农民的土地哪去了

曹锦清

1982年到1984年间，中国废除了运行二十余年的人民公社制度，确立了土地家庭承包责任制（土地所有权归各村集体所有，土地使用权计平均分，归各农户所有，实行土地集体所有权与农户使用权的分离）。1987年1月，颁行了《中华人民共和国土地管理法》，并对国家征用集体土地及对失地农民安置补偿做出了一系列的法律规定。在我们看来，此一新的土地制度及农地征用法是理解中国改革开放三十余年来低成本、高速度推进工业化与城市化的一个极其重要但常被忽视的视角。

一、“土地家庭承包制”：土地所有权的模糊性及其经济社会意义

新的土地制度规定“中国农村土地（包括耕地、宅地、林地与村集体建设用地等），归农民集体所有”。但“集体”指什么，本身具有很大模糊性。这一模糊性源于人民公社的土地制度：“队为基础，三级所有”。“三级”指“公社—生产大队—生产小队”，“队为基础，三级所有”指土地所有权为三级所共同所有，但经营使用权归属于最基层的生产小队（通常是20～30户，或50～60户为一生产小队，从事共同劳动，按劳分配。在多数情况下，一个生产队相当于一个自然村落。这是中国1958年—1961年大跃进失败之后确定的人民公社基本制度，将“自然村落——生产小队”确定为中国农业基本经济核算单位，后被证明是相对有效的）。

人民公社是一种“政社合一”的体制。“政”指政府或国家设在农村最基层一级的政权机构，而“社”指农村最高一级的农民集体组织。1982年废除人民公社体制后，原人民公社内部的“政”改制为乡政府或镇政府（1984年末，全国建有8.5万余个乡政府和近7200个镇政府，七十余万个村民委员会），原公社内部的“生产大队”转制为“村民委员会”（在法律下，村民委员会为村民自治性组织，每三年改选一次，但在实际上，村民委员会经常成为乡镇政府之下的行政机构），原“生产小队”转制为“村民小组”。当土地由村委或村民小组分配给各农户使用时，对土地的所有权性质始终十分模糊，我们在80年代晚期到整个90年代全国各农村的调查中对农民与地方干部问同一个问题：“土地到底是谁的？”得到的答案相当一致：“土地是国家的”。国家法律上明文规定是“集体的”。但农民与村干部在习惯观念上都认为是“国家的”。这显然是“政社合一”的公社体制下形成的“习惯观念”，虽然公社体制已被废除，但在农户与国家之前的自治集体（村委、村民小组）始终没有形成明确的概念。事实上，“村民委员会”也没有行使土地所有权的权利。

正是由于“土地集体所有权”中的“集体”的模糊性质，且在推行土地家庭承包制后，广大村民与村干部依然认为“土地是国家的”。其经济与社会含义，便是为中国新一轮的工业化、城市化及大规模基础设施建设而征用农地带来极大的便利。

二、农地征用补偿制度：以“人”为代价的城市化

农地征用制度于1986年制定，1987年1月实施的《中华人民共和国土地管理法》的若干规定及立法意图：1.全国土地实行两种所有制：一为国有制（城市土地属于全民所有），二为集体所有（农村和城市近郊的土地属于集体所有，农民的宅基地、自留地、自留山属于集体所有）。2.国家为了“公共利益”需要，可以依法对集体土地实行征用。国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。3.被征用土地的补偿共分三项：土地补偿费、安置补偿费与土地附属物及青苗补偿费。该法规定：土地补偿费是被征用前三年平均农产值的3～6倍；安置补偿费是被征用前三年平均农产值的2～3倍；土地附属物及青苗补偿费，由各省市自行规定。

值得注意的是，补偿的基数是按“前三年平均农产值”来确定的，这意味着原土地所有者与使用者不能参与该土地非农使用“增值”的分配，换句话说，土地转入工商资本使用的巨大增值部分，只能為“国家所有”或“资本”所有。另一值得注意的是：规定土地补偿的上限，而非确定补偿的最低下限。按此法律规定，全部补偿费不得超过“被征用前三年平均农产值的10倍”。该法第29条规定“若按前规定支付土地补偿和安置补偿费，尚不能使农民保有原生活水平的，经省市自治区批准，可增加安置补偿费，但两项总和不得超过前三年平均农产值的20倍”。至于这笔补偿费在“村集体、失地农户与劳动力安置单位”三者之间的再分配，各地情况不一，难以概述。考虑到中国首条高速公路建设启动于1984年，该法的立法意图便显现出来：为中国工业化、城市化及大规模基础设施建设提供廉价的土地。此一农地征用补偿制度，对中国改革开放三十余年的经济和社会发展带来重大且深远的影响，突出表现为以“物”为中心的城市化。

农地征用补偿制度为中国的经济社会发展带来了诸多的益处。农地征用补偿制度是中国工业化、城市化持续高速推进的主要原因之一，主要表现在被征用土地的四类用途和不同的租金政策及经济社会效果。有学者估计，中国改革开放后的三十余年间，全国超过20亿亩耕地中，被国家征用的农地1亿余亩，另有1亿余亩用于“退耕还林、还湖、还草”。被征土地一般分为四类用途：一是基础设施建设用地（公路、铁路、机场、港口等），一是公共建设设施（政府大楼、城市广场、绿化带、学校、医院等），一类是工业批租，最后一类是商业批租（包括商业用地和商品房建设用地）。工业批租的租期为50年，商业批租70年。各地各级政府为追求GDP的增长率与扩大地方财政收入（土地出让金一般列入土地财政收入）——顺便说及，这两项硬指标是各级政府“政绩考核”的最重要指标，当然也是官员晋升、奖励的主要依据。在“政绩考核”的压力下，各级政府竞相展开招商引资的竞争，使用的手段也大体相同：竞相压低土地批租价格，凡不具备这项优势的市、县、乡镇，常常取消土地租金。这样，在中国制造的各类工业产品中，几乎不含地租。按古典经济学的说法，商品的价值主要由地租、劳动与利息构成。几乎不含地租的中国制造，因促使中国商品具有极强的国际市场竞争力，从而促使发达国家和地区的劳动密集型资本大规模的向中国土地转移，从而使长期沉淀在农村与农业的大量剩余劳动力向城市工商业的转移提供了不断增长的空间。在2003年到2005年之间，中国传统部门的劳动力向新兴产业部门的转移进入了所谓的“刘易斯拐点”：一个显著的标志是自2003年后，曾长期维持在低水平上的“农民工薪酬”突然出现上涨，此后十余年间，逐渐上升。至2014年，全国农民工的平均工资已达2600元人民币。

土地批租与刘易斯拐点所蕴含的经济政治意义。目前，中国的所谓“资本”，按其所有权不同大体分为三类：国有资本、民资与外资。这三项资本所需土地都是各级政府控制的国有土地（政府将征用的集体农地转变为国有土地），这就是说“资本”只能通过“土地批租”的形式从政府取得土地，确切地说租赁土地，这使得随私人资本不断扩大而成长起来的私人资本集团（或称资产阶级）与政府（政权）的实际关系变得微妙而复杂起来。国内外政治自由主义者，一再预言的“民主政治变革”没有在中国出现，我们认为，这或可从中国的土地制度安排中得到说明。当然，直接征用土地的是各级地方政府。原来的“资本”与“地权”的矛盾，如今转变为失地农民与地方政府的矛盾。

三、农地征用补偿制度也产生了一些社会问题

中国各级地方政府，大量低补偿地征用农民的承包地，早已成为各地农民群体性抗议事件的主因。被征用土地的批租，也存在大量不透明现象，成为地方官员腐败的主要原因之一。的确，农地非农使用而形成的巨大“土地增值”，如何合理分配早已成为一个极大的经济——社会问题。中国改革开放从计划经济向市场经济转型过程中出现的不断加剧的贫富分化，原因繁多，但中国1987年确定的土地征用、补偿、出让制度确实是推动分化加剧的重要原因之一。从大量揭露的官员腐败案来看，其巨额资产主要来源于土地的批租或出让。从上世纪90年代初到本世纪初，中国的首富阶层大多是房地产开发商，这与廉价的土地密切相关，至于被剥夺了土地的农民只能进入“农民工阶层”。endprint