其对目标的影响，采取相应的措施，为组织的运营和决策及有效应对各类突发事件提供支持。

目前国内外比较流行的管理体系有质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系、信息安全管理体系、能源管理体系、食品安全管理体系等。

3.水安全保障管理体系

为满足区域乃至国家的水安全需要，需开展水资源的开发、利用、节约、保护、管理和防治水害等各类水安全保障活动，需采取工程或非工程水安全保障措施。开展这些活动、提供和实施这些措施的相关单位，能否稳定地提供统筹均衡水安全的多重属性、满足水安全保障要求的产品和服务，即其水安全保障能力和绩效，对区域乃至国家的水安全状况和程度影响很大。水安全要求与水安全保障管理体系见图2。

图2　水安全要求与水安全保障管理体系关系

建立、实施、保持和持续改进以满足水安全要求为关注焦点，以确保和提升水安全保障能力和绩效为主线和框架的水安全保障管理体系，能够帮助和确保相关单位获得满足水安全要求的预期结果，即有能力全面识别、统筹均衡与其业务相关的水安全要素；有能力稳定地提供满足水安全要求和适用法律法规要求的产品和服务；能够适应内外部环境的变化，动态识别和控制风险，持续改进管理体系有效性；履行水生态文明建设的社会责任和义务，持续提升其水安全保障能力和绩效。

基于水的固有特性及水安全关键要素的专业领域，水安全保障措施制定和实施的管理涉及质量、环境和安全等多领域、多学科的管理理论和方法，其管理体系应整合应用多个管理体系的原理，运用系统方法、过程方法和基于风险的思维，全面识别、统筹均衡水安全各关键要素，并制定和实施相应措施，任何单一的质量、环境或安全管理体系，都不能满足水安全保障要求。

水安全保障管理体系主要内容应包括 （但不限于）：水安全保障组织管理、方针及目标管理，可能影响实现水安全保障目标的风险管理，实现水安全保障所需的资源管理，水资源、水环境、水生态、水灾害安全的影响因素识别及评价和制定相应控制措施管理，水安全要求的确定和评审管理，水安全保障实施过程管理，水安全保障绩效评价，持续改进管理等。

三、结 论

建立、实施、保持和持续改进水安全保障管理体系，能够帮助水安全保障链上的相关单位落实新时期治水兴水方针政策、持续提升水安全保障能力、获得预期结果，是确保和提高水安全保障水平的重要措施。

[1]陈雷.新时期治水兴水的科学指南[J].求是，2014(15).

[2]方红松,刘云旭.关于中国的水安全问题及其对策探讨[J].中国安全科学学报，2002(1).

[3]李泽红，等.水资源安全的内涵及其评价[J].安全与环境工程，2005(4). [4]杨光明，孙长林.中国水安全问题及其策略研究[J].灾害学，2008(2).

[5]质量管理体系要求(GB/T 19001—2015)[S].2015.

[6]环境管理体系要求及使用指南(GB/T 24001—2015)[S].2015.

责任编辑轩玮

Water security and water security ensuring management system discussion

Su Yuming,Jia Yiying,Guo Chengping

Now there is no formal definition of water security and water security ensuring available.In this paper,water security was defined by analyzing the inherent characteristics of water’s resources,environment, ecology,and disaster,etc.This definition was integrated with the meaning of the safety and the declaration of the“21th century water security”minister conference of Hague.Furthermore,the natures and key factors of water security were defined.The broad and narrow senses of the water security ensuring were analyzed.The relationship between the capabilities of water security ensuring and management system was discussed.The water security ensuring management system would be an important tool to help the relevant organizations carrying out water conservancy policy of the new era.By conducting this management system,the abilities and performances of water security ensuring of relevant organizations will be raised,while the consistency of providing products and services that meet the water security requirements is guaranteed.

water security;factors of water security;water security ensuring;management system

TV213.4+X959

B

1000-1123（2016）08-0012-03

2016-02-10

苏玉明，教授级高级工程师，主要从事水利行业质量、环境和职业健康安全管理体系及水安全保障管理体系研究与应用。