政府质量监督部门“放管服”改革发力点刍议

文 周德文

政府质量监督部门“放管服”改革发力点刍议

文 周德文

今年两会上，李克强总理指出，保持经济中高速增长，必须以推进供给侧结构性改革为主线，加快新旧动能转换，促进产业转型和经济升级。这方面最大潜力在于激发市场活力。要持续推进“放管服”，大力减税降费，营造推动“双创”的宽松包容公平环境。我们应当认识到“放管服”既是激发市场活力的必要举措，又是政府改革的必然要求。质量技术监督部门结合自身实际落实“放管服”，就成为必须完成的“规定动作”。

其实早在去年5月，国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议，李克强总理就发表重要讲话强调，必须在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，降低制度性交易成本，并与“双创”和发展新经济紧密结合、互促共进，形成经济发展的持续内生动力。随后以来，国务院在多次会议、讲话、文件中强调要大力推进“放管服”改革。质监部门作为政府市场监管职能部门，肩负质量管理方面的行政审批、市场监管与质量服务职能，要切实采取措施，认真落实国务院“放管服”改革的重大部署，推进自身监管体系、机制的改革。

“放”要到位 充分释放质量发展市场活力

一是要“放”手，聚焦产品抓质量监管。质量无所不包，涉及到社会、经济生活各个领域。经济有运行质量、自然有生态质量、社会有生活质量、文化有教育质量、政府有公共服务质量，质量象空气一样无所不在。讲质量首先要定义质量的内涵和外延，不能因为质监部门“三定”方案中有一项“宏观质量管理职能”，就将这项职能无限放大，否则，只会让我们的工作处于窘境。《国务院质量发展纲要》只涉及了产品质量、服务质量、工程质量三块。国务院各个部门都有质量管理的职能，环保部门管环保质量、商务、工商部门管流通领域质量、农业部门管农业初级品质量、食药部门管食品药品质量、旅游部门管旅游服务质量，初步统计，政府涉及质量管理的部门有19个之多。我们只是国务院的一个直属机构，抓宏观质量管理重点是抓好协调和信息的归总，而不是“越俎代庖”，干一些别人该干的事。比如说，网购、电商应属流通领域；服务质量监管由各专业部门负责，我们不能超越职能将其列为工作重点。

从法律和国务院“三定方案”来看，质监部门要避免“种了别人的田，荒了自己的地”。要在宏观质量管理方面多“放”，要更多聚焦质监本职职能，聚焦产品质量安全抓监管。从法理和市场经济规律来看，质量提升主要是市场的事、企业主体的事，要按照党的十八届三中全会提出的指导方针，让市场发挥决定性作用。政府部门更好地发挥作用的主要体现在规划、激励、引导方面，质监部门的工作重点应放在产品质量安全监管上。

二是要“放”权，精简质量行政许可。质监部门负责质量的市场准入工作，准入措施包括工业产品许可证、强制性产品认证、检验检测机构资质认可、特种设备设计制造安装修理资质许可、计量器具制造（型式批准）修理许可、质量强制性标准等等。近年来，国家、省级质监部门就改革、下放行政审批权力作了大量工作，但仍存在多、繁、乱的问题，需要进一步放权改革。要缩减行政审批项目。如我国3C认证项目涉及产品20大类158种，且每一种项目单元分得过细，以汽车专用车为类，大多根据客户要求定制，每改一次型号，均需3C认证，费用高，周期长，等认证通过，产品在市场上已失去先机。工业产品许可证目录内产品涉及61大类，品类繁多，程序较为复杂。如人造板、白酒、电焊条、餐具洗涤剂、铝合金建筑型材、水泥、棉花加工机械、耐火材料、复混肥、建筑外窗、助力车、无线广播电视发射设备、磷肥、眼镜等等产品，建议精减。目前计量器具强制检定有60种118类，也属于偏多之列。相较国外，如日本计量法规定对18类特定计量器具，必须按照政府规定的技术要求检定合格；在德国，强制检定的计量器具共有23类；美国计量监督的重点在零售商业，实行强制管理的计量器具共45种，主要是度量衡器。我国计量器具强检目录也有较大缩减空间。

强制性标准是我国产品质量市场准入最重要的门槛。我国现有有效国家强制性标准3667部，加上行业、地方强制性标准共有1万2千多部，也要整合精简。尤其是行业、地方强制性标准，要最大范围缩减，整合到国家强制性标准中去。目前，国家标准化委员会正在组织开展此项工作。

三是要“放”开，即开放市场。目前，质量认证、检定检测业务带有浓厚的计划经济色彩。涉及质量认证、检定业务大都政府职能部分垄断，如产品监督抽查、计量强制检定项目、特种设备定期检定项目应该逐步有序放开市场，让有条件的社会化机构取得资质，政府通过购买服务、公开招标选择检定机构。3C认证也要步子更大一点，放开认证市场。质量检验检测市场要打破部门封锁垄断。目前，政府有十几个职能部门审批设立本系统的质量检测机构，不少资质不对外开放，业务系统垄断。必须打破部门垄断，大力推动检验检测机构市场化、社会化改革，让检验检测机构真正成为市场第三方机构，推进检测认证市场的快速发展。在标准方面，政府部门应重点抓好强制性标准的制修订与宣贯执行，推荐性标准应放开让市场去做，让各行业协会去做。要大力发展团体联盟标准，让市场主体协商，组建标准联盟，发挥企业与市场主导作用。

“管”要到位 着力营造良好的质量竞争秩序

当前质量市场秩序较为混乱，制售假冒伪劣产品行为没有得到有效遏制，一方面，老百姓对此反映强烈；另一方面，假冒伪劣产品的大量存在，在市场上传递一个错误信号，造成“劣币驱逐良币”效应，影响市场整体质量水平的提升。目前，从上到下，质量技术监督部门片面强调服务属性和标准、计量、认证等技术特性，在核心监管职能方面反而履职不到位。要转变思想观念，将完善与加强市场质量监管执法体系作为今后质监系统主攻方向。

一是要转变“管”的方式。过去，质监抽查面临的主要问题是当事人“串谋”，一些企业甚至专门“制（买）样”送检，事后整改流于形式，使监督抽查制度“失灵”；行政审批的事后监管也一样，被监管单位事前得到消息，监管人员、专家与企业有“固定”联系，再加上地方保护，使监管效果大打折扣。要认真落实国务院的改革部署要求，大力改革现行的质量监管方式，推行“两随机一公开”质量监管制度。建立监管对象库、质量监管专家库和技术检测机构能力配备库，让受检企业、单位与监管人员、专家分离，有序开展飞行检查、随机抽查，加大检查结果的后处理力度，执法、处理结果向社会公开。

二是要提升“管”的效果。政府质量监管资源是稀缺的，人员也是有限的。要提升管理效果就要大力推行分类监管、信用监管。美国等西方发达市场经济国家市场假冒伪劣产品较少，而质量行政监管人员并不多，关键在于有一套完整的信用体系。如美国，通过每个人都有的一个“社会安全号”，将每个人身处社会的各种信用记录并归集起来，一个人要就业、就学、与人交易都可通过市场信用公司购买个人信用记录，如果一个人在制售假冒伪劣产品被发现并记录，以后就不会有人雇佣或与他做生意，这种来自社会的信用惩戒比一般行政处罚更为有效。所以我国要大力推行质量信用建设，建立企业质量信用记录档案，并制订相应信用激励政策，让质量守信之人处处得利，让质量违法失信之人无处藏身，在市场上处处受阻。

与此同时，要综合企业质量信用状况，给企业质量评分分级，有针对性地管理。对质量信用A类企业，实施日常免检制度；对B类企业，定期巡查，实施产品20%监督抽查；对C类企业，重点列入检查对象，对产品50%抽检；对D类企业，实施整顿，列入质量违法“黑名单”，责令退出市场。

要建立健全跨部门、跨地域质量信息共享与执法联动响应和协作机制。重点是加强国家强制性标准监管执法，有计划地组织强制性标准宣贯培训，加强内部配合，部门联动，地域协作，开展监督检查、产品抽查，对不符合强制标准的加强执法。要综合各方数据，通过大数据分析，及时发现和掌握市场质量违法苗头，加强加强质量风险监测、预警、管控，确保质量安全底线。

三是要加大“管”的力度。当前，假冒伪劣产品屡禁不止，一个重要原因在于违法成本低。促进质量提升，关键要创造一个良好的质量竞争秩序，让提升质量、创造名优产品企业得利，让制售假冒伪劣产品的企业倾家荡产。要杜绝地方保护主义，加大质量违法行为企业的处罚力度。当前，质监、工商垂管体制取消，由原来的省以下垂直管理为隶属地方直接管理，造成行政执法案件、处罚金额大幅下降，部分地方甚至不及垂管前的三分之一，情况堪忧，希望引起国家有关部门高度重视并采取得力措施纠正。同时，建议质检总局设立执法局，加大全国性重大质量违法案件的统筹指挥、督查与查处。如果质检总局查处质量违法行为象国家发改委反垄断局一样，敢对三星、LG公司罚款过亿、对茅台、五浪液集团罚款过2亿、对广州合生元等六家乳制品企业罚款6.7亿，我相信制售假冒伪劣产品的行为一定会得到有效遏制。

“服”要到位 努力促进企业与产业质量提升

质监部门提升服务水平要在宏观和微观两个方面下功夫。从宏观层面来讲，要推动质量共治，服务质量发展。从国家层面制定实施《质量促进法》，出台质量发展规划、政策；研究质量发展统计指标体系，建立政府质量考核目标责任制，将质量纳入地方政府政绩考核体系；从区域产业层面讲，针对各地的优势产业集群，组织专家、检测机构，开展标准对比，质量问题诊断分析，找准问题症结，采取综合措施，一个行业促进质量提升；促进出台质量激励政策，尤其是在政府采购中，要扶持国产品牌发展。早在1933年，美国联邦政府就颁布了《购买美国货法案》，规定政府在采购商品时，应优先购买美国产品。1955年至1963年期间，硅谷半导体产业35%到40%的营业额来自于政府采购，如此造就了美国硅谷的繁荣和一批高新技术产品美国品牌。所以，在政府扶持采购国产名牌时，我国政府部门也要理直气壮；设立完善政府质量奖，激励质量创新企业；支持社会中介组织的发展，支持消费者组织、第三方检测机构开展质量比对分析，向市场发布同类产品质量排名，引导生产和消费；大力扶持发展民营检验检测认证机构，夯实质量发展的技术基础，促进检测认证市场发展。

从微观层面来讲，要务实重效，服务企业质量提升。加强质量免费培训，在企业中大力推广卓越绩效管理等先进的全面质量管理方法、模式，树立先进质量管理企业标杆；推广“质量服务进万企”做法，推动企业设立“首席质量官”，质监部门在重点企业设立“首席质量服务员”制度，帮助企业协调解决问题，提升质量水平；推进质量服务进园区、进社区活动，综合运用标准、计量、检测等职能服务园区“双创”工作；大力推行“互联网+政务服务”活动，将质量审批、服务项目搬上互联网，开展便企便民服务；小微企业质量抽查合格率比大企业平均要低10个百分点，要广泛开展“中小企业质量提升工程”，建立公共免费检测平台、标准咨询、服务平台、质量诊断培训平台，为小微企业提升质量提供精准服务。

深化“放管服”改革是一场牵一发动全身的深刻变革。各级质监部门要树立大局意识，要以壮士断腕的决心，推进“放管服”改革。要发扬“工匠”精神，务实重行，严格责任，确保“放管服”各项措施落地生效。

作者单位：湖北省质量技术监督局