湖北省公共文化服务标准化均等化问题研究

金慧,余启军

（1.武汉学院，湖北武汉 430073；2.中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

湖北省公共文化服务标准化均等化问题研究

金慧1,余启军2

（1.武汉学院，湖北武汉 430073；2.中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

公共文化服务标准化均等化是保障公民基本人权、构建现代公共文化服务体系的关键路径。在明确公共文化服务与标准化、均等化内在传导机理的基础上，立足于湖北省各地市（州）年鉴数据及3地市（州）450份微观样本数据，发现体系不完善、标准规范落实缓慢且执行监督及评估反馈机制不健全等是当前公共文化服务标准化建设所面临的问题，而公共文化服务的不均等则表现为湖北省不同区域、城乡、群体间供给水平的差异及供需结构的“非对称性矛盾”。通过强化各级政府的公共文化服务意识，加强标准化均等化制度体系及组织协调机制建设，完善财政保障与人才培养机制，构建需求导向型公共文化服务供给制度，深化公共文化服务的多元化供给，推进标准化均等化建设的绩效评估与奖励问责进程，可有效破解上述难题。

公共文化服务；标准化；均等化

一、引言

源于人类实践活动并作为人类精神意识的外在表达，文化只有获得社会、集体的普遍认同才能拥有持久的生命力，换而言之，在社会交往意义上文化似乎具有相当的公共性。也正因如此，通过相应的文化治理谋求民众对于政府的政治信赖便成为一种可能，公共文化服务作为政府文化治理的关键举措则应运而生。进一步讲，公共文化权利是一项基本人权，其价值在于为社会个体平等、自由的享有文化利益奠定基础，而这一切又依赖于政府为公众所提供的均等化的公共文化服务。当然，均等化的实现需要相应的制度安排和标准设计，以标准化促均等化则是保障民众享有公共文化权利、实现公共文化服务“帕累托改进”的良好路径，这在实践层面显然也已得到必要的重视。

促进公共文化服务标准化、均等化，是党的十八届三中全会关于“构建现代公共文化服务体系”的内在要义，更是落实十八大报告中“五位一体”战略布局，实现党的十八届五中全会和“十三五”规划建议中“加快文化改革发展，加强社会主义精神文明建设，建设社会主义文化强国”的具体体现。湖北省文化底蕴深厚，文化资源丰富，文化人才富集，具有历史文化、旅游文化、红色文化、民族文化等多方面的深厚文化积淀。公共文化服务作为文化建设的重要一环，其建设发展情况在不同区域、城乡、群体之间尚存在较大的差异，且基层政府更是缺乏全面、具体、科学的工作秩序及服务标准，然公共文化服务又是满足民众精神上普遍性需求、终生性需求的关键，是衡量民众个体幸福指数的重要尺度。因此，实现公共文化服务标准化、均等化，构建现代公共文化服务体系，并以湖北文化的大繁荣、大发展助推中部地区的崛起，湖北省尚有值得完善优化的空间。

二、文献回顾与述评

当文化产品亦或服务涉及共同体整体利益，用于满足全体成员的普遍需求偏好时，便具有本质上的公共属性，并与公共文化服务（包括产品）大致内涵相一致，也即作为政府开展文化民生活动的责任担当，公共文化服务内在包含向民众提供符合其需求的公共文化产品和服务，以保障公民基本的文化消费权利。

在理论渊源上，国内的公共文化服务理论兴起于20世纪80年代西方的“新公共管理”、“政府再造”及其后的“新公共服务”运动，在国外学界已有研究经验的基础上，国内学者就公共文化服务的概念及运作逻辑[1](P143-145)、供给模式[2](P44-48)、供需契合程度[3](P67-75)、财政扶持[4](P84-90)及服务体系构建[5](P120-122)等进行了有益的探索。在这一过程中，实现公共文化服务的标准化、均等化，既是构建现代公共文化服务体系的重要内容和关键路径，又是推进文化体制机制改革创新的必然要求，逐渐成为我国各界普遍认可的观点。

事实上，公共文化服务“标准化”、“均等化”最初同时出现于党的十八届三中全会《决定》中，故而以“公共文化服务标准化”为关键词在中国知网（CNKI）数据库检索后发现文献成果少之又少，且大都围绕地方公共文化服务标准化实践开展的工作性研究。相比而言，公共服务均等化理念在我国从引入到最终被确立则经历了一个曲折的过程，学界对于公共文化服务均等化的研究成果也相对丰硕。围绕公共文化服务均等化的内涵及理论渊源[6](P140-144)[7](P150)、评价原则及方式[8](P26-29)、路径选择[9](P40-43)等，学者运用规范亦或实证的方法进行了相对全面的探讨，努力确保民众享有基本公共文化服务的权利均等、机会均等、结果均等，成为学界及政策制定层的共有目标。就国外学界来说，由于其公共文化服务供给、运营机制相对成熟且地区之间、城乡之间所享有的公共文化服务差异并不大，除早期论著有所涉及外，以“标准化”、“均等化”为主题的研究成果相对较少。

如上所述，国内学界对公共文化服务标准化、均等化的研究成果相对丰硕，尤其是关于“均等化”问题的研究更是取得诸多可喜的成果，这也是由我国的特殊国情所决定的。对文献进一步梳理后发现，已有研究仍存在如下不足：其一，“标准化”和“均等化”相互关联，但鲜有学者就二者之间的内在传导机理进行探究，而这正是理解加强公共文化服务标准化均等化建设的理论基点；其二，学界对于公共文化服务“标准化”、“均等化”实证研究成果相对不足，难以有效检验现行政策效应及政策制定的科学性。基于此，本文在深入探究公共文化服务“标准化”与“均等化”内在机理的基础上，将其具体化并运用湖北省各地市（州）宏微观数据实证检验、探究当前湖北省公共文化服务标准化、均等化建设存在的问题。由此，便构成本文可能的创新与突破。

三、公共文化服务标准化均等化的内在机理

从概念上讲，公共文化服务标准化是运用标准化的方法、技术，制定并实施公共文化服务标准条款，以数量指标化、质量目标化、过程程序化和方法规范化实现区域内公共文化服务在政府保障、资金供应、服务内容、流程职责、设施运营、管理服务、考核评估等环节的秩序化，并最终保障社会公众享有充足、优质的公共文化服务。而公共文化服务均等化则是指全体公民无论地域、种族、收入等的差异均可公平地享受公共部门提供的公共文化产品及服务，并最终实现大致均等的状态。可以说，均等化是目的，标准化是实现公共文化服务均等化的基本手段，二者具备内在的耦合性。

1.均等化是保障民众公共文化权利的制度安排。

公共文化服务均等化是保障民众公共文化权利的制度性安排。具体讲，与社会权利、经济权利并行，文化权利同样是人类的基本权利，具有享有上的普遍性，其实现与否在一定程度上标志着国家、社会的文明程度。从历史发展实践看，文化权利一直是我国经济社会发展过程中的一块“短板”、“凹地”，文化服务供给的不均等违背了文化权利享有的普遍性和公共服务供给的公平性原则。公民文化权利的价值在于为每个社会个体文化享有平等与自由的实现奠定基础，而这一切有赖于政府有效供应公共文化产品及服务的责任担当，即均等化的公共文化服务，是政府文化治理、保障公民文化权利的基础平台和制度安排。

2.标准化是实现均等化的基本手段。

均等化是目的，标准化是实现公共文化服务均等化的基本手段。其一，标准化强调“最低底线”，凸显公益性、公平性，以底线标准推进区域、城乡、群体间公共文化服务享有的机会均等；其二，标准化核心在于指标明晰、规范管理。标准决定质量，在服务内容、资金投入、建设形式、功能定位、运行管理等方面出台的指标体系使得公共文化服务有了“硬杠杠”，可对指标量化、可分解可考核，同时又强调绝非“一刀切”，而是因地制宜、兜住底线，在完成“规定动作”基础上鼓励自主自为、提标扩面，从而既有利于公共文化服务均等化的实现，又可促进公共文化服务的日益丰富、创新、拓展；其三，标准化注重责任落实，通过加强公共文化服务标准化建设，为各级政府及公共文化部门设定秩序规范，切实明确部门责任目标，有效解决基层政府“越位”、“缺位”问题，促进资源的有效配置，推进公共文化服务均等化进程。

3.公共文化服务与标准化相契合。

公共文化服务与标准化具备内在的契合性。一方面，二者具有共同的社会价值关怀。公共文化服务具有公共产品的基本属性，达到公平、公益且有效实现公共群体的共同利益是其政治价值和社会价值所在。同样，标准化是“标准”的系统抽象化，其以促进最佳社会效益为宗旨，这取决于标准化技术效率价值的实现。因此，二者具有类似的社会价值且公共文化服务社会价值得以满足的前提是标准化技术价值的实现；另一方面，二者均具有共通性、普遍性。标准化之“标准”所规定的对象并非个案，而是具有群体性特征的变量或社会现象，故而标准需为具有类似特征的整个群体提供制度秩序，故而具有共通性。此外，标准本身的群体性也内在要求标准规定的对象具有普遍性，这显然与公共文化服务内在具备的共同普遍性相一致。

四、湖北省公共文化服务标准化均等化的实证研究

（一）样本介绍。

笔者采取如下方式开展实证研究：一是对省财政厅、文化厅及基层财政、文化部门进行走访调查，并获得相应的年鉴数据资料；二是对湖北省3地市（州）14个社区（乡镇）22个居委会（行政村）居民（村民）开展问卷调查，累计发放问卷475份，回收问卷473份，有效回收率达99.58%，其中，回收有效问卷450份，问卷有效率达94.74%，样本具体情况详见表1。

表1 样本基本情况表

如表1所示，在450个有效抽样样本中城市居民124人（占比27.56%），农村居民326人（占比72.44%），其中男性居民共184人，频率为40.89%，女性居民266人，频率为59.11%，这主要归因于农村居民多外出务工（样本总体中约有45.33%的比例，且多为男性），造成整体抽样样本中男性所占比例偏低。在年龄分布方面，样本中46岁至60岁所占比重高达52.45%，60岁以上居民所占比重达22.22%，中老年群体是本次抽样调研的主体。在受教育年限方面，城市人口普遍接受较高的受教育水平，高中学历人口占比达38.71%，大专及以上学历占比达8.07%，均显著高于农村。相比而言，抽样样本群体中农村整体受教育水平偏低，文盲比例（9.2%）、小学学历比例（21.47%）、初中学历比例（46.01%）均显著高于城市，且初中学历人数最多。①人口受教育年限各学历所占频率均为相应的频数与样本中城市/农村人口数的比重，并非样本全体，这样可以剔除掉样本量的影响，具备可比性。

（二）湖北省公共文化服务标准化均等化问题描述。

1.湖北省公共文化服务标准化建设存在的问题。

（1）具体性的标准规范仍就缺乏，公共文化服务标准体系尚未建立。

调研发现，当前湖北省在公共文化服务领域主要以现行的国家标准为依据，如《公共图书馆建设用地指标》（建标[2008]74号）、《公共图书馆建设标准》（建标108-2008）、《文化馆建设用地指标》（建标[2008]128号）、《乡镇综合文化站建设标准》（建标160-2012）等，另有涉及湖北农村文化广场建设、社会文艺团队建设、公共文化服务体系示范区创建、文化人才培养、“两馆一站”免费开放等公共文化服务项目亦有所体现。①相关资料内容参见湖北省文化厅网站。然而，已有标准无论在数量还是内容均无法覆盖当前公共文化服务项目的供给要求，诸如公共文化服务的分类及相关术语等基础标准、文化服务项目质量控制和评价标准、资金保障与运行维护等诸多具体性标准依旧缺失。此外，公共文化服务标准化建设是涉及政府保障、设施建设（服务供给）、管理运营、人才培养、考核评估等诸多环节的系统性工程，而当前湖北省标准规范分布相对零散且系统性不强，公共文化服务标准化体系尚未构建。

（2）公共文化服务标准规范实施进程缓慢，难以有效落实。

湖北省人口众多，且区域经济发展差异较大，在客观上决定了标准化的实现不会一蹴而就。同时，受资金短缺且配套不及时、部门协调性不强等因素的影响，基层文化部门（尤其是县级及以下公共文化服务机构）难以有效落实公共文化服务标准化相关政策文件，且课题组实地走访调研发现，基层文化工作人员普遍缺乏标准化意识，存在重文件轻落实的现象，从而在相当程度上制约湖北省公共文化服务标准化进程的顺利推进。

（3）公共文化服务标准的执行监督、评估反馈机制不完善。

任何标准规范的不断完善、有效运行都要经历从制订、出台、宣传、落实到监督、评估、反馈的循环过程，然湖北省公共文化服务标准规范的执行缺乏有效的执行监督、评估反馈机制。一方面，由于标准规范的制定与执行部门不具有同一性，信息不对称环境下执行监督机制的缺失会极大弱化标准规范的执行效果；另一方面，评估反馈机制的缺失会使得标准的制定流于形式，难以发现原有的标准、规范实践中存在的问题，进而不能及时得到完善，以至于弱化标准化之于均等化的促进效应。

2.湖北省公共文化服务均等化建设存在的问题。

（1）区域间公共文化服务水平“鸿沟”显著。

受资源禀赋、地理区位、发展机遇等因素的影响，湖北省13地市（州）经济发展水平存在显著的差异，而经济基础决定下的公共文化服务建设自然呈现出较大的区域不均等性。如表2所示，在湖北省13地市（州）中，武汉、宜昌、襄阳2013年人均GDP水平位居前列，而随州、孝感、荆州、黄冈则处于相对靠后的位置。在此基础上，2013年武汉市人均文化部门总收入（含艺术业、图书馆、群众文化、其他文化）为73.37元，位居全省第一，相应的宜昌市、襄阳市则分列第三、第四，黄冈市、荆州市、孝感市及随州市则在13地市（州）中分别位列倒数第四、三、二、一位。公共文化服务的均等化首先表现在收入亦或投入的均等化，上述数据显然可以说明各区域文化投入水平存在较大的差距。具体到公共文化服务的外在形式，武汉、宜昌、襄阳三市所提供的文化服务次数均显著高于随州（倒数第一）、孝感、荆州、黄冈四市。从人均图书拥有量看，武汉（0.61册/人）、宜昌（0.47册/人）、襄阳市（0.29册/人）也在整体上高于上述四市的人均图书拥有量水平。此外，从各地区文化从业人员数来看，单个文化从业人员所服务的人群总数武汉、宜昌、襄阳分别为2213人、2305人、2870人，远低于随州、孝感、荆州、黄冈的3499人、3682人、3057人、2970人，差距显著。

表2 湖北省部分地市（州）2013年相关指标排序

（2）城乡“二元结构”下公共文化服务不均等问题仍就突出。

我国历史上长期实行城市偏向型的发展战略，资源多向城市集聚，造成城乡经济社会发展的“二元”格局，农村各项事业发展滞后，公共文化服务的城乡不均等问题依旧凸显。如表3所示，从整体上看，表中所列的六项公共文化服务城市居民的享有程度均显著高于农村居民，呈现较为严重的不均等。从分项数据看，城市居民对“文化活动场所”的享有度最高，享有频率约为91.94%，其次为对“组织参加文化活动”、“体育健身器材”的享有，享有频率均为87.1%。相比而言，除“阅报栏（屏）”农村居民享有程度达41.1%外，其余各项公共文化服务的享有程度均低于40%。此外，“组织参加文化活动”城乡享有率之差最大，约为65.01%，“文化活动场所”、“体育健身器材”的城乡享有率之差分别为55.13%、54.58%，位列第二、第三位。

（3）公共文化服务在不同群体间呈现“差别供给”。

表3 抽样样本中城乡居民公共文化服务享有情况对比

公共文化服务均等化强调普适性，突出社会成员整体在享有公共文化服务权利上亦或机会上的均等性，而不同群体间公共文化服务享有水平的差异显然与均等化的应有之义相悖。如表4所示，2012—2013年湖北省各地区群众艺术馆、文化馆（站）所组织的文艺活动总次数由19638次上升至21033次，其中为老年人组织专场次数由611次上升至792次，为未成年人组织专场次数由412次上升至557次，为残障人士组织专场次数由117次上升至128次，为农民工群体组织专场次数由307次下降至265次；从各群体活动占比情况看，2012—2013年老年人活动专场次数所占比重由3.11%上升至3.77%，未成年人活动专场次数所占比重由2.1%上升至2.65%，残疾人活动专场次数所占比重由0.6%上升至0.61%，而农民工群体活动专场次数所占比重则由1.56%下降至1.26%。①比重数据为课题组对表4数据整理计算所得。以上述数据可得到如下两点结论：一方面，针对特殊群体所组织的文化娱乐活动次数比重整体偏低，以2013年为例，老年人活动专场活动所占比重（最高）仅为全年文艺活动总数的3.77%，而残障群体专场活动所占比重（最低）仅为全年文艺活动总数的0.61%，从地市（州）层面看针对特殊群体所举办的活动专场次数全年甚至仅为2-3场（如随州市、荆门市、孝感市针对残障人士举办文化活动次数），与面向普通大众所开展的文艺活动频率差距显著；另一方面，针对特殊群体所举办的文化活动缺乏稳定机制，无论是各特殊群体的全省专场活动量还是各地市（州）专场活动量所占比重存在不稳定发展的态势，如2012到2013年全省农民工群体活动专场次数所占比重由1.56%下降至1.26%，各地市（州）针对残障人士、农民工群体所举办的文化活动次数递减明显等，从而造成不同群体间在享有公共文化服务方面事实上的不平等。

（4）公共文化服务供需结构存在“非对称性矛盾”。

伴随公众文化需求的日益多元化，产品供需双方因信息不对称等原因所引致的公共文化服务供求结构的“非对称性矛盾”普遍存在。以湖北农村为例，课题组调研发现“农家书屋”在调研地农村基本实现了全覆盖，然其利用率却极低，甚至于调研样本中有68.71%的农户认为本村根本就没有“农家书屋”，以及部分农村存在将“农家书屋”改为麻将室（农村打牌现象仍较为普遍）、杂物室等的现象。此外，体育健身器材中篮球架、乒乓球台在农村供给普遍，然囿于我国农村整体存在的“9961”现象①人们习惯把农村留守老人（九九重阳节）和留守儿童（六一儿童节）统称为“9961”部队。使得上述体育器材长期闲置且缺乏养护，造成财政资金使用效率低下。与之相反，由广场舞引致的农村居民对文体活动广场的需求成为调研地农村迫切需要的公共文化产品（在公共文化服务需求排序中位居首位），同时，农村留守老人、儿童及妇女对于可操作性强、实用性强的体育健身器材的需求亦较为迫切。由此，便出现了公共文化产品及服务供求结构的非对称现象。值得一提的是，调研发现由于城市具备天然的财力优势，其多元化的公共文化产品供给在一定程度上弱化了供需结构的非均衡性，也即“非对称性矛盾”主要存在于农村公共文化服务现实的供需结构当中。

表4 湖北各地市（州）组织不同群体文艺活动次数单位：次

五、湖北省公共文化服务标准化均等化建设的路径选择

湖北省公共文化服务标准化均等化建设过程中所暴露的诸多问题，可归结于如下原因：一是制度设计不完善，协调机制不健全；二是地区经济发展不平衡，财政收入水平差距较大；三是“GDP锦标赛”下地方政府不偏好公共文化产品及服务的供给；四是公众意愿被忽略，且缺乏有效的需求表达机制；五是缺失执行力强且具体的绩效考核与责任追究机制。在坚持适应经济发展水平原则、公私合作原则、需求导向原则及事权划分与财力匹配相一致原则的基础上，笔者提出如下政策建议。

第一，强化各级政府的公共文化服务意识。首先，要转变观念，树立以“文化民生”为核心的公民文化权利观，切实强化各级政府领导班子对公共文化服务标准化、均等化重要性的认识，以思想上的高度重视助推文化工作实践中良好局面的展开；其次，应在政策制定、资金保障、人才建设等方面有意识的向公共文化服务标准化、均等化建设倾斜；最后，改革地方政府官员考核评价体系，将公共文化服务标准化均等化建设实效纳入其中，破除“唯GDP”的考核现实，增强政府官员致力于公共文化服务建设的主动性。

第二，加强公共文化服务标准化均等化制度体系及组织协调机制建设。构筑包括特殊群体在内的且涉及政府保障、设施（服务）供应、管理服务、人才培养、考核评价等全过程标准化的制度体系，并以制度设计为载体，制定符合湖北省实际的公共文化服务标准化均等化建设的各项指标，促进制度体系建设实现项目化、指标化、规范化，加强制度实施的科学性和可操作性。此外，由各级党委及政府主管领导牵头，成立由文体广新、财政、宣传、人事、质量监督等相关单位共同参加的公共文化服务标准化均等化建设指挥领导小组，统一领导、协调辖区公共文化服务标准化均等化建设进程。

第三，完善公共文化服务标准化均等化建设的财政保障机制。一是合理划分各级政府文化机构的事权，明确各自职责，并在此基础上匹配相应的财力，通过转移支付制度的不断完善增强基层文化部门的财政实力，提升各级文化部门开展工作的积极性；二是优化公共文化财政资金使用结构。财政资金应多投向老少边穷地区、农村地区以及农民工、老年人、残疾人等特殊群体，以实现公共文化投入的均等化；三是构建财政文化支出的稳定增长机制。公共文化服务标准化均等化建设需要持续、稳定且足量的财政资金予以保障，应以预算刚性增长机制助推标准化均等化的实现；四是加大对乡镇综合文化服务中心（站）的财政扶持力度，在人员经费、运行经费上基于足够的保障，夯实其开展公共文化服务活动的经济实力。

第四，注重公共文化服务人才队伍建设。一方面，建立并完善公共文化服务专职工作人员激励机制，在职务晋升、福利待遇上给予相应倾斜，从而让基层文化部门能够“留住人”，且广大青年愿意进入“文化之门”，以形成良好的文化人才接力循环格局，克服“断层”风险；另一方面，有计划、分步骤地对公共文化服务专业人才开展业务培训，构筑公共文化服务的专业化人才高地，不断提升公共文化服务质量。此外，应建立健全公共文化服务志愿者的选拔及奖励制度，充分调动文化志愿者的服务热情，壮大公共文化标准化均等化的建设队伍。

第五，构建需求导向型公共文化服务供给机制。各级政府应树立“需求导向”的决策理念，积极开展基层调研，了解当前城乡居民真实的公共文化需求。同时，建立畅通的居民需求表达渠道，以实现供需双方信息的有效对称。对于基层文化工作部门，应设立公共文化服务接待日，定期安排工作人员在居民聚居处搜集需求信息，并及时汇总、上报及公示。最后，还应构筑民众参与公共文化服务供给的决策制度，以提高产品及服务供给的科学性。

第六，深化公共文化服务的多元化供给。要综合利用财税、金融、土地等政策，对社会力量举办公共文化项目予以优惠。降低准入门槛，鼓励并支持多种社会资本进入公益性文化领域，形成公共文化服务多元化资金供给格局。同时，积极培育包括社会团体、中介组织、行业组织、志愿者团体等在内的社会组织，发挥其各自优势，形成以政府为主导，多种社会力量积极参与的公共文化服务供给格局，最终促进公共文化服务标准化均等化建设的高效发展。

第七，推进标准化均等化建设的绩效评估与奖励问责进程。应结合公共文化服务标准化制度体系建设，建立健全标准化均等化建设效果的指标体系，对项目实施情况开展定期考核。其中，应将社会公众对公共文化服务的满意度作为绩效考核的重要因素纳入其中，以不断改善公共文化服务供给水平及质量。此外，在明确各级文化部门、工作人员事权职责的基础上，依照公共文化服务标准化均等化建设相关指标，对各地区、单位、人员进行奖惩，并注重将重点薄弱地区、城乡、群体公共文化服务建设情况作为奖励问责重点。最后，还应统筹政府内部问责、社会舆论问责与人大代表问责，形成全方位、多主体的问责体制。

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责任编辑 周刚

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1003-8477（2017）02-0063-07

金慧（1969—），女，武汉学院副教授；余启军（1966—），男，中南财经政法大学教授。

2015年湖北省委重大调研课题基金项目（ZB201528）。