行政机关负责人出庭应诉制度探析

焦叙成

(扬州大学，江苏 扬州 225009)

行政机关负责人出庭应诉制度探析

焦叙成

(扬州大学，江苏 扬州 225009)

2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》正式将行政机关负责人出庭应诉制度规定于法律之中，被誉为新法修改的亮点之一。此制度的实施对于解决行政纠纷、提高司法机关的公信力和威权力，以及构建法治政府无疑大有裨益。但新法实施一年多来，该制度在实践中出现的各种困境以及制度发展前景，仍然是理论和实务界值得关注的问题。

行政诉讼法；行政机关负责人；出庭应诉

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”按照中共中央的总部署，全面推进改革以及实现国家治理体系和治理能力的现代化，使得各项制度有法可依，新修改后的《行政诉讼法》(以下简称新行诉法)第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”至此，这一制度以法律形式确定下来，成为行政机关普遍遵循的法律规范，为破除审判难问题确立制度保障。

一、行政机关负责人出庭应诉制度的法理基础和历史脉络

(一)法理基础

我国行政诉讼制度起步晚于西方国家，实施之初就面临着解决因社会加速转型而产生的大量行政纠纷的任务。1989年《行政诉讼法》明确规定行政诉讼的目的是：监督和维护行政机关依法行使职权。一方面，监督行政机关的行政行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的应有之义，也是民主法治社会的必然追求；另一方面，维护行政机关作为发展经济、促进社会和谐稳定的火车头地位，正所谓“司法权必须依赖于行政权，并且与行政权合作，以完成社会控制任务。”[1]然而，这一情况正在发生转变。随着行政机关负责人出庭应诉制度以法律形式被确认，司法机关的监督保障职能正在逐步强化，行政权与司法权的分野趋势显现出来。“法院行使司法权的目的，一是纠正行政机关违法行使行政权的行为，保证国家权力的合法有效行使，从而实现国家维护公共利益的目的；二是纠正违法行使行政权的行为以保障行政相对人的合法权益。皆是以监督、纠正行政权为核心的。因此，将行政执法过程中的行政法律关系主体转化为诉讼主体从而使司法权通过行政案件的审理最终转换成为对行政的监督，才是行政诉讼的本质。”[2](P188-193)无论行政机关治理社会的任务有多繁重，司法机关都必须以法律作为自己的出发点和归宿，行政诉讼的本质不能改变。

(二)历史脉络

行政机关负责人出庭应诉制度并不是新行诉法的制度创新，其根植于我国宪法规定的行政首长负责制，并遵循自下而上生长的路径。1999年8月，陕西省合阳县人民政府和人民法院联合下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，首次以司法建议的形式提出行政机关负责人出庭应诉制度。这一“创举”随即产生巨大反响，其他地区纷纷效仿。例如，2003年前后，南京市下关区、南通市海安县、苏州市吴江县等地党委或政府率先建立起行政机关负责人出庭应诉制度，得到江苏省高级人民法院的充分肯定和大力推广。随后，该制度在江苏全省范围内全面推行，并将其作为深入推进法治江苏建设的一项重要举措，取得了明显的成效。[3]

在新行诉法草案进行二、三审的过程中，此制度得到很多全国人大常委会委员的垂青，其制度价值不断被接受。有关学者充分肯定这种“中国问题—中国经验”的求解路径所具有的价值，[4]认为这“是一条极具中国特色的规定，要求行政机关负责人应当出庭应诉，这在世界上恐怕也是唯一的规定。行政负责人出庭应诉，将有利于解决行政争议”。[5]与此同时，如何更好地完善这一制度，避免流于形式，仍需要理论和实务层面更多的智慧和努力。

二、行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义

作为新行诉法总则中的强行性规范，该制度一经设立，便在行政审判实践中变得举足轻重，被誉为“执政为民的试金石”“法治政府建设的风向标”“社会矛盾化解的大智慧”和“政府自身建设的好抓手”。[6]该制度在保障行政相对人合法权益，提升司法机关的公信力和威权力，以及构建法治政府方面意义重大。

(一)有利于保障行政相对人的合法权益，促进行政争议的解决

行政诉讼作为行政纠纷解决的最后防线，寄托着行政相对人的极大期望，而行政机关出庭应诉制度就是对实践中审判难问题的有力回应。首先，在形式层面解决了“民告官不见官”这一行政审判的窘迫境地，切实增强了行政相对人通过法庭辩论和法庭陈述表达诉求的信念，对行政诉讼公平正义等理念原则的认同，以及通过合法途径解决纠纷的信心；其次，在一定程度上实现主体在形式意义上的平等。行政机关“作为庞大行政资源的掌控者、行政争议预防的责任者和被诉行政行为的知情者，其负责人亲自出庭应诉展现了行政机关放下身段寻求问题解决的态度和诚意，切实了解行政相对人的需求，倾听群众的声音，从而为行政争议的实质性化解提供了可能。”[6]

(二)有利于提升司法机关的公信力和权威力

长期以来，我国司法机关的人财物一直受制于地方政府，独立审判受到掣肘，尤其是在“民告官”的行政诉讼领域，很多时候都处于被动的局面，根本无法进行正常的审判活动。行政机关负责人出庭应诉制度的立法精神和原旨，就是司法机关在公正和中立的前提下就原告和被告的行政争议作出合法的裁判。这一制度的确立具有重大的宣示价值，并在一定程度上破除了行政审判中的外部限制，增强了司法机关的公信力。笔者认为，行政机关出庭应诉制度虽然是向司法机关独立权威审判模式迈出的一小步，同时也是中国法治建设迈出的希望之步。

随着新行诉法对行政机关出庭应诉制度的宣示和确立，改变了之前这一制度由地方政府推进而导致的不同地方实践状况和制度效果不统一的局面，完成这一制度“从行政主导到司法主导的质的飞跃”。[7]新行诉法第66条第2款规定，人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，可以将被告拒不到庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。此条通过明确负责人因违反出庭应诉义务所应当承担的不利法律后果，彰显了司法机关对这一制度的主导特性。如果没有控制和制约机制，仍由行政机关主导实施和监督，权力的滥用将是不可避免的，有必要“以性恶论为逻辑前提，通过理想制度的设计与构建从而达到预防与制约权力的目的”。[8]

(三)有利于增强政府机关依法行政的理念，构建法治政府

《决定》提出：“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来；把法治建设成效纳入政绩考核指标体系；相同条件下优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”；“自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的法治理念”等要求。笔者认为，增强行政机关依法行政的理念，首先要转变行政机关负责人的思维和工作方式，通过从幕后指挥协调到台前直面争议的身份转化，树立行政机关负责人解决问题的法治思维，并贯彻到今后的行政事务管理中，进而形成引领效应，提高全体干部的法律知识水平和对法治的信仰。法治政府主要是指国家行政权行使的法治化，[9]通过对行政机关负责人出庭应诉制度的推进实施，使得领导干部在司法机关的主导下更加客观的分析行政权运用过程中的“非法治化”现象，推进政府事权的法律化，坚持政府在法治轨道上开展工作，加快建设守法诚信的法治政府。

三、行政机关负责人出庭应诉制度的实践困境

实践中，行政机关负责人出庭制度的实施不可避免地存在一系列问题，主要表现在：

第一，现代行政法治理念的缺失。首先，中国经历了长达几千年的封建社会，某些观念和文化影响根深蒂固，如“刑不上大夫”等传统法律原则在漫长的历史岁月中得到了普遍的遵循，这也就导致了某些行政机关首长没有树立“法律面前人人平等”这一现代法治观念；其次，现代行政诉讼一个非常重要的价值就是尊重和保障人权，这就造成很多领导干部不愿意出庭或者选择性的应诉，尤其是在涉及征地、拆迁和环境保护等矛盾激烈的案件中，怕输了官司丢了脸面，尊重和倾听行政相对人的诉求更是无从谈起；最后，部分行政机关负责人存在畸形的政绩观，将出庭应诉率当作自己政绩的“面子工程”，并没有把行政诉讼当作纠正自身在行政管理过程中出现错误的手段和保障相对人合法权益的“达摩克里斯之剑”。

第二，行政机关存在的困局。首先，随着经济社会的不断发展，行政机关运用国家权力对社会事务管理的对象也日益广泛，行政事务愈发庞杂，而且在立案登记制实施后，行政诉讼案件的大幅增长已是既成事实，①这就给行政机关负责人出庭应诉制度实施的实效性带来挑战；其次，即使行政机关负责人参与到庭审之中，由于其缺乏系统的法律学习、实际诉讼能力不足，往往造成出庭应诉不能达到预期的效果，无法实现其制度价值。从这个角度讲，委托精通法律的代理人出庭应诉，行政机关首长履行好自己的法定职责，似乎能更好地体现对行政相对人的尊重；最后，行政机关负责人是否出庭应诉与是否敢于承担责任、履行司法判决不能简单等同。

第三，行政相对人的认识误区。随着新行诉法的实施和行政机关负责人出庭应诉的制度化，行政相对人在行政诉讼中要见到行政机关负责人的诉讼心理必然强烈，即使行政机关负责人符合法定事由不能出庭也不例外。在广东格林柯尔创始人顾雏军诉中国证监会行政案件中，行政相对人及其律师当庭要求证监会主要负责人出庭应诉。[10]由于行政相对人对于行政机关负责人不出庭意见较大，并经常以此为由申请回避或致案件延期审理，此类现象的发生不仅会打断正常的诉讼审理活动，更有甚者可能会导致反复休庭，造成司法资源的浪费。

第四，司法机关职能错失。在行政首长出庭应诉制度的实践运行中，部分法院出现一味迁就行政首长的现象。法官不仅在诉讼前为负责人提供普通被告无法获得的诸多便利，如案件排期、送达应诉通知书等，而且在合议庭人员和审判长的选择上，力求以较高级别的庭长、院长亲自审理，而一般行政机关工作人员出庭应诉则无此“待遇”。同时，就行政诉讼案件审理结果来看，更多是以调解的方法结案，行政机关的败诉率极低。因而，行政纠纷是否得到合理解决，审判是否独立公正才是更需要落实的问题。

第五，行政机关负责人出庭应诉制度本身并不完善。从现阶段来看，该制度纳入新行诉法的宣示意义大于实际价值，其精细化程度远远不够，这就导致了在实践中制度的功能预设与实践表达之间存在差异。自新行诉法及其司法解释实施以来，全国各地方政府将该制度作为树立法治政府形象、改善工作作风的象征物，“出台了大量出庭应诉的规范细则构成了对这一制度运行的实际支撑”。②相反，司法主体在这一领域的作为还有待提高，对行政机关负责人出庭应诉制度的主导力度不够。

四、完善行政机关负责人出庭应诉制度的对策

法律的生命力在于实施，行政机关负责人出庭应诉制度的价值显现和功能实现仍然要进行不断的准备和精细化完善。笔者不避浅陋，提出以下发展路径：

首先，构建现代法治观念，积极践行“以民为本”的行政理念。包括行政机关负责人在内的干部队伍要善于运用法治思维和法治方式推进工作，提高依法办事的能力。在具体实践中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，完善制约和监督机制，提高广大干部的法律知识水平。同时要积极提升民本文化建设，回应“民告官”“见官”的需求，重视和倾听行政相对人的诉求表达，提升人民满意度。另外，行政相对人要以行政机关负责人出庭应诉为契机，在充分尊重法庭的前提下，理性表达自己的诉求并适时展开辩论；行政首长不仅要在庭审中充分尊重行政相对人，而且尽可能在庭审结束后与行政相对人进行实质性交流，化解相对人的对抗情绪，由此产生利于纠纷解决的结果。

其次，对于行政机关而言，要将片面追求“出庭应诉率”的数字考核指标，转变成对负责人出庭应诉的表现、行政相对人和法院的评价，以及司法判决的履行效果上来，真正实现制度的初衷。此外，应建立行政首长出庭应诉的业务培训，切实落实负责人出庭应诉的要求。对于司法机关来说，采取措施实现这一制度立法目的，例如，对于行政机关负责人不能出庭的原因要详尽释明，而非不管不顾；积极引导行政相对人的辩论语言；公开庭审，倒逼行政机关服从司法机关的审判工作，回应民众对司法权的期待。

最后，完善行政机关负责人出庭应诉制度，真正实现司法权主导，最高人民法院应配合新行诉法的实施出台配套司法解释。笔者认为，解释应包括但不限于以下部分：明确行政机关负责人出庭应诉的范围；明确负责人不能出庭应诉的理由以及司法批准权归属；建立判决履行等实效性司法评价及公开制度；明确负责人不出庭应诉的行政和司法责任。

注释：

①根据最高人民法院的统计，2015年5月1日至5月31日，立案登记制实施满月之时，全国法院共登记立案1 132 714件，同比增长29%，当场登记立案率达90%。其中行政案件增幅最大，登记立案29 924件，同比增长221%。个别地方法院行政案件的增幅更是惊人，例如，天津法院同比增长7倍，山西、上海同比增长近5倍，浙江同比增长近3倍。详见：李培磊，《2014-2015年行政诉讼制度改革——以行政诉讼法修改和实施为中心》，刊于《行政法学研究》2016年第2期。

②喻少如教授以“出庭应诉”“行政机关负责人”“行政首长出庭”为关键词，通过北大法宝搜集和统计全国部分地方出庭应诉规范文本，其中，从2004年至2015年的规范文本中规章有4部，其他行政规范性文件有100余部。其中2014年、2015年颁布的有25部，2004至2013年颁布且仍在施行的有近60余部，发文主体以政府(政府办公室/厅)单独发文的居多，占据80%以上，以法院单独或者法院、政府法制办以及依法行政领导小组联合发文的较少，占据不到20%。详见：喻少如，《功能主义视阈下的行政机关负责人出庭应诉制度》，刊于《法学评论》2016年第5期。

[1]He Xin.Why did they not take on the disputes? Law, power and politics in the decision-making of Chinese courts[J].Iternational Journal of Law in Context，2007，(9).

[2]谭宗泽.行政诉讼结构研究[M].北京：法律出版社，2009.

[3]焦克.关于行政机关负责人出庭应诉制度的思考[J].江南论坛，2016，(1).

[4]章志远.论变革观在行政诉讼法修改中的运用[J].行政法学研究，2015，(1).

[5]应松年.行政诉讼法修改的亮点与期待[N].法制日报，2015-01-28.

[6]章志远.行政机关负责人出庭应诉制度法治意义解读[J].中国法律评论，2014，(4).

[7]黄明春，陈希国.行政机关负责人出庭应诉制度入法的价值底蕴[N].人民法院报，2015-02-11．

[8]张成果.人性与制度的法理分析[J].哈尔滨学院学报，2016，(9).

[9]姜明安.论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系[J].法学杂志，2013，(6).

[10]腾讯证券.顾雏军起诉证监会案庭审突然中止，何时开庭待定[EB/OL].http：//xw.qq.com/stock/20160402007489/STO2016040200748900，2016-10-08.

责任编辑：孙 畅

Administration Head’s Court Pleading System

JIAO Xu-cheng

(Yangzhou University，Yangzhou 225009，China)

The administration head’s court pleading system is included in the amended “Administrative Procedure Law of the People’s Republic of China”(hereinafter referred to as the New Bank Law)，which came into effect on May 1st，2015. It is considered as one of highlights in the new version of laws. It is of great help to solve administrative disputes，improve the law institution’s credibility and authority，and construct law-ruling government. However，there are many difficulties in one year of practice，which should attract attention from theoretical and practice circle.

administrative procedural law；administration head；to plead in court

2016-12-08

焦叙成(1991-)，男，山东潍坊人，硕士研究生，主要从事行政法学研究。

1004—5856(2017)08—0070—04

D922.11

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.016