基层文化服务枢纽：乡镇综合文化站的困境与出路
——基于嘉鱼县乡镇综合文化站的研究

郭 璐

(华中师范大学 政治与国际关系学院，武汉 430079)



基层文化服务枢纽：乡镇综合文化站的困境与出路
——基于嘉鱼县乡镇综合文化站的研究

郭 璐

(华中师范大学 政治与国际关系学院，武汉 430079)

乡镇综合文化站是基层文化服务的枢纽，在基层公共文化服务中发挥着关键性作用。但是嘉鱼县乡镇综合文化站在经历农村文化体制改革，即以湖北省站所改制和建立“以钱养事”的新机制为基础进行了社会化运营改制后，乡镇综合文化站不仅在定位及功能上发生了很大变化，同时也出现了很多问题。乡镇综合文化站未来走向不仅是嘉鱼县的关键问题之一，也是基层公共文化服务如何发展的关键问题之一。将社会化运营的乡镇综合文化站培育为枢纽型社会组织似乎是乡镇综合文化站的未来可行模式。

“以钱养事”；乡镇综合文化站； 基层公共文化服务 ；枢纽型社会组织

一、研究缘起

湖北省嘉鱼县的乡镇综合文化站自本世纪初实行站所改制和“以钱养事”的机制以来，虽然取得了一定的效果，但是也出现了一些问题，引起了广泛的讨论和争议。乡镇综合文化站本应在县乡村(社区)中发挥枢纽性作用，但是站所改制后和“以钱养事”后的文化站，枢纽性作用明显减弱，制度和人事都有一定程度的断裂。党的十八届三中全会明确提出，将“建设综合性文化服务中心”作为“构建现代公共文化服务体系”的一项重要任务。2015年国务院办公厅发布的《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》也明确指出建立乡镇和村(社区)两级基层综合性文化服务中心，在乡镇层面主要是在原有的乡镇综合文化站基础上做好完善和补缺，村(社区)层面主要是打通公共文化服务的“最后一公里”，这表明乡镇综合文化站在基层公共文化服务中作用会越来越大。回归原来的体制还是进一步深化改革是乡镇综合文化站面临的重要选择，笔者认为，将已社会化运营的乡镇综合文化站培育成为枢纽型社会组织似乎是一个较为可行的模式。

借嘉鱼县创建湖北省公共文化服务示范区(下文简称创建省级示范区)的契机，笔者于2016年9月对嘉鱼县的公共文化服务状况进行了调研。嘉鱼县在创建省级示范区中将重点完成两个课题：嘉鱼县公共文化服务资源整合共享及村社综合性文化服务中心建设，后者既是完善构建公共文化服务体系，也是满足基层群众文化需求的重要途径。对嘉鱼县乡镇综合文化站的深度调研和分析，不仅仅关系到乡镇综合文化站的职能定位，更重要的是基层公共文化服务的发展。一方面，普遍性的乡镇综合文化站作为基层公共文化服务的枢纽部门，既接受上级部门指导负责乡镇层级的公共文化工作，同时也是农村公共文化服务的直接指导部门，更是公共文化服务体系中不可缺少的一环；另一方面，作为特殊性的嘉鱼县所具有的创建湖北省公共文化服务示范区的特征，这些原因将嘉鱼县乡镇综合文化站的重要性延展至国家的公共文化服务建设。

二、乡镇综合文化站的困境

嘉鱼县位于湖北省咸宁市，是湖北省“咸安政改”的发起地之一，改革比较彻底，“咸安政改”所推行的“七站八所”改革在嘉鱼县也进行了推广实践，乡镇综合文化站改制为文体服务中心。目前，嘉鱼县8个乡镇综合文化站现有工作人员16名，每个镇2名，现行体制为人、财、物由乡镇管，名称为“乡镇文体服务中心”(对文化部门为“乡镇综合文化站”，一套班子两块牌子)。管理体制主要包括三个方面。首先在人员方面，文体服务中心工作人员采取的是资质管理，全县具备农村公共文化服务资质的人员共23人，其中上岗16人，退休7人。采用聘用制，实行“以钱养事”，由各乡镇与工作人员签订“养事”合同。*引自2015年11月11日嘉鱼县文体新局内部文件《嘉鱼县文化站基本情况汇报》。其次在财务方面，以2015年为例，全县8个文化站，文体服务经费共计58.44万元，其中包括文体技术服务经费32万元(按每个上岗人员20000元/年测算)，工作经费9.6万元，养老医疗保险经费9.92万元，电影下乡经费4.92万元，人员培训及资料费2万元。*引自嘉农综改办〔2015〕4号《嘉鱼县综改办关于2015年农村公益性服务经费分配和管理意见的通知》。县综改办首先将这些经费下拨到乡镇财监所，再到乡镇综合文化站。最后，乡镇综合文化站的软硬件设施、场所主要包括“三室一厅”，即书刊(电子)阅览室、文化科技培训室、办公室、多功能活动厅等由乡镇管理。乡镇综合文化站除了人、财、物外，还有一个很重要的方面就是文化工作，也就是在事务方面，县文体新局是业务主管部门，进行工作指导安排以及作为鉴证方对工作效果进行监督和考核。

从上述嘉鱼县乡镇综合文化站的管理体制状况、调研过程中乡镇综合文化站站长的访谈以及县文体新局提供的相关资料中，可以将当前嘉鱼县乡镇综合文化站发展的问题总结为枢纽性作用弱化，这一问题可以细化分解为体制不顺、定位不清、资金不足、效益不高。

(一)体制不顺

嘉鱼县通过工作人员“三个全部”的方式进行身份转换、“三个分离”的方式对职能分离以及“三个保留”的方式对基本文化资源保存进行农村文化体制改革*“三个全部”指：全部清退临时工；全部办理在编人员社会养老保险；全部买断并置换身份。“三个分离”指：原乡镇文化站的职能一分为三，其中执法职能由县文化主管部门承担，行政管理职能由乡镇政府承担，公共文化服务职能由文体服务中心承担。“三个保留”指：保留基本队伍；保留公益文体服务职能；保留基本阵地。，体制改革后的乡镇综合文化站人、财、物、事的定位及管理都发生了重要变化。当前，嘉鱼县的乡镇综合文化站的人、财、物由乡镇统一管理，业务由县文体新局指导安排。从当前的管理体制看，乡镇综合文化站的管理权力集中在镇政府，但实际业务指导集中在县文体新局。而这种安排造成的最大问题就是权力博弈造成的管理缺位，很容易出现有权力的没精力管，有精力的没权力管，也就是说乡镇综合文化站的工作状况首先仰赖的是乡镇政府的支持程度。在一些比较重视文化工作的乡镇如L镇，文化站的状况较为良好，且能提供有效的公共文化服务。但是在一些不重视文化工作的乡镇如X镇，就出现了文化站工作人员被挪作他用、财务管理不善以及不重视硬件设施的建设和维护等问题。但是县文体新局也不能出面直接管理，致使乡镇综合文化站空无一物，只能通过例行的文化活动(下村放电影)为群众提供文化服务，该文化站工作人员总结这种状况为“后娘(乡镇政府)不愿管，亲妈(县文体新局)管不了”。按照当前的体制，乡镇综合文化站很容易陷入管理缺位的处境。

(二)定位不清

当初湖北省站所改制本应该按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体改革思路，将公益性服务组织转变为民办非企业单位组织。但是嘉鱼县乡镇综合文化站的身份定位却一直不清楚，既不是经济实体，也不是个体户，与民办非企业单位组织这一身份也有差异。嘉鱼县乡镇综合文化站的文化体制改革将工作人员全部成功转换为社会人身份，但是文化站的市场化改革并没有启动，改革把文化站工作人员推向了市场，但文化站在实质上仍旧是被政府全面管理的部门，而政府体制内部组织这一身份及权力都被去除了，因此改革后的乡镇综合文化站底气不足。乡镇文化站既无发展经济的能力，也没有官方身份的庇护，没钱、没权、没身份的状况就导致村(社区)、企业单位并不认同乡镇文化站这一组织，开展工作有一定的难度。

除此之外，体制不顺在文化站内部造成的一个主要影响是文化站与工作人员脱节，文化站工作可持续性受到影响。尽管体制不顺可能产生管理缺位以及对下指导工作困难的状况，但大部分的文化站并没有出现这样的问题，这依靠的是文化站站长个人的社会资本。因为嘉鱼县的乡镇文化站工作人员除两名新工作人员外，其他的都是改制前的人员，与上级业务主管部门、本级管理部门以及下级村(社区)都有良好的关系基础。改制后作为社会人的乡镇文化站站长大都发展了个人产业，不仅产业状况良好，并且某些与文化相关的产业更加集聚了他们的社会资本，这对他们的工作开展无形中提供了很好的便利。所以文化站工作的开展与其说靠的是乡镇综合文化站这一身份，不如说靠的是站长的个人社会资本。尽管在当前看来，这样的方式既顺利有效地开展了文化工作，也给工作人员个人的发展提供了机遇。但是人员更替后的乡镇文化站该怎么运作却是一个不容忽视的问题。

(三)资金不足

乡镇综合配套改革前，文化站经费由县财政划拨(人员档案工资70%)，共计13.3万元；改革后，按全县人口人均0.7元划拨(改过去“养人”为“养事”)，共计26.9万元，实行的是“县管镇用”。*引自2015年5月30日中共嘉鱼县委宣传部内部文件《嘉鱼县加强农村基层公共文化服务的调研报告》。以2015年为例，嘉鱼县每个乡镇文化站工作人员共有6.44万的“养事”经费，其中包括两名工作人员的文体技术服务经费共4万元(按每个上岗人员20000元/年测算)，养老医疗保险经费共1.24万元，工作经费共1.2万元。文化站的经费还有电影下乡费、培训费、资料费共0.895万以及免费开放配套资金2.5万元。“以钱养事”的初衷是希望站所改制后能进行市场化运营，事情越多，经费越多，但是实际情况是既不“养人”也没有“养事”。

从“养人”层面来讲，从上述资料及调研反映来看，由于经费发放延迟，文化站工作人员在工作时要事先垫付资金，并且由于报销规则，部分工作无发票导致无法报销，所以文化站工作的支出经常由站长私人倒补。再加上与乡镇公务员相比差距较大且数额较低，导致文化站工作人员感到灰心，积极性不高。由于“养人”“养事”经费混合发放且数额固定，文化站工作人员反映“事情做得越多，花的钱越多，我们的钱越少”，“按照这个数额，我们生存都不能保障，还自己贴钱，这样哪有信心好好搞”。但是文化站站长总归要生存的，站所改制后的站长是社会人，他们往往有自己的产业，也就是说将文化站站长个人推向了市场，他们往往为了个人的利益会更倾向于发展自己的产业，文化站的工作更像是一个“兼职”。

从“养事”层面来讲，各个乡镇综合文化站的功能相差不大，基本都是基础公益性公共文化服务，而没有探索创新出新的公共文化服务内容及方式，所以嘉鱼县的乡镇综合文化站的工作基本维持正常运转。“养事”模式存在的问题体现在硬件设施上，乡镇综合文化站的硬件设施建设需要的资金较多，但是“养事”经费并没有硬件建设的费用，这部分费用需要靠上级及本级政府部门的支持才能实现。按照嘉鱼县在“以钱养事”中探索出的服务经费项目预算制的方式，这一预算的准则不是以乡镇文化站所做工作为基础，而是按照乡镇所辖人口进行测算，所以相同的事务却在不同乡镇之间有不同的费用。

总的来说，由于“养事”经费较低及机制存在不合理，导致文化站的工作人员劳务费及工作发展经费都比较低。人站分离，站长有自己的产业收入，但是文化站却并没有利用文化市场获取一些经营性收入，这往往导致文化站站长为了自己的私人利益对于文化站经营不足，仅仅维持文化站的公益性文化服务，而没有发展经营性收入为文化站的长远发展计。

(四)效益不高

文化站效益不高主要指在基层公共文化服务中产能较少。就乡镇综合文化站的基本公益性文化服务来说，嘉鱼县每个乡镇综合文化站仅有两名工作人员，且不实行坐班制，文化站的开放时间不固定，导致站内硬件设施的公共文化服务供给有名无实。以笔者在嘉鱼县对乡镇综合文化站调研时发现的情况来说，G镇文化站内“三室一厅”俱备且空间较大，但是文化站内灰尘很多，门口被杂物堵住，而该站长的广告公司就在文化站隔壁。站长向我们解释说，“由于镇里人少，根本没有人会来，什么活动都搞不起来，所以就一直关着门”。但是当时由于嘉鱼县负责咸宁市运动会的工作，所以该站长在组织体育事项上还是比较认真的，带领群众进行体育排练。X镇文化站，由于前站长赌博将文化站卖出抵债，现在的文化站由镇政府准备了两间办公室代替，仅仅包括一个办公室和一个图书室。并且，该站长还被镇政府抽调为城管工作。谈起文化工作时，他向我们表示，由于基础硬件设施不够，所以这方面的服务无法提供，但是还是会定期下乡开展给群众放电影等其他文化工作。还有D镇文化站，站内硬件设施也较差，但是由于该镇的龙舟文化，该站组织文化活动也较好。也就是说，乡镇综合文化站的工作更多地集中在下乡放电影、组织文体活动、培养队伍、对村(社区)公共文化服务进行指导这些方面。

就乡镇综合文化站在村(社区)公共文化服务中的效益来说，很多站长向我们反映村里和厂子根本不认文化站，对他们的工作也不是很配合，基本要靠文化站站长长期积累的个人社会资本推动文化服务的发展。并且，村(社区)的公共文化服务硬件设施也基本绕过文化站而由本村(社区)集体经济以及各级政府部门直接提供各种资源进行建设，文化事业发展较好的村(社区)更多的是靠本村(社区)的书记等来统筹协调进行的，乡镇综合文化站只是对县文体新局所安排的工作进行配合。

以上这些问题综合起来就是乡镇文化站的枢纽性作用弱化，一是体制不顺造成自己发展困难，二是定位不清造成身份尴尬，三是资金不足造成动力不足，四是文化站自身效益不高，对下指导工作不力，导致基层公共文化服务整体效能不高。那么乡镇综合文化站枢纽性功能弱化真的只是因为实行了站所改制和“以钱养事”的配套改革吗？是否如站长所言，回归文化体制内就能解决所有问题呢？

三、原因分析

站所改制和“以钱养事”改革的初衷是想实现“七站八所”的社会化运作，成为民办非企业组织。嘉鱼县根据这一改革目标，结合自身实际，对文化站进行的改革也基本按照这一方向推进，但为何嘉鱼县乡镇综合文化站仍旧存在诸多困难呢？并且文化站工作人员口径一致地指向“以钱养事”改革呢？“以钱养事”改革和乡镇综合文化站现状之间到底是什么关系呢？笔者将从改革初衷和内部运作以及“以钱养事”机制本身三个方面分析乡镇综合文化站现状与“以钱养事”的关系，借此进一步分析乡镇综合文化站的未来发展方向。

(一)“甩包袱式”的改革初衷

“以钱养事”新机制是湖北省“咸安政改”延伸出来的乡镇综合配套改革的内容，是在站所改制的基础上探索发展出来的。湖北省站所改制的初衷是由于站所存在条块分割、职责不明、人浮于事、服务意识差、行政化运作等全国站所的通病。在市场经济的导向下，无利可图的站所都被县(区)级职能部门视为“包袱”而甩给乡镇政府管理，这样一方面增加了乡镇财政的压力，另一方面也成为农民负担增加的一个重要原因。[1]湖北省在咸安区的站所改制中按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路进行职能分解，并且对乡镇站所实行“摘牌、收章、改制、走人”，全部改制为“服务中心”，并要求人、财、物关系分三年与区直单位和乡镇政府彻底脱钩，最终推向市场，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的民营性经济实体或社会中介组织。将公益性服务组织转变为民办非企业单位组织。在此次“七站八所”的改革中，咸安和湖北明确提出“养事不养人”的口号，强调坚持市场取向，引入竞争机制，大力推进“七站八所”的市场化、社会化及民营化，并建立政府与这些社会组织和经济组织之间的“伙伴关系”和“合作关系”。[2]上述咸安区的改革是湖北省改革的起点也是在湖北省推广的范式，根据当时我国市场经济发展的程度和方向，将站所推向市场的根本目的是为了减轻乡镇财政压力，转变“七站八所”以往的工作作风，提高服务意识，更好地在公共服务中发挥作用。

(二)嘉鱼县的折中运作

嘉鱼县站所改制和“以钱养事”新机制的做法首先坚持了对工作人员的身份转换、职能划分以及基础文化资源的保留。“以钱养事”主要通过探索建立“五制”，即服务经费项目预算制、服务主体资格准入制、服务内容合同管理制、服务质量目标考核制、服务效果奖惩兑现制。*引自2015年5月30日中共嘉鱼县委宣传部内部文件《嘉鱼县加强农村基层公共文化服务的调研报告》。但是嘉鱼县的改革力度明显不如咸安区，从站所改制起，“以钱养事”机制建立后到现在，嘉鱼县的站所并没有实现与乡镇政府脱钩的目的，市场化力度不够致使文化站对上级依赖严重，没有独立生存的能力，进而在公共文化服务中上下有机连接的枢纽性作用严重弱化。

但嘉鱼县改革本身确实是立足于本县实际的，一方面避免改革震动过大，影响社会安定；另一方面是由于当地文化市场活力不足。基于这两方面的考虑，嘉鱼县在改革时选择了折中的方式，既按照湖北省乡镇体制改革精神推进，力图达到改革目标，又基于自身实际状况稳步推进改革，符合基层行政逻辑。但这一改革缺乏前瞻性，且后续配套深化改革没有跟上，导致制度运作如今陷入困境。

(三)“以钱养事”机制尚待完善

嘉鱼县的“以钱养事”机制也是在不断探索中形成的，目前还存在一些问题。一是“养事”经费分配不公。“养事”经费按人口基数划拨，造成各乡镇虽然承担同样的服务项目但经费数额差距悬殊。二是“养事”合同缺乏科学性。各乡镇政府与各文体中心签订的“养事”合同，“养事”经费全部分解到服务项目后，造成事做得越多越好，人员的劳务费却越少。三是“一事一议”形同虚设。根据有关文件规定，除完成常年性公共文化服务合同规定的项目外，其他临时性、突发性事项实行“一事一议”，由乡镇政府划拨专项经费。但据调查，除Y镇兑现了“一事一议”经费外，其他乡镇要求文体中心“一事一议”所需成本在其“养事”经费中支出。四是乡镇对“养事”经费拖欠及克扣严重。根据有关文件和“养事”合同规定，文体中心“养事”经费按项目经费的60%逐月发放。但不少中心承办活动还要自己掏腰包垫付，更谈不上劳务费，工作人员生活难以为继。有的乡镇以报刊费、卫生费、修志费等各种名目向中心摊派费用，并不经中心负责人允许直接在财监所扣除，有的乡镇以中心未完成服务项目为由，任意拖欠、克扣中心“养事”经费，更有甚者，个别乡镇有挪用、挤占省专项补助资金的倾向，由于县文化主管部门囿于职能所限，仅负责业务指导，对上述行为无法实施监督。*引自2015年5月30日中共嘉鱼县委宣传部内部文件《嘉鱼县加强农村基层公共文化服务的调研报告》。这些都是导致文化站资金不足、动力不足的原因。

(二)“站长”的新困境

改革目标与实践运作之间必然会有差距，所有的改革都不可能完全达到文本中的目标。嘉鱼县也不例外。嘉鱼县这种折中改革行为所造成的直接后果就是工作人员对自己身份的认知产生混乱。一方面，在政府公共文化服务体系内，文化站的职能占据相当重要的地位，是基层文化工作的重要实践者，文化主管部门不可能将乡镇文化站完全抛出体制外，这使文化站有了自己的心理依靠。另一方面，改革将站内工作人员变为“社会人”，在减少财政负担的同时，也让工作人员对自己的身份认知错乱，他们在发展私人产业的时候对自己自由的社会人身份颇感满意，但是一旦进入文化站工作又认为劳务费不足以支付自己的工作。所以站内工作人员在寻求私人工作与站内工作平衡时更倾向于将个人主要精力放在私人产业中，文化站的工作仅仅达到例行公事的程度即可。并且，文化站可以为工作人员提供一个交际平台，积累个人的社会资本从而帮助他们发展自己的个人产业。所以他们既不愿过多地投注精力在文化站发展上但也不愿意离开文化站。

综合上述湖北省乡镇站所改革初衷、嘉鱼县自身改革实践以及“以钱养事”改革内容，笔者认为嘉鱼县乡镇综合文化站目前状况与嘉鱼县“以钱养事”改革不无关系，但也不是如站长所言是唯一因素。原因，一是改革的顶层设计缺乏一定的全面性、前瞻性；二是基层实践变相阻碍改革顺利进行；三是个人利益纠结于内。所以要想解决乡镇综合文化站的问题，所需要做的并不是推翻改革，而是深化改革，站在十字路口的乡镇综合文化站不是转身回到之前，而是直面未来发展。

四、 未来走向

当前嘉鱼县正面临创建省级示范区的任务，这关乎的不仅是嘉鱼县的公共文化服务，也关乎着湖北省乃至全国公共文化服务的建设问题。乡镇综合文化站在公共文化服务体系中的作用也日益明显，当前嘉鱼县的公共文化服务状况还有很大的发展空间，首先就是要激活基层公共文化服务的活力，就笔者在嘉鱼县调研所看，不管是乡镇还是农村的公共文化都处于一种相当被动的地步，县域范围内公共文化氛围较为浓厚，但是基层公共文化服务就是为了补齐农村这块短板，打通公共文化服务体系的“最后一公里”，如此看来，乡镇层面的公共文化服务就必须重视起来。基层公共文化服务的关键在于乡镇综合文化站，有能力的乡镇综合文化站才既能做好在本层级内的公共文化服务，也能强化枢纽性作用，为基层的公共文化服务贡献力量。

(一)发展契机

省级示范区的创建可谓是嘉鱼县乡镇综合文化站的发展契机。文化服务越发被重视、工作内容逐渐增多、服务方式要求更新，这些因素都使得乡镇综合文化站不能按照以往那种得过且过的方式运作了，新的环境给他们提出了新的要求。以示范区的创建任务分解来看，乡镇综合文化站的工作主要有：乡镇建有符合省定建设标准和功能的综合文化站；各乡镇建有两个3000平方米的文化广场；30%的村(社区)建有面积600平方米的文化广场；参加上级业务主管部门业务培训以及对村(社区)文化管理员、文化信息员、文化中心户进行培训；送戏下村和送电影下村；做好“一镇一品”“一镇一特”文化品牌创建活动亮点的工作；所有的村(社区)依托其综合服务设施，统筹建有集宣传文化、党员教育、科技普及、普法教育、体育健身等多功能于一体的基础文体服务中心工作；加强行政村(社区)的业余文化骨干、文化志愿者队伍建设；加强对农家书屋的管理及活动开展；加强文化市场管理,辖区内无违法违规经营行为；做好档案信息工作。*引自《嘉鱼县镇综合文化站示范区创建任务分解表》。省级示范区创建中这些对硬件设施建设和服务提供的具体要求是乡镇综合文化站发展的契机。

(二) 枢纽型社会组织

乡镇综合文化站作为基层公共文化的枢纽，且已经具有一定社会组织形式的基础，将二者结合起来发展成为枢纽型社会组织也是一种可行的方式。“枢纽型社会组织”一词较早见于2008 年9 月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，北京市颁布的《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》将枢纽型社会组织界定为:由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。[3]枢纽型社会组织要具有处理好权力、市场与社会关系的能力。从目前乡镇综合文化站的状况来看，尽管想要实现向枢纽型社会组织的转化还有很大一段距离，但是也是一个可行的方向。

文化站的功能在国家不同时期显现出不同的特征，站在国家与社会在公共文化服务的交界点上的乡镇综合文化站，有了新的职能、范围和工作方式。乡镇综合文化站的作用主要是传播文化、发展文化、繁荣文化、管理文化，引领先进文化发展方向。因此，具体到乡镇综合文化站向枢纽型社会组织的成长主要依靠两个方面，一是政府的培植，二是自身的建设。

政府的培植包括“收”与“放”两个层面。首先，政府部门要给予乡镇综合文化站更多的发展空间，通过政策明确乡镇综合文化站的枢纽型社会组织的身份及职能定位，使乡镇综合文化站从政策获得身份和行动的合法性和认同；其次，乡镇综合文化站的政治引领工作不能“放”，尽管乡镇综合文化站的工作重点经历了从政权渗透、市场管理到服务供给的转变，但是政权渗透仍旧是其最基本的工作，因此在政治上，政府部门仍旧要引领乡镇综合文化站的工作，使得其发挥政治在文化领域的桥梁纽带作用。作为枢纽型社会组织的乡镇综合文化站可以解决目前嘉鱼县乡镇综合文化站的身份困境及职能定位困境，给予其明确的身份及发展空间。

作为枢纽型社会组织的乡镇综合文化站在自身建设上主要包括完善领导职责、工作制度、人事管理及能力建设等内容。完善的组织构架能够有助于充分发挥自己的自主性和能动性，利用发展中不断积累的政治基础、人脉基础以及制度基础，成为能够集合不同层级及组织资源的综合龙头部门，使得其不仅能够发挥其在基层公共文化服务上的供给和管理作用，还能够成为上下联通、内外联系、本级联络的关键部门。枢纽型社会组织的能力建设不仅能给予其基本的部门自信，还能够破除其对政府部门的过度依赖。制度及能力的双重建设既能够提升乡镇综合文化站的综合能力，还能在其他文化领域组织里建立基本认同，更好地发挥枢纽型社会组织对其他组织的职能管理。

总的来说，基层公共文化服务对乡镇综合文化站在引领文化、管理文化及提供文化服务上的要求使乡镇综合文化站必须进行改革，而这又与枢纽型社会组织的功能不谋而合，因此构建枢纽型社会组织是乡镇文化站的未来出路之一。这一构建过程不仅需要政府培育、法律规范、管理机制等顶层设计，又要避免出现由于官僚化、虚化以及挤压同行业组织的问题。

五、 结语

文化站自新中国成立到现在经历了“三起两落”，第一次按照国家的逻辑以国家政权建设、政治宣传渗透为原因“起”，但因“大跃进”和“文化大革命”的“失范”而“落”；第二次是按照市场的逻辑，以群众文化发展“收编”电影放映队而“起”，但因农民减负与机构改革而“落”；目前恰逢公共文化服务建设而又重新崛起，这是按照社会的逻辑而“起”。[4]公共文化服务发展既是乡镇综合文化站的发展契机也是考验，是转型的重要关口。历史的改革已经将乡镇综合文化站推到了现在的境况，我们应该顺从社会的发展方向，直面未来，这需要上级政府、乡镇综合文化站都有决心和信心开始新一轮的以枢纽型社会组织培育为目标的改革。

[1]吴理财. 改革与重建——中国乡镇制度研究[M].北京:高等教育出版社，2010：177.

[2]项继权. 从“养人”到“养事”——湖北省“站所改制”风暴[J].安徽决策咨询, 2004(6): 34-35.

[3]余永龙,刘耀东. 游走在政府与社会组织之间——枢纽型社会组织发展研究[J].决策， 2014(2): 154-158.

[4]李世敏. 新中国文化治理中文化站的生存变迁与职能转换——以湖北省乡镇文化站为表述对象[J]. 宁夏社会科学，2015 (4): 170-176.

Grass-root Cultural Service Hubs: Difficulties of Multi-use Township Cultural Stations and the Ways Out—A Case Study of Multi-use Township Cultural Station in Jiayu County

GUO Lu

Multi-use township cultural stations are the hubs of grass-root cultural services, which play a key role in grass-root public cultural services. However, after going through the rural reform of cultural administrative system and socialized operation, the orientation and function of the multi-use township cultural station in Jiayu County were changed, and problems arose. The future direction of the station is a key issue for not only Jiayu County but also the development of grass-root public cultural services. To cultivate socialized multi-use township cultural stations into social organizational hubs seems to be a feasible pattern in the future.

“to support business with money”; multi-use township cultural stations; grass-root public cultural services; social organizational hubs

2017-01-12

郭璐(1993— )，女，河南洛阳人，硕士研究生，主要从事地方治理研究。

1674-3180(2017)01-0008-08

G127

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