最高人民法院巡回法庭制度构建探究

林晓青

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

最高人民法院巡回法庭制度构建探究

林晓青

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

为了优化司法职权配置，克服地方保护主义，推动法院实现审判权和执行权相分离，十八届四中全会正式提出最高人民法院设立巡回法庭的改革措施，用以逐步推进司法独立和司法公正。文章将展现巡回法庭改革措施的提出过程，阐述巡回法庭的功能，分析最高人民法院巡回法庭在审级设置、案件分工等方面存在的问题，并借鉴我国巡回法庭在试点中突出的亮点，以及美国联邦巡回上诉法院在推动司法独立措施中的部分经验，提出最高人民法院巡回法庭的制度构建。

最高人民法院；巡回法庭；司法公正；制度构建

一、最高人民法院巡回法庭概述

(一)最高人民法院巡回法庭的提出

在十八届四中全会正式提出最高人民法院设立巡回法庭之前，学术界和实务界就已经有学者提出了这方面的建议。2001年，王利明教授在《司法改革研究》一书中，就曾提出最高人民法院设立巡回法庭的想法。2003年，河南省高级人民法院院长李道民在“两会”上也曾提出最高人民法院设立巡回法庭的建议。2010年，最高人民法院印发《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》，以推动巡回审判的实施来达到司法为民、司法便民的目的。2014年10月，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式提出设立最高人民法院巡回法庭，以优化司法职权配置，推动审判权和执行权相分离，最终实现司法独立和司法公正的目标，提高司法公信力。最高人民法院设立巡回法庭是司法体制改革的一大手笔，是司法体制的一个重大变化。

(二)最高人民法院巡回法庭的功能

设立最高人民法院巡回法庭有利于审判机关重心下移，就地解决纠纷、方便当事人诉讼；有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。[1]

1.克服地方保护主义，维护司法独立

由于我国法院是按照行政区划设置的，所以政府机关利用其权力干预司法、妨碍司法独立的情况时有发生。为了实现司法体制改革，克服地方保护主义，最高人民法院突破审级界限设立巡回法庭。一个巡回法庭分管几个省，这样可以打破司法地方化的问题，有效地防止和克服地方保护主义，保证司法独立，同时也体现了司法统一原理的要求。只有消除了司法的地方保护主义，政府机关不再干预司法权的行使，才能使各司法机关保持司法独立的立场。

2.确保法律统一适用，维护国家法制统一

由于我国省份较多，东西部司法发展情况差别较大，相同的案件、类似的情节，在不同的省份、不同的法院，判决结果相差甚大；相同的法律条文，相同的司法解释在不同的法院也有同案不同判的结果。通过设立最高人民法院巡回法庭，在其所管辖多个省内统一判案的标准，确保法律的统一适用，减少同案不同判情况的发生。巡回法庭在其管辖的各省份内统一判案标准，可以有效限制地方法院滥用自由裁量权，缩小不同地区之间判决结果的差异，维护国家法制统一。[2]

第二巡回法庭庭长胡云腾曾表示将会建立一个主审法官会议，以统一法律的适用。主审法官会议是指聚集法院内所有的主审法官共同讨论在审判中遇到的疑难问题和法律适用方面存在的问题，一起总结和交流他们的审判经验，互相学习，互相督促，统一巡回法庭所管辖区域内的法律适用。[3]

3.有助于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释

我国最高人民法院的主要功能是维护法制统一、制定公共政策和司法解释，其本职工作是处理各种复杂、宏观的政治和法律问题，而不是具体案件的审判。理论上，最高人民法院的法官平均每人审理的案件数量应该较少，但在实践中却并非如此，案件审理的压力也越来越大，导致最高人民法院的法官无法用更多的时间制定司法解释和构建宏观的司法政策。这使最高人民法院不能发挥其主要功能，不能作为引领国家司法的风向标。设立巡回法庭，可以使其将具体案件的审判重心下移，将具体案件的审理从最高人民法院本部分流至各巡回法庭，使本部能够有充足的时间，集中精力制定司法解释、司法政策等。

4.司法为民，司法便民

设立巡回法庭的运行使得最高人民法院更“接地气”。根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第6条的规定，当事人不必千里迢迢奔波到北京上诉，这不仅减少了当事人的诉讼负担，也方便了人民群众诉讼，有利于维护人民群众的诉讼利益，减少案件审理期限过长的现象，体现了司法的高效便捷原则；同时还可以避免司法过程中出现的滞留久、环节多、交流障碍等问题，体现了司法公开的原则。[4]此外，诉讼服务中心的设立还可以为当事人提供诉讼咨询和立案登记等服务，解答人民群众的疑问，当事人可以通过巡回法庭将案件有关的文件等材料转交给最高人民法院本部，这更是司法为民、便民的体现。

二、最高人民法院巡回法庭存在的问题

(一)巡回法庭的审级关系不适当

根据此次设立巡回法庭的政策规定，巡回法庭与最高人民法院属于相同的审级，行使相同的终审管辖权，巡回法庭作出的判决、裁定和决定是最高人民法院的判决、裁定和决定。因此，巡回法庭与最高人民法院之间不是上下级关系，也不存在审判级别高低的关系，巡回法庭是最高人民法院的延伸，其判决效力一样是终审判决。然而，这样的规定并不利于巡回法庭更好地发挥功能。

首先，如果巡回法庭与最高人民法院属于相同的审级，那么二者职能相同，就是把最高人民法院本部的案件分一部分给巡回法庭审理。如此一来，巡回法庭与最高人民法院相比并没有太大区别，唯一不同的就是巡回法庭设在外地，审理“跨行政区域的重大行政与民商事案件”。这样看来，巡回法庭有些像最高人民法院的复制品。

其次，根据前文所述，巡回法庭的功能之一是确保法律统一适用，维护国家法制统一。如果巡回法庭与最高人民法院享有一样的终审管辖权，具有相同的统一法律适用的职能，但是巡回法庭却又设在外地，这不利于二者之间对法律问题进行交流。如果各有自己的看法而不能及时得到统一，反而不利于促进法律的正确、统一实施。所以，对关于巡回法庭的审级关系的规定有必要作出进一步的完善。

(二)巡回法庭与最高人民法院的案件分工不科学

依照我国法律规定，最高人民法院审理全国范围内有重大影响的案件和最高人民法院认为应当由其审理的案件。《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第3条，共用了11项来明确规定巡回法庭的受案范围；第4条把知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件划归最高人民法院本部审理。

该规定的第3条虽然大篇幅列举了最高人民法院巡回法庭审理的案件，其实经过归纳只有重大的行政与民商事案件、刑事申诉案件、涉港澳台民商事案件、司法协助案件这几类，实践中从最高人民法院划归到巡回法庭审理的案件并不多，并没有起到很好的案件分流作用。第4条虽然很短，却囊括了最高人民法院的多数案件。这样的规定在现实中可能会造成巡回法庭审理案件过少，不能起到很好的案件分流作用，也不能很好的减少最高人民法院本部的案件审理压力，这样的案件分工不甚合理。

(三)巡回法庭制度构建缺乏具体的规定

最高人民法院设立巡回法庭是在2014年10月的十八届四中全会上新提出的司法改革措施，对制度构建的一些细节方面缺乏详尽的规定。除了2015年1月5日最高人民法院颁布的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》较为具体外，对于巡回法庭的制度构建只有一些原则性的抽象规定。例如，对于巡回法庭的区域设置还没有统一的规定，只规定了第一、第二巡回法庭的管辖区域；对巡回法庭法官的遴选与管理也没有出台相应的规定；在巡回法庭的基本设计方面，如何使之前的法院在审理中出现的问题在巡回法庭中得到改善都缺乏相应的规定。

三、国内外巡回法庭制度经验借鉴

(一)我国最高人民法院巡回法庭试点经验借鉴

十八届四中全会提出最高人民法院设立巡回法庭后一个多月，中央全面深化改革领导小组以深圳和沈阳作为试点。在深圳设立第一巡回法庭，分管广东、广西、海南三省；沈阳设第二巡回法庭，分管辽宁、吉林、黑龙江三省。两个巡回法庭自设立以来都已开始审理案件，其中有一些创新的做法为巡回法庭制度构建积累了经验。

1.机构设置

巡回法庭在试点中设庭长1名，副庭长2名，廉政监察员1名，主审法官8名。为了减少法官与当地政府在长期的工作中形成各种不正当的利益关系，克服地方保护主义，保证司法公正，巡回法庭的审理法官实行轮换制，从最高人民法院的业务庭选出派驻巡回法庭的法官，主审法官每两年轮换一次。这样的机构设置较为合理，不会造成审判人员的闲置，也不会造成法官与当地官员形成不正当的利益关系，从而保证案件审理的公平、公正。

2.监督机制

为了加强对巡回法庭的监督，防止司法腐败，分别在第一、第二巡回法庭设立了专职廉政监察员，对巡回法庭的日常工作进行监督，维护巡回法庭公正廉洁的形象。巡回法庭受理的案件统一纳入最高人民法院审理信息综合管理平台，以便最高人民法院进行管理。巡回法庭受理的案件、案件的审理过程、判决书和裁定书等法律文书向当事人和社会公开，接受社会公众舆论的监督，促使巡回法庭办案更加公开、透明。巡回法庭的法官实行办案质量终身负责制，根据十八届四中全会的指示，巡回法庭按照“让审理者裁判、由裁判者负责”的原则，实行主审法官、合议庭办案责任制，防止内部和外部人员通过各种手段干扰办案。笔者认为，在巡回法庭试点中，其机构设置、运行机制、监督机制，审判程序在促进司法独立、司法公正中发挥了很好的效用，可以在巡回法庭制度构建中应进一步推广和深化。

(二)美国联邦巡回上诉法院的经验借鉴

美国的司法部门由联邦法院系统和州法院系统构成，他们既平行又相互交叉。联邦法院系统有三个等级——联邦最高法院、联邦巡回法院、联邦地区法院。[5]联邦巡回法院又称上诉法院，其在实现司法独立、司法公正过程中有很多经验值得借鉴。

1.案件管辖归属

从案件的管辖范围来看，美国的联邦巡回上诉法庭突破了地域管辖的限制，在决定案件的管辖归属时，不是由案件的地域来决定案件的管辖，而是以案件的事实类型进行管辖。美国有51个州，但是只设立了13个司法区，这体现了美国的巡回上诉法院不按行政区划设置的特点。我国在十八届四中全会就已经提出了突破审级的界限，跨区设立巡回法庭的改革措施，在对巡回法庭的案件归属进行划分时，可以借鉴美国的经验。

2.联邦巡回上诉法院的案件审理机制

美国法院的案件主要由一线法官进行审理，在确定案件的审理法官时，由法院随机分配三位法官组成审判委员会，以保证对案件的公正审理。案件的判决意见有分歧时，以少数服从多数来决定案件的判决。在联邦巡回上诉法院的法官对判决意见作出讨论并达成一致时，由审判委员会其中一位法官撰写判决书，并将判决书对外公布。

3.联邦巡回上诉法院的经费管理制度

联邦巡回上诉法院的经费由联邦司法会议讨论后，根据联邦巡回上诉法院的规模、审理案件的数量、法官的人数和历年的经费使用情况作出预算报告，报国会批准后，由联邦财政系统进行拨付。法官的薪酬以及退休金都由国家财政统一支付，这样的薪酬制度保证了法官的收入来源，也使得其资金来源更加公开和透明，这可以使法官保持中立的立场，不受行政权力的干涉和其他物质利益的诱惑。

纵观美国联邦巡回上诉法院制度，其案件管辖范围突破了地域管辖的限制，我国巡回法庭的区域设置也是要突破审级的界限，跨区审理案件，但在区域设置上还没有确切的方案，在这方面可以借鉴美国的层级设计特点。美国联邦巡回上诉法院的日常运行、经费管理制度特别是法官的薪酬制度保证了法院不受行政权力的影响，我国可以在这方面借鉴美国的做法，以保证巡回法庭的独立、公正，最终实现司法的独立、公正。

四、最高人民法院巡回法庭的制度构建

根据前文对最高人民法院巡回法庭存在问题的分析和对国内外经验的借鉴，笔者对最高人民法院巡回法庭的制度构建提出几点建议：

(一)巡回法庭的基本设计

1.巡回法庭的区域设置

对于巡回法庭的设置，可以借鉴美国巡回上诉法院不受行政区划的限制的做法，这也符合十八届四中全会提出“跨区设立巡回法庭”的改革措施的最终目的——保证司法的独立和公正，摆脱地方政府的影响，将司法区划和行政区划相区分。总结巡回法庭在深圳、沈阳试点的经验，对于巡回法庭的区域设置需要仔细的规划。首先，在设立地点的选择上，应选择能够与司法独立、优化司法职权配置的目标相符合的地点，巡回法庭所管辖的区域最好与未来可能会设立跨省高级法院管辖的区域相一致，以避免将来重新划分审判区。设立地点应选择交通便利的地区，这可以方便当事人诉讼。其次，对于巡回法庭设立的数量，应该考虑其所审理的案件数量、巡回法庭所管辖的区域的面积，以及所需要的人员配备。目前，对于巡回法庭的设立最普遍的观点是设置六大巡回区，分别在华东、华北、华中、西南、东北、西北设置巡回法庭跨区审理重大的行政和民商事案件。

2.巡回法庭法官的遴选与管理

美国巡回上诉法院的法官采取终身任职制，其选任与晋升由总统提名并由参议院确认，这样的法官遴选制度并不适合我国。我国第一、第二巡回法庭法官的遴选是由第十二届全国人大常委会第十二次会议通过表决选出的，因此，现阶段巡回法庭法官的遴选方式是由最高人民法院提名，由全国人民代表大会通过，在闭会期间由全国人大常委会通过的。

巡回法庭法官的选任在未来的制度构建中可以采取“全国遴选”与“高薪高职”相配合的模式。[6]在全国范围内选举优秀的法官担任巡回法庭的主审法官，利用“高薪高职”这样的双重优待，让巡回法庭的法官格外珍惜这样的荣誉，不轻易去违反司法公正。对于巡回法庭法官的管理，可以借鉴第一、第二巡回法庭的试点经验实行轮换制，主审法官两年轮换一次，以减少法官与当地政府在长期的工作中形成各种利益关系，克服地方保护主义，保证司法公正。

3.巡回法庭法官的案件审理机制

美国联邦巡回上诉法院的案件主要由一线法官进行审理，每个案件由法院随机分配三位法官组成审判委员会，对案件进行审理。[7]我国巡回法庭的案件审理机制可以借鉴美国的做法，随机分配三个法官组成合议庭审理案件，这样还可以增强所有法官的交流与合作。案件多采取“多数决”，判决意见由其中一位法官进行撰写，在所有法官讨论之后，方可对外公布。除此之外，巡回法庭在试点中实行的主审法官、合议庭办案责任制，收到了很好的效果。在未来构建中，应继续贯彻“让审理者裁判，由裁判者负责”的原则，增强法院判案的责任意识，在判案时不受内部人员和外部人员的干涉；延用“谁审理谁负责”的案件责任机制，庭长或副庭长不签发自己未参与审判案件的裁判文书，通过这样的方式来确定案件的责任人。

4.巡回法庭的经费管理制度

为了“去地方化”，中央全面深化改革小组发布了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，提出了省级以下法院人财物统一管理体制，作为打破司法地方化的措施。但是这次改革只针对基层人民法院和中级人民法院，省级高院的司法地方化问题还未解决。有学者担心省级以下的法院人财物统一管理会逐渐形成法院系统强化行政化的趋势。因此，对于巡回法庭的经费管理制度的构建，不应受到政府的干预，要防止巡回法庭强化行政化。

我国巡回法庭的经费管理制度可以借鉴美国的做法，由中央根据法院的情况作出预算，统一拨付，以保证法官资金收入的公开、透明，使法官保持中立的立场，不受行政权力的干涉和其他物质利益的诱惑。

5.巡回法庭的监督机制

如前文所述，巡回法庭在试点中，其治理结构的改革措施在促进司法独立、司法公正中发挥了很好的效用，在巡回法庭的制度构建中值得进一步推广和使用。笔者认为，巡回法庭在试点中的机构设置、运行机制、审判程序都可以继续延用，但在监督机制上应进一步深化。

在监督机制上，首先，要加强对巡回法庭自身的监督，可以采用设立专职廉政监察员负责巡回法庭日常工作的监督方式，同时实行办案质量终身负责制，防止内部和外部人员通过各种手段干扰办案。其次，要加强最高人民法院巡回法庭对省级人民法院的监督。巡回法庭在未来构建中应建立一定的案件通报机制，遏制某些下级人民法院因为害怕巡回法庭的监督，通过降低其受理案件的级别管辖的方式来规避最高人民法院巡回法庭的监督。案件通报机制是指当下级法院受理了跨区的民事和行政案件之后，立即向巡回法庭通报，如果巡回法庭认为该案件足够重大应该由自己审理可以上提该案件的管辖权，也可以将有可能受到当地政府干涉的跨行政区划的案件提至中级人民法院或省级人民法院甚至巡回法庭审理，以保障巡回法庭对此类案件的初审、二审或再审管辖权。[8]同时，应该赋予当事人请求巡回法庭审理案件的权利，如果当事人认为他的跨行政区划的案件在省级法院审理可能会存在地方保护的问题而影响案件的公正审理，可以申请由巡回法庭进行审理，巡回法庭接到申请后，由其决定是否提级管辖。这样可以有效防止下级人民法院规避巡回法庭监督，发挥巡回法庭监督省级人民法院司法公正的功能

(二)巡回法庭的审级

对于巡回法庭的审级，多数学者认为巡回法庭与最高人民法院属于相同的审级，行使相同的终审管辖权，但是这样的审级设置并不能充分发挥巡回法庭的功能。关于巡回法庭的审级关系，顾永忠认为，巡回法庭不应当与最高人民法院属于相同的审级，而应当是一级独立的审判机构，具有自己特定范围的审判管辖权。[2]笔者同意此观点，认为应把巡回法庭的审级定位于独立的审级，对巡回法庭的审级应该定位于类似于高级人民法院的审判管辖权。但是两者有一定的区别，在受案范围上也不一致，最高人民法院巡回法庭在某种程度上兼具有最高人民法院的部分职能。因此可以说，巡回法庭的审级是界于最高人民法院与高级人民法院之间的独立的审级。

(三)巡回法庭与最高人民法院的案件分工

在巡回法庭的制度构建上，最高人民法院可以把知识产权、海事商事、执行案件中一些事实争议不大的一审或者二审案件交由巡回法庭审理。同时，巡回法庭在审理过程对案件所涉及的法律适用有较大争议，或者该案件在全国范围内具有典型的指导意义的，可以移交最高人民法院本部审理。[6]再者，有三类案件不划归巡回法庭审理：涉外案件关乎国家利益，较为重大而且需要有专业的国际法律知识和较高的外文水平的案件，宜保留在本部审理；国家赔偿案件需要由最高人民法院进行统一赔偿标准，也适合留在本部审理；最高人民检察院抗诉的案件适合与其属于同一级别的最高人民法院审理，这样才不会出现上级压制下级的情况。

除此之外，笔者认为，应当延用《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》中关于最高人民法院享有受案的裁量权的规定。最高人民法院认为，巡回法庭审理的案件中具有统一法律适用的案件或者在全国范围内具有指导意义的案件，可以通过上提管辖权的方式进行审理，以确保法律的统一适用，维护国家的法制统一。

[1]冀祥德.司法改革重大举措研究[J].社会主义论坛，2015，(2).

[2]顾永忠.最高人民法院设立巡回法庭之我见[J].法律科学(西北政法大学学报)，2015，(2).

[3]纵博.最高人民法院巡回法庭的设立背景、功能及设计构想[J].法律科学(西北政法大学学报)，2015，(2).

[4]陈一丹.司法改革下建立跨部门涉案财物集中管理信息平台研究[J].哈尔滨学院学报，2016，(11).

[5]蔡元臻.美国联邦巡回上诉法院特色机制及对我国的借鉴[J].科技与法律，2015，(1).

[6]方斯远.最高人民法院巡回法庭的制度建构[J].法律科学(西北政法大学学报)，2015，(2).

[7]阎达.美国联邦巡回上诉法院对我国设置知识产权法院的启示[J].东南大学学报(哲学社会科学版)，2014，(1).

[8]王凤山.我国巡回审判制度及最高法院设立巡回法庭相关问题之建议[J].中国律师，2014，(12).

责任编辑：魏乐娇

The Research of System Construction About the Circuit Court of the Supreme Court

LIN Xiao-qing

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

In order to optimize the distribution of judicial powers，overcome regional protectionism，and separate judicial authority and the right of execution，the 4thplenary session of 18thCPC Central Committee formally put forward the reform measures that the Supreme Court should set up circuit court. The process of proposing this reform is described. The function of the circuit court is explained. The problems of trials level settings and case division are analyzed. The system construction for the circuit of the supreme court is proposed by considering the highlight in the experiment and the experiences of CAFC.

the Supreme Court；the Circuit court；legal justices；system construction

2016-11-12

林晓青(1992-)，女，福建德化人，硕士研究生，主要从事司法制度、民商法学研究。

1004—5856(2017)08—0074—05

D926.2

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.017