“三社联动”的基础、本质追求与内在要求

陈 熹，娄海波

(1.河北大学 政法学院，河北 保定 071000；2.中共石家庄市委党校，河北 石家庄 050051)

“三社联动”的基础、本质追求与内在要求

陈 熹1，娄海波2

(1.河北大学 政法学院，河北 保定 071000；2.中共石家庄市委党校，河北 石家庄 050051)

“三社联动”体现了基层社会治理由单一的政府行政管理本位向多元主体协同共治的路径转变，是对基层社会治理体制的一个重大突破。“三社联动”已被写入《国民经济和社会发展第十三个五年规划》。2017年1月，民政部在总结各地经验的基础上发布了《社区社会工作服务指南》行业标准，为各地的社区社会工作开展和创新提供了宏观指导和政策保障。探讨“三社联动”的基础、本质追求和内在要求有着一定的理论意义和现实意义，可以为基层领导干部和社区工作人员提供相应的管理参考。

三社联动；社会治理；本质；多元化；嵌入

自中共十八届三中全会以来，基层社会治理创新就成为各地探索和推进社会治理能力、社会治理体系现代化的一项重要内容，而“三社联动”就是在这一大形势下应运而生的。“三社联动”体现了基层社会治理由单一的政府行政管理本位向多元主体协同共治的路径转变，是对基层社会治理体制的一个突破。

一、厘清社区的本质和社会组织的属性：“三社联动”的基础

作为“三社联动”主体的“三社”，究竟是指什么，学术界目前还存在着争议。杨贵华将“三社联动”定义为在政府主导下，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的，“三社”之间相互支持、协调互动的过程和机制。[1]他所说的“三社”就是指社区、社会组织和社会工作专业人才。王思斌在定义“三社联动”时则认为：“‘三社’是指社区居委会、社会组织和社会工作者在社区服务、社区建设、社区治理方面联合行动、互相促进，实践各自职能和获得共同发展的过程。”[2]他将“三社”界定为社区居委会、社会组织和社会工作者。徐永祥在归纳了关于“三社联动”的诸多定义后，将“三社”界定为社区、社会组织和社会工作者，[3]我们也倾向于将“三社”界定为社区、社会组织和社会工作者。

在关于“三社”的所有界定当中，社会工作者与社会工作专业人才的提法大体上是等同的，歧义不大。产生分歧的是另外“两社”，是社区还是社区居委会？是什么样的社会组织？对于街道干部和居委会工作人员来说，社区和社会组织都是比较熟悉的概念，而对于社会工作者则感到很陌生，这跟我国社会工作不够发达的现状有关。

很多人将社会工作者等同于社区工作者，这是一个很大的误解。社会工作者是经过专业训练，运用专业方法，帮助困境人士的社会服务人员，他们需要经过一定的考试程序获得资格并在政府主管部门登记注册后，才可以开展专业服务。[4](P7)社会工作者可以成为社区工作者，但并不是所有的社区工作者都能成为社会工作者。而且社会工作者要提供专业服务，必须受聘于某一家社会服务机构，我国是不允许社会工作者自行开业的。

聘用社会工作者的社会服务机构本身也是社会组织的一种类型，即民办非企业单位，它与社会团体、基金会、涉外社会组织共同构成我国民政部门负责登记注册的社会组织的四种类型。“三社联动”中所指称的社会组织不应包括官办的社会组织(如妇联、红十字会等)，也不应包括利益代表型的社会组织(如行业协会、商会等)，还不应包括成员互惠型的社会组织(如健身俱乐部、广场舞队等)，更不应包括经济利益型的社会组织(如业主委员会、物业公司等)。那么，“三社联动”中的社会组织到底应该包括哪些呢？我们认为，主要是以提供非营利社会服务的社会团体和民办非企业单位，也就是在民政部门直接登记的“公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，包括以社会工作者为主体的社会服务机构。

对于社会组织活动于其中的社区，又该如何界定呢？笔者认为，“三社联动”中的社区并不能简单地等同于社区居委会，因为居委会只是社区治理的众多行动主体中的一个元素，政府、社会组织、企业、居民等都是社区治理的重要主体元素。其中，社区居民作为构成社区的第一基本要素及最终的效果检验者和受益者，在作为社区治理主体的同时，也是社区治理的服务对象，更是“三社联动”实施中的重要角色和根本动力。而居委会虽然是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，[5](P1)却在现实社会环境中承担了大量的行政性事务，是街道办事处在社区的抓手和落脚点，行政化色彩浓厚。“三社联动”的实施，就是要推动恢复居委会的“基层群众性自治组织”本色，使其与社会组织、社会工作者建立起平等的伙伴关系，改善社区治理的路径，“建设居民为本的生活共同体，回归社区的本质属性”。[3](P54)

什么是“社区的本质属性”呢？自20世纪30年代“社区”概念被引入中国，到20世纪80年代中期民政部推行“社区服务”，“社区”一词已经深入人心，对其内涵和外延的界定也莫衷一是。我们在这里不讨论“社区”概念的定义，只是要指出社区并非地理意义上的居民生活共同体，而是“一个社会体系在一定地域的空间投影”。[6]换句话说，社区从功能角度看是以居民的共同需要为核心结合所形成的社会生活共同体，是一定区域内物理特性与社会特性完美结合的居民生活共同体，应该有着比较高的自组织化程度和自我治理能力。厘清社区的本质和社会组织的属性，是实施“三社联动”的基础。

二、提高社区的自组织化程度和自我治理能力：“三社联动”的本质追求

笔者将“三社”界定为社区、社会组织和社会工作者，可能会使人产生某些误解，社会组织和社会工作者已经界定清楚了，社区到底是指什么呢？因为前面指出了社区居委会并不是“三社”中的一社，就使这个问题变得有些虚幻化。居委会确实是社区建设的主要力量，而且是社区居民在遇到困难或其他难以解决的问题时首先寻求帮助的对象，将其作为“三社”中的一社也是顺理成章的。但是，在我国的城市社区里面，居委会仅是具有官方背景的组织之一，另有社区党组织也在发挥作用，或许还有其他群团组织，如此一来，居委会便成为社区“准官方”组织中的一个，而不是全部。

从另一个角度分析，居委会按照居民的居住状况和便于居民自治的原则依照一定的法律程序设立。“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”[5](P3)并且规定了居委会与其产生机构之间的关系，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。[5](P4)这两条规定看上去是有逻辑上的联系，可实际上现行的《居民委员会组织法》并未明确规定居委会是由居民会议选举产生的，这是一个疏漏。对居民会议的产生，法律规定很清楚的：“居民会议可以由全体十八周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。”[5](P3)这样看来，社区作为“三社”中的一社还应包括居民会议。总起来说，“三社联动”中的“三社”除社会组织、社会工作者以外，另外一社——社区就要包括党组织、居委会和居民会议，而不能够仅仅由居委会代表社区。顾东辉敏锐地意识到了这一点：“‘三社联动’将社区视为平台或综合平台，但对于该平台指地域、居民、组织、议题还是其他，尚未进一步说明。”[7]笔者基于法律规定所做的探讨，就是试图解决这一问题。

相比于社区中的“准官方”组织，社会组织和社会工作者属于“嵌入型”的力量，最初可能被社区居民视为外来之物，不容易被接纳。习惯于行政化运作的社区党组织和居委会，可能也不大容易接受“权力”被分散的现实，对社会组织和社会工作者产生排斥或抵制的心理，甚至会将社会组织和社会工作者当作“伙计”，成为科层体制的一级。在这种危险倾向下，社会组织和社会工作者必须要找准自己的位置，搞好角色定位，与社区中的“准官方”组织建立平等的伙伴关系，真正“联”起来、“动”起来。

社会组织和社会工作者“嵌入”社区的目的，就是改变“单位制”解体后社区居民“原子化”的生活状态，使他们的组织化程度提高，进而增强他们的自组织能力和自我治理能力。建设居民为本的生活共同体，就要提高社区的自我治理能力，而不是以往流行的被动接受上级管理的局面。当然，社会组织和社会工作者在其中扮演的角色也是不一样的，社会组织可以是外来的，也可以是本社区发展起来的，后者显得更为重要，所以“应积极培育社区社会组织”。[8]社会工作者在为困难群体提供专业服务的同时，也要注意培养困境人群的组织意识，或者高度重视困境人群的转介服务，使他们不再孤立，不再个体化地生存。提高社区的自组织化程度和自我治理能力，应该成为“三社联动”的本质追求。

三、打造基层政府与社会组织的有序互动局面：“三社联动”的内在要求

“三社联动”就是要实现社区、社会组织和社会工作者三者的联动，进而形成多元主体协同共治的社区治理模式。为了达到多元主体协同共治的理想状态，必须打造基层政府(设区市的区政府及其派出机构、不设区市的市政府的派出机构以及县城城关镇政府)与社会组织的有序互动局面。就目前各地的实际操作和学术界的讨论结果来看，在路径设计上至少需要注意以下三个方面：

第一，地方政府让渡权利空间，积极推动社会组织的发育成长。在当前的社区治理中，政府仍然处于绝对的主导地位，留给社区居民和社会组织的空间十分狭小。地方政府应该主动让渡权利空间，真正把“小政府、大社会”的改革措施具体化、社区化，按照法律规定做好自己应该做的事情，而将大量社会事务移交给社会组织去做。

在积极推动社会组织的发育成长方面，除去地方立法给予社会组织成立的便利条件以外，还需要地方政府放下身段，帮助社区社会组织发育成长。与美国相比，我国社会组织的力量显得过于薄弱，目前美国大约有2 500万人在各类非营利组织中从事各类服务工作(其中大多数是专业社区工作者)，占全国就业总人数的十二分之一。[9]为推动社区社会组织的发展，地方政府既要做增量，扶持新型社会组织的登记注册；更要盘活存量，引导达到法定条件的民间公益慈善机构注册为正式的社会组织。前几年沸沸扬扬的“爱心妈妈”袁厉害事件，就是一个很好的例子，她以“灰色身份”收养弃婴，却要承担过失法律责任。“将民间自然生长的慈善行为导引为合法的民办社会服务机构，才是理顺政府与社会关系的正确路径。”[4](P61)在这方面，地方政府应该大有所为。

第二，稳步推进政府购买服务，但要限制项目化运作方式的蔓延。政府购买服务是“三社联动”得以实施的最主要动力来源，换句话说，政府通过购买社会服务所提供的资金几乎是“三社联动”唯一的资金来源。从全国各地的情况来看，政府购买服务基本上是通过项目化的方式运作的，并得到了实务部门和学术界的广泛认同。“‘三社联动’采用项目化运作方式，在项目中孵化服务性社工机构，再由机构项目化推进居民服务。而服务性社工机构由社区原有服务体系转化而来，天然整合了社区的社工、社会组织服务力量，再通过计划、实施、评估等一整套项目运作体系，实现了各方面资源的最优配置。”[10]类似这样的评价不在少数。

如果说在政府购买服务的起步阶段，项目化运作有其优势和必要性的话，但随着社区治理水平的不断提高和精细化程度的不断提升，项目化运作方式的弊端便会显现无遗。项目必定要有一定的周期，周期结束之后，社区居民的需求如何得到满足呢？项目还要有特定的服务人群，其他有需求的特定人群又该到哪里寻求帮助呢？项目的设计一定要针对社区需求，如何确定哪一项才是最为急迫的需求项目呢？因此，笔者建议要限制项目化运作方式的蔓延，代之以常规化服务。当然，也不是不要项目化的方式，但只能作为常规化服务的补充。

第三，提高社区服务的专业性，增强居民参与社区治理的能力。将“三社”界定为社区、社会组织和社会工作者，意在突出居民在社区治理中的主体地位。提高社区的自组织化程度和自我治理能力，其实质就是要让居民积极参与社区治理，类似于自己的事情自己做这个道理。居民不能只是社区服务的使用者，更要成为社区服务的倡导者、支持者，成为社区建设的主导力量。《居民委员会组织法》规定了居民会议的组织形式，就要充分发挥它的重要作用，搭建社区治理的新型平台。

在增强居民参与社区治理的能力方面，社会工作者能够起到很大作用。社会工作者及其所在机构不仅可以为社区居民提供专业化的服务，而且能够沟通“原子化”的居民与组织化的居委会，反映居民的合法诉求，实施社会工作倡导和社会政策倡导，努力满足社区居民的多方面需求。凭借社会工作者的深度介入，社区居民的自组织化程度会得到提升，进而增强社区居民的自我治理能力。

总而言之，“三社联动”为基层社会治理创新开辟了一条新路径，应该在实践过程中不断加以调整、完善，真正实现“建设居民为本的生活共同体，回归社区的本质属性”的社区治理目标。

[1]杨贵华.社区、社会组织、社会工作“三社联动”助力基层社会服务和社会治理研究——基于厦门市的调研[J].发展研究,2015(11):85-89.

[2]王思斌.“三社联动”的逻辑与类型[J].中国社会工作,2016(4):61.

[3]徐永祥,曹国慧.“三社联动”的历史实践与概念辨析[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2016(2):54-62.

[4]彭秀良.一次读懂社会工作[M].北京:北京大学出版社,2014.

[5]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城市居民委员会组织法[M].北京：中国民主法制出版社，2008.

[6]吴克昌.中国城市社区民主自治的理论与实践研究[M].北京:人民出版社,2009:26.

[7]顾东辉.“三社联动”的内涵解构与逻辑演绎[J].学海,2016(3):104-110.

[8]彭秀良.应积极培育社区社会组织[N].燕赵晚报,2017-01-19.

[9]张康之,石国亮.国外社区治理——自治与合作[M].北京:中国言实出版社,2012:118.

[10]李文静,时立荣.“社会自主联动”:“三社联动”社区治理机制的完善路径[J].探索,2016(3):135-141.

Foundation,EssentialPursuitsandInternalRequestof“TheInteractionamongtheCommunity,SocialOrganizationandSocialWorkTeam”

CHEN Xi1，LOU Hai-bo2

(1.Institute of Political Science and Law,Hebei University,Baoding,Hebei 071000;2.Shijiazhuang Municipal Party School of the CPC,Shijiazhuang,Hebei 050051,China)

“The Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team” embodies the changes of the grass-roots social governance from a single government administration to multi-subject coordination and governance.It is a major breakthrough in the social governance system at the grass-roots level.“The Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team” has been written into theThirteenthFiveYearPlanforNationalEconomicandSocialDevelopment.The Ministry of Civil Affairs of the People’s Republic of China promptly held the promotion conference of “The Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team” on the basis of summarizing experience from various places,and issued the industry standard ofCommunitySocialWorkServiceGuidein January 2017 to provide macro-direction and policy space for local experimental innovation.It is of theoretical and practical significance to explore the foundation,essential pursuits and internal requests of “The Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team” and this exploration also can provide relevant management references for leading cadres at the grass-roots level and community staff.

the Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team;social governance;essence;diversification;embed

2017-09-16

陈熹(1989-)，女，河北易县人，河北大学政法学院社会工作专业硕士研究生，主要从事社会工作、社会治理研究。

D669.9

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1008-469X(2017)06-0099-04