农村扶贫公共服务体系创新性建构研究

任登科

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001)

农村扶贫公共服务体系创新性建构研究

任登科

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001)

完善农村扶贫公共服务体系，创新性建构农村扶贫公共服务体系，对推进中国扶贫工作实现全面建成小康社会的奋斗目标具有重要作用。建设服务型政府、推动多元治理模式、加强农村社区建设、明确村委角色和完善农村基层互动治理系统是创新性建构农村扶贫公共服务体系的重要内容。加大决策管理体制开放性，积极培育和帮助农村社区等新兴平台和组织的成长，完善管理体制、人才队伍、资金项目的分配监管和多元主体间互动衔接是创新性建构农村扶贫公共服务体系的具体举措。

扶贫；公共服务体系；创新性建构

农村贫困治理是一项系统工程，农村扶贫公共服务体系在扶贫工作中既能有效发挥反贫困的作用，又能对农村反贫困的效果进行不断的巩固。自建国以来，中国农村的反贫困运动不仅取得了巨大的成就，在长期的探索实践中也形成了具有中国特色的农村反贫困公共服务体系。党的十八大提出：到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，健全农村扶贫公共服务体系是我国全面建成小康社会的重要举措。当前我国的农村扶贫工作进入更为复杂的新阶段，农村扶贫公共服务体系面临着新问题、新挑战，有针对性的对我国农村扶贫公共服务体系进行创新性建构有利于新时期我国的农村扶贫工作。农村扶贫公共服务体系的创新性建构可以从以下方面进行。

一、建设服务型政府

我国扶贫事业的一个显著特点就是政府主导，政府不仅负责扶贫政策的制定，还主导了扶贫资源的筹集和分配，甚至于扶贫项目的选择。然而，政府主导型的扶贫模式往往存在着政府失灵导致的效率低下、资源浪费等问题。所以建设服务型社会是扶贫事业发展的重要保障。服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[1](P475)建设服务型政府是全面深化改革的重要环节，服务型政府要求政府部门转变思想，充分发挥主动性和服务精神，增强政府的公共性与开放性，保证扶贫对象的参与权与话语权，降低农村扶贫工作中政府的主导程度，政府实现由管理型向服务型转变。

(一)建设有限政府，增强政府的开放性

有限政府是在确保增强政府治理能力，不断提高政府宏观调控水平的前提下，政府要有所为、有所不为，在提供公共产品、公共服务以满足公众利益诉求和市场经济发展客观需要的同时，又要受到社会各界监督制约，避免滥用职权，包括政府职能有限、政府权力有限、政府规模有限。[2]这就要求政府在扶贫开发工作中改变过去“什么都想管，什么都要管”的工作思维，适当下放权力，鼓励社会与个人积极参与扶贫工作，增强扶贫工作的开放性，充分发挥社会和个人的力量，壮大扶贫力量，提升其他扶贫主体的积极性。在农村扶贫的具体工作中可以采取推进政府购买服务的措施，鼓励和支持各类社会组织通过公开竞争的方法提供农村扶贫服务，政府有选择的购买这类服务并进行实施，既提升了扶贫效率，也减少了政府负担。同时，要大力推进与社会组织的合作与交流，有计划的联合社会上有实力的职业培训机构对贫困地区的农民进行职业技术培训，如“雨露计划”。“雨露计划”自实施以来，对提升贫困地区农民素质作出了巨大贡献。“雨露计划”突出专业技能培训，既发挥了政府的主导作用，又考虑到市场、社会等多方参与，实现了较好的工作效果。以河南省为例，截至2011年，完成培训贫困农民21.3万人，占年培训任务的106.5%；转移就业人员18.9万人，占年培训转移就业18万人数的105%；提前一个月超额完成全年培训任务，年增加收入18.7亿元。“雨露计划”培训，有力地促进了贫困地区的经济和社会发展。

(二)建设责任政府，增强政府的公共性

责任性政府相比过去的传统的管制型政府强调政府积极回应、满足和实现公民的正当需求。服务型政府中的责任结构相较管制型政府发生了三个方面的变化。首先，政府组织与工作人员由过去的机械的政策执行者变为积极主动的政策执行者，并为自己的行为负责；其次，政府组织与工作人员实现了直接对公民负责向间接对公民负责的转变，并根据公民的需求，提供多样化、针对性的公共服务；最后，政府组织的角色从过去的“守夜人”转变为为公民提供优质的公共产品和公共服务的积极服务者。责任政府的建设能够强化我国各级政府部门在扶贫工作中的公共服务导向，克服基层政府在压力体制下导致扶贫立项和实施目标置换等不良影响。责任政府的建立要求各级政府组织在扶贫工作中真正以贫困地区人民利益为导向，杜绝“形象工程”“面子工程”等违反实际的现象。以信阳市淮滨县为例，淮滨县现有贫困村97个，贫困人口8.3万人。政府部门根据当地的实际情况，以贫困民众的利益为导向，大力发展当地的传统优势产业——造船业，将淮滨打造成为河南省最大的造船基地之一。据不完全统计，造船业间接解决了当地劳动就业岗位1.5万多个，创收6亿多元，成为当地脱贫致富的支柱产业。

(三)建设法治政府，保证政府的公共性与开放性

法治政府是指依法治理的政府或法律之下的政府，是在严格遵守法律前提下的有限政府。法治政府要求政府在工作中依法行使职权，充分发挥民主精神。法治思维是社会管理创新的必然要求。[3]在农村扶贫工作中，坚持法治政府建设，将服务型政府的内在理念以规则、制度甚至法律形式确定下来，明确各级政府职责，能够杜绝“人治政府”的权力异化等行为，从而保证政府扶贫工作真正做到为民服务，为民谋利。

二、推动多元治理模式

以多元治理的模式推动村民自治建设，将村级公共利益分配纳入到民主建设中来，以利益支撑民主的成长，以民主实现利益的正义分配。伴随农村经济的发展与变化，农村社会结构发生变迁，农村社会在新时期呈现出一些新的特点。农村社区是农村社会新的构成方式和农村社会的基本单位，包含了多元的社会主体、多元的经济主体和组织机构、多元的经营方式、多元的社会交往和社会关系，户籍、土地关系不再是农村社区的硬性约束与刚性纽带联系，因此多元化是农村社区的显著特征。农村的多元化治理模式主要表现为自治主体、自治内容和自治组织形式的多元化。

(一)自治主体的多元化，将村级公共利益纳入到民主建设中去

农村社区自治管理是全体社区农民的自治管理方式，包括社区农民及社区组织等多元主体。随着农村社会的开放性与现代化进程，村民的公民意识逐渐觉醒，农村社区组织逐渐增多，参与农村社区管理主体会趋向于多元化。目前，我国在农村施行的村民自治制度由于种种限制并不能完全适应新阶段的发展要求。随着农村结构发生变化，多元治理主体需要有相应的表达机制来表达自己的思想。为此，当前我国的村民自治建设应该强调自治主体的多元化，通过充分吸收各方主体，完善农村利益表达机制，在社区党组织的领导下和政府的指导下，由农村居委会、管委会及其他机构在农村内部依法实施自治管理。

(二)自治内容的多元化，以利益支撑民主的成长

多元化治理模式下的农村社区致力于为社区居民提供多元化的社区服务。多元治理模式下，农村社区与政府、市场联系紧密，社区提供的公共服务与政府和市场密切相关。首先，社区代表政府提供某些公共服务产品，如医疗、养老、教育等；其次，社区也提供一些市场化的公共服务，如社区内运营的农资超市、专业合作社等；最后，社区提供自身特有的社会公共服务，如老年人协会、秧歌队等。通过农村自治内容的多元化吸收，使农村各方利益主体参与到农村社区治理中来，并且通过这种内容的良好实现来提升利益主体的积极性，从而形成良好的循环，实现利益支撑民主的成长目标。

(三)自治组织形式的多元化，以民主实现利益的正义分配

当前，我国农村自治组织主要是农村居民委员会，但村委会并不能够完全代表新时期内农村居民的多元利益诉求，尤其是在贫困农村，村委会的角色往往被异化成为上级政府的管理工具，失去了其自身发展的活力，难以代表农村居民的利益。而且，在过去的扶贫开发中过于重视集体性、区域性的整体扶贫，忽视了个体的利益诉求。因此，我们应该鼓励农民组织的发展，创新农村自治组织形式，让每一个利益主体都拥有发声的渠道，以民主实现利益的正义分配。创新农村的自治组织形式，一方面要大力发展各类涉及农村产业经济和社会服务的行业性合作组织。通过政策引导，加强经济合作和社会合作实现组织与有关政府决策部门之间的互动与协调。另一方面，发展专门的农民利益表达组织。有部分学者认为，允许农民成立农会可能是成本最低的选择。但是目前来看，建立农会的难度较大，建构专门的利益表达组织，需要我们党和政府以极高的政治智慧来支持和引导农民表达组织的发展。要想实现自治组织形式的多元化不仅要从法律环境、制度条件上给予一定的支持，还应该从人力、财力、物质资源等方面给予大力支持，并通过合理的政策议程安排，实现各种农民利益表达组织与基层政府决策部门的有效衔接，保证自治组织的合法性并引导其朝着积极、健康的方向发展。只有这样才能通过多种形式的自治组织表达每一个利益主体的民主诉求，最终实现利益的正义分配。

三、加强农村社区建设

加强农村社区建设，使社区成为村民私人性互动的公共领域，培育村民自主性成长和拓宽村民的发展的空间。农村社区是村民生产生活的主要场所，如何通过村庄的社区建设加强村民之间的互动交流，使得村庄这一公共空间成为私人表达自己利益的重要场合是农村社区建设需要解决的重要问题。加强农村社区建设，使社区成为私人性互动的各个领域，培育村民自主性成长和拓宽村民的发展的空间可以从以下方面着手：

(一)培养村民的自治能力和合作精神

贫困农村由于长期受到贫困文化、政府管制等因素的影响，缺乏培养自治能力与合作精神的土壤。为了培养村民的自治能力和合作精神，政府需要进一步开放公共空间，积极鼓励和引导村民参与村庄事务。通过提出建议、发表评论、作出决策等实践活动使村民获得自信，同时也能产生责任感。农村社区建设中可以充分利用农村社区组织，通过社区组织这一平台扩大村民参与村庄公共生活的范围和深度，促进政府与村民之间的相互沟通、协调和融合。如成立老年人协会给村民提供了一个很好的参与村内公共事务管理的机会，调动村民对于村庄公共事务的热情，使社区成为村民私人性互动的公共领域，不断地提高参与能力。并且可以通过村庄公共问题的解决，村民生活质量的提升来实现良性循环。

(二)充分发挥精英人物的作用

农村地区受多种因素的制约往往文化素质不高，缺乏现代治理精神，这在贫困农村中尤为突出。乡村精英是村庄里的重要力量，他们往往具有一定的文化素质，头脑灵活，能很好的适应现代化的发展浪潮。乡村精英通过自己的才能和实力影响着周围的村民。农村社区建设离不开乡村精英的支持与引领。乡村精英成长在村庄社区之中，对村庄的现状以及问题所在较为了解，在处理农村事务时拥有得天独厚的优势。而且，乡村精英往往拥有一颗回报乡村的奉献精神。因此，在乡村社区建设中，一方面为乡村精英发挥自己的才能创建良好的制度与政策环境，另一方面祛除乡村精英带领大家发展的疑虑。其次，在乡村社区建设中有意识的调动乡村精英的积极性，让他们参与进来，发出自己的声音，贡献自己的力量。通过对乡村社会的贡献发挥他们的作用，让他们获得心灵满足感和荣耀感，从而以更大的热情投入到乡村建设中来。

(三)加强村民公共意识的教育

农村社区建设要通过各种途径加强村民的公共意识教育。具有公共意识的村民往往能够把自己同整个村庄甚至国家联系在一起。加强村民公共意识的教育就是使村民成为关心公共事业，参与公共管理，成为具有合作意愿和合作能力的公民。可以通过戏剧、歌曲、大鼓书、快板等传统形式将国家的法律政策、发展战略、民主建设等内容融入其中，增强农民接受的兴趣，达到宣传教育的目的。运用传统的美德教育，提高村民之间的信任度，使村民合作具有可能性。

四、明确村委角色

实现村委与社区有机结合，将村民私人性利益表达与村庄公共性相结合，从而提高村组织和村民的自治性和参与能力，避免村委成为政府的代言人。村民自治制度本应该成为表达农民利益最有效的制度，但现实中，“由于村委会不能代表和维护农民的利益，就使农民表达与沟通的最基层、最直接的渠道丧失了其功能”。实现村委与社区的有机结合，关键在于明确村委职权，完善村民自治制度，形成村民私人利益与村庄公共性相结合的公共政策与机制，只有这样才能提高组织与村民的自治性和参与能力，避免村委成为政府代言人。

(一)明确村委与乡镇政府的职权

之所以出现村委成为政府代言人的问题，主要就是乡镇政府与村委会的关系模糊，村委会脱离了农村社区。实现村委与社区的有机结合，推进农民利益表达，必须完善村民自治制度，理顺乡镇与村庄之间的关系。乡镇与村庄之间必须明确各自的权限规定、具体的分权原则，应采取明确乡镇政府对于村庄权力在哪些方面具有领导权力、指导权力以及监督权力，而其余未明确的事项皆应为村民自治权力范围之内。总体上，乡镇政府应该主要在法律法规以及大政方针的贯彻执行方面保持对村庄权力的刚性领导和监督，而其他自治性事务则不应过度干预，做到真正的还权于民。此外，理顺乡镇与村庄的关系，还必须解决好村庄内部的两委关系问题。实际上，村级党支部往往被乡镇党委所影响，容易造成对村庄权力的过度垄断。因此，完善村民自治制度，还必须在基层党支部与村民委员会之间采取合理的分权改革。具体的分权原则类似于乡镇与村庄之间的权力划分，主要明确村党支部的政治领导权力究竟涉及哪些具体领域。村党支部应主要保持对基层党员的政治领导权力和对村委会的监督权力，而不应过度干预村委会对于村庄事务的日常治理。

(二)完善村民自治制度

村民自治制度的不完善是造成村委与社区脱离的另外一个重要原因。村民自治制度的不完善主要因为村民自治内部授权的缺陷问题，农村自治选举过程中经常出现的贿选等行为损害了村委的公共性。针对贿选等不良现象，应该重点完善村民选举过程，并对民主决策、民主管理、民主监督等后续授权环节，特别是村民代表议事制度、村务公开制度以及村民罢免权利的落实等方面做进一步完善。使真正愿意为村庄做贡献的人能够当选，只有这样才能保证村委的公共性，密切村委与农村社区的关系。

(三)建立村民私人利益与村庄公共性相结合的公共政策与机制

村委应该成为村庄的利益代言人。在农村社区管理中，社区管理机构要注重培育社区自组织团体，为其活动营造良好的条件和资金支持。政府要建立相应的制度，放宽村民自组织团体的门槛，鼓励组建各种利于社区发展的自组织团体，发挥农民自我管理的效用，增强农村社区管理的民主基础。村委可以在村庄管理中通过培育一些承载着私人利益表达功能的社区组织，如上文提到的“老年人协会”等，定期举办茶话会、意见征求会，形成固定的机制和程序，使得个人利益能够充分表达，将私人利益与村庄的公共性相结合，既提高了村组织和村民的自治性和参与能力，又可避免村委成为政府代言人。

五、完善农村基层互动治理系统

实现基层政府与村级组织和村民的有机衔接，在扶贫服务体系中的各个环节平等互动，真正体现出多元治理的参与式扶贫服务。农村扶贫公共服务体系的建构离不开基层政府与村级组织和村民的有机衔接，只有结合多元治理主体在扶贫服务体系中的各个环节平等互动，才能够真正体现出多元治理的参与式扶贫服务，才能够完成新阶段的脱贫工作，真正实现全面建成小康社会的目标。

(一)明确农村基层互动治理的主体职责

当前，中国农村的基层治理主体层现出多元化的趋势，但是由于职责不明、程序还不健全，农村多元治理的运行机制并未完全建立起来。因此，建立基层农村的多元治理机制首先要厘清农村基层治理主体的职能和责任，在多元化的农村治理主体中，县级政府负有宏观调控的职责。县级政府是乡镇政府的直接领导者，这就决定了其在基层互动治理中拥有着监督和调控的职责，而且县政府往往掌握着大量治理资源，一旦基层治理出现偏差，县级政府有责任进行宏观调控。其次，乡镇政府在基层互动治理中承担着重要的治理职能，由于目前乡镇职能模糊不清往往侵犯村委会和村民的合法权力，形成“全能政府”。为了明确县级政府与基层政府的职能，可以采用列举“权力清单”的方法，通过制定“权力清单”明确治理主体各自的权责范围，将权力至于公众视野之内防止权力的缺失和滥用。同时，县级政府也应该及时转变职能，克服传统计划经济体制下包办一切的思想，重点强化自己的公共服务职能。再次，村民自治组织应切实履行自治的职责。村民自治组织是社区群众参与社区治理，维护自身利益的重要舞台。农村社区组织不能异化为政府的代言人，要充分发挥自己的自治功能，切实为社区和农民的利益服务。最后，农民群众拥有参与自治的职责。农民群众既构成农村基层治理的基础，也是农村基层治理的直接受益人和参与者。农民参与自治的职责受到法律的保护，应努力保障其职责能够得以真正实现。

(二)完善农村基层互动治理的法律制度

法律是维持中国农村基层互动治理机制的良性运行的最好保障。当前关于我国农村基层互动治理的法律制度还不健全：一方面，相关法律较少，目前只有《村民委员会组织法》等法律做出了部分规定，法制建设进程严重滞后；另一方面，法律条款规定的过于笼统，可操作性差。因此，应加快农村基层互动治理的相关立法进程，早日出台专门的法律，对村民自治互动做出专门的规定。同时，应进一步完善现有的法律法规体系，增强其适用性、灵活性和可操作性，满足农村社区自治发展的需要，真正发挥法律的保障作用。

(三)规范农村基层互动治理的运行程序

程序化是制度实施的合法性保障，主要通过确立制度化的具体运作步骤，防止出现实施行为简单化或随意化、实施主体单一化等现象，从而增强制度实施的规范性、科学性以及可操作性。[4](P100)农村基层互动治理离不开程序化的运行，中国农村基层互动治理的运行程序应该包括互动治理的主体和客体、互动治理的方式以及互动治理的效力等因素。首先，要规范农村基层互动治理的主体和客体，明确主体和个体的对象和范围，明确各个主体的权力与责任，防止权力的滥用。互动治理的主体应包括基层各级政府部门、农村组织以及个人；客体应包括各个主体参与治理的对象如农村社区建设等。其次，规范互动治理的方式。基层农村互动治理需要有明确的法律规章制度来规范各个互动治理主体的行为，严格依法行事。只有这样，基层互动治理机制才能真正的发挥其作用，实现良好的社会治理效果。最后，规范互动治理的效力。所谓治理效力就是指多个互动治理主体所达成的共识结果。共识结果通常能够兼顾各方利益，具有合法性的执行效力。以上几个运行程序的规范必须严格执行、同时满足，这样才能够确保基层农村互动治理机制的良好运行。虽然在现实中受主客观条件的影响，各个基层乡村社区的具体情况千差万别，往往不能制定出一套全国适用的运行程序，但在具体实践过程中，一定要具备运行程序的多个要素。

(四)建立农村基层互动治理的绩效评估机制

建立绩效评估机制是提升农村基层互动治理效率、保障农民群众利益的重要保障机制。为了保证农村基层互动治理的良好效果，可以从以下几个方面进行完善绩效考核机制：首先，要明确农村基层互动治理绩效评估机制的内容，通过建立明确的具有操作性的量化的评估标准来对互动治理的全过程进行评估，以起到良好的引导和反馈作用。其次，评估体制的建立鼓励和支持农村基层互动治理的多元主体共同参与。各个参与主体共同商讨制定绩效评估的内容，确保绩效评估的民主性和科学性。这为评估机制的运行扫清了障碍，强化了其法律效力和多元治理主体的认可。再次，要建立多元化、社会化的农村基层互动治理绩效评估制度和渠道，特别是要强化基层人大在农村基层治理中的作用，考核依据既有既定指标的完成情况，又有对当地农民群众的民意评价，从而将来自上级政府的考核与基层群众的考核结合起来，并根据考核结果决定对基层政府官员的奖惩和升迁等。最后，要确保农村基层互动治理绩效评估结果的反馈和落实。发挥县级政府部门的主导作用，将评估结果交由县级政府部门，由县级政府部门裁定、提出意见并进行奖惩。同时，调动多元治理主体的积极性，积极回应县级政府部门的整改意见，将评估结果落到实处，真正起到改善农村基层互动治理体系的作用。

六、结语

我国的反贫困工作已经进入新阶段，农村扶贫公共服务体系在扶贫工作中既能有效的发挥反贫困的作用，又能对农村反贫困的效果进行不断的巩固。面对越来越复杂的反贫困情形，过去的农村扶贫公共服务体系暴露出越来越多的不足和问题，只有进一步创新农村扶贫公共服务体系才能更好地应对新时期农村扶贫工作，从而为全面建成小康社会提供保障。笔者认为，农村扶贫公共服务体系的创新性建构要在以下几个层面展开：一是政府决策管理体制只有加大开放性，拓展更多制度化的社会参与渠道才能使扶贫战略得到真正贯彻；二是培育和帮助农村社区等新兴平台和组织的成长，使他们成为社会自主性力量并与政府形成良性互动。三是通过对农村扶贫服务体系中的四个薄弱环节——管理体制、人才队伍、资金项目的分配监管以及多元主体间互动衔接进行创新性建构，弥补公共服务体系中的短板，在服务不足的环节探索完善公共服务体系的切入点，为完善农村扶贫公共服务体系提出解决方案。

[1]陆雄文.管理学大辞典[M].上海：上海出版社，2013.

[2]孔凡河，蒋云根.“有限政府”的意蕴及其建构途径[J].理论探索，2007，(2).

[3]吴洪敏.法治思维：创新社会管理与维护社会稳定的思维模式[J].哈尔滨学院学报，2016，(1).

[4]卢福营.冲突与协调——乡村治理中的博弈[M].上海：上海交通大学出版社，2006.

责任编辑：魏乐娇

A Study on the Innovative Construction of Public Service System for Rural Poverty Alleviation

REN Deng-ke

(Henan University，Kaifeng 475001，China)

It is of great importance to promote the public service system of rural poverty alleviation for China’s goal of developing the moderately prosperous society. The public service system requires constructing a service-oriented government，practicing multiple governance modes，strengthening rural community construction，clarifying the function of the village committee，and improving the interaction system in the primary-level governance system. The specific practices include increasing the openness of the decision-making governance system，cultivating and helping the new platforms and organizations such as the rural communities，improving the governance system，working team，financial distribution supervision system，and the engagement of the interactions of multiple parties.

poverty alleviation；public service system；innovative construction

2016-11-21

任登科(1992-)，男，河南周口人，硕士研究生，主要从事政治比较研究。

1004—5856(2017)08—0037—06

D601

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.009